ECLI:NL:GHSHE:2024:1457

Uitspraak

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH

Team Handelsrecht

zaaknummer 200.335.638/01

arrest van 30 april 2024

in de zaak van

Gemeente Maashorst,
zetelend in Maashorst,

appellant in de hoofdzaak,

eiseres in het incident ex artikel 351 Rv,

hierna te noemen: de gemeente,

2. Centraal Orgaan opvang asielzoekers,
gevestigd te ’s-Gravenhage,

als voegende partij aan de zijde van de gemeente,

eiseres in het incident ex artikel 217 Rv,

hierna te noemen: het COA,

hierna gezamenlijk te noemen: de gemeente c.s.,

advocaat: mr. D.S.P. Roelands-Fransen te ‘s-Gravenhage,

tegen

[geïntimeerde 1] ,

2. [geïntimeerde 2] ,

3. [geïntimeerde 3] ,

4. [geïntimeerde 4] ,

5. [geïntimeerde 5] ,

6. [geïntimeerde 6] ,

7. [geïntimeerde 7] ,

8. [geïntimeerde 8] ,

9. [geïntimeerde 9] ,

10. [geïntimeerde 10] ,

11. [geïntimeerde 11] ,

12. [geïntimeerde 12] ,

13. [geïntimeerde 13] ,

14. [geïntimeerde 14] ,

15. [geïntimeerde 15] ,

16. [geïntimeerde 16] ,

17. [geïntimeerde 17] ,

18. [geïntimeerde 18] ,

19. [geïntimeerde 19] ,

20. [geïntimeerde 20] ,

21. [geïntimeerde 21] ,

22. [geïntimeerde 22] ,

23. [geïntimeerde 23] ,

24. [geïntimeerde 24] ,

25. [geïntimeerde 25] ,

26. [geïntimeerde 26] ,

27. [geïntimeerde 27] ,

28. [geïntimeerde 28] ,

29. [geïntimeerde 29] ,

30. [geïntimeerde 30] ,

31. [geïntimeerde 31] ,

32. [geïntimeerde 32] ,

33. [geïntimeerde 33] ,

34. [geïntimeerde 34] ,

35. [geïntimeerde 35] ,

36. [geïntimeerde 36] ,

37. [geïntimeerde 37] ,

38. [geïntimeerde 38] ,

39. [geïntimeerde 39] ,

40. [geïntimeerde 40] ,

41. [geïntimeerde 41] ,

42. [geïntimeerde 42] ,

43. [geïntimeerde 43] ,

44. [geïntimeerde 44] ,

45. [geïntimeerde 45] ,

46. [geïntimeerde 46] ,

allen wonende te [woonplaats] ,

geïntimeerden in de hoofdzaak en in beide incidenten,

hierna gezamenlijk te noemen: [geïntimeerden] ,

geïntimeerde sub 1 hierna te noemen: [geïntimeerde 1] ,

advocaat: mr. D.I.J. Snijders te ’s-Hertogenbosch,

als vervolg op de door het hof gewezen arresten van 18 december 2023 en 22 december 2023 in het hoger beroep van het door de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch, onder zaaknummer C/01/398844 KG ZA 23-594 gewezen vonnis van 8 december 2023.

Het verloop van de procedure

Het verloop van de procedure blijkt uit:

de arresten van 18 en 22 december 2023, waarbij het hof heeft beslist in de incidenten en de zaak in de hoofdzaak heeft verwezen naar de rol voor het nemen van een memorie van antwoord aan de zijde van [geïntimeerden] ;

de memorie van antwoord, met producties 1 tot en met 3;

de bij H16-formulier van 20 maart 2024 door de gemeente c.s. toegezonden producties 1 tot en met 3;

de mondelinge behandeling op 5 april 2024, waarvan proces-verbaal is opgemaakt.

Het hof heeft daarna een datum voor arrest bepaald.

De verdere beoordeling

in de hoofdzaak

Waar deze zaak over gaat

Deze zaak gaat over de opvang van asielzoekers in het Hotel Van der Valk Uden-Veghel (hierna: het hotel). Op 4 juli 2023 heeft de gemeente besloten om mee te werken aan het verzoek van het COA voor de realisatie van een tijdelijke opvang van maximaal driehonderd asielzoekers gedurende een periode van maximaal drie jaar.

Bij brief van 28 juli 2023 hebben [geïntimeerden] tegen dat besluit bezwaar gemaakt, onder meer vanwege een groter aantal op te vangen asielzoekers dan afgesproken in het Regioplan Veiligheidsregio Brabant-Noord en vanwege het gebrek aan inspraak van de bewoners van de gemeente en zorgen rond de veiligheid en wijze van besluitvorming. Ook hebben [geïntimeerden] toen een verzoek tot handhaving gedaan. Zij wilden dat de gemeente handhavend zou optreden ten aanzien van de bestemming van het hotel. De opvang van asielzoekers in het hotel is in strijd met het bestemmingsplan, nu de bestemming daarvan horeca is. De horecabestemming van het hotel is strijdig met het beoogde gebruik van het hotel, namelijk voor de huisvesting van 225 tot 300 personen voor de duur van 3 jaar, aldus [geïntimeerden] in de brief van 28 juli 2023.

Aanvankelijk was de planning dat per 1 oktober 2023 asielzoekers in het hotel zouden worden opgevangen. Omdat de gemeente voorzag dat het niet mogelijk was tijdig de vereiste omgevingsvergunning te verlenen, was de gemeente van plan een gedoogbesluit te nemen om de opvang per 1 oktober 2023 te realiseren.

Deze aanpak van de gemeente brengt mee dat er geen (bestuursrechtelijke) rechtsbescherming wordt geboden op het moment dat de asielzoekers worden opgevangen tot het moment dat er een omgevingsvergunning is. Tegen het besluit van 4 juli 2023 stond geen bezwaar en beroep open, en tegen een gedoogbesluit – in de regel – ook niet. Pas tegen het verlenen van de omgevingsvergunning kan in een bestuursrechtelijke procedure worden opgekomen, maar volgens de aanpak van de gemeente zouden dan al asielzoekers in het hotel zijn gehuisvest.

De vraag in dit kort geding is of er dan een taak is voor de civiele rechter als restrechter. Dient in de omstandigheden van dit geval aanvullende rechtsbescherming te worden geboden? Het hof beantwoordt deze vraag in dit geval bevestigend. Zoals hierna zal blijken, is bij de beantwoording van die vraag in het bijzonder van belang dat [geïntimeerden] eerdergenoemd verzoek tot handhaving hebben gedaan waarop ten tijde van het gedoogbesluit niet werd beslist.

Feiten

8.2.In rov. 3.1 tot en met 3.17 van het vonnis waarvan beroep heeft de voorzieningenrechter vastgesteld van welke feiten in dit geschil wordt uitgegaan. De door de voorzieningenrechter vastgestelde feiten, die niet zijn betwist, vormen ook in hoger beroep het uitgangspunt. Het hof zal deze feiten hierna als rov. 8.2.1 tot en met 8.2.17 weergeven, met een aanvulling in rov. 8.2.7. Voor zover er andere feiten relevant zijn, zullen die bij de verdere beoordeling aan de orde komen.

8.2.1.Maashorst is een gemeente in de provincie Noord-Brabant, die bestaat uit zes kernen: Uden, Volkel, Odiliapeel, Reek, Schaijk en Zeeland.

8.2.2.Het COA is een zelfstandig bestuursorgaan, opgericht bij de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers en is belast met de organisatie en uitvoering van de opvang van asielzoekers.

8.2.3.Aan de Rondweg 2 in Uden is het hotel gevestigd.

8.2.4.De eigenaar van het hotel heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente (hierna: het college) op 6 december 2022 mondeling verzocht om medewerking te verlenen aan het in gebruik nemen van het hotel voor de opvang van asielzoekers voor een periode van maximaal drie jaar. In reactie daarop heeft het college laten weten een positieve grondhouding te hebben ten aanzien van dit verzoek.

8.2.5.Bij brief van 30 juni 2023 heeft het COA het college verzocht om medewerking te verlenen aan deze vorm van noodopvang.

8.2.6.Het college heeft op 4 juli 2023 besloten om onder voorwaarden haar medewerking te verlenen. Het gaat om de volgende voorwaarden:

8.2.7.Bij aangetekende brief en e-mail van 28 juli 2023 heeft de advocaat van [geïntimeerden] bezwaar gemaakt tegen het hiervoor in rov. 8.2.6 genoemde besluit, onder meer vanwege een groter aantal op te vangen asielzoekers dan afgesproken in het Regioplan Veiligheidsregio Brabant-Noord (namelijk 300 in plaats van 225) en vanwege het gebrek aan inspraak van de bewoners van de gemeente en zorgen rond de veiligheid en wijze van besluitvorming, en een verzoek tot handhaving gedaan. Deze brief luidt onder meer als volgt:

(…)

8.2.8.Verder heeft de advocaat van [geïntimeerden] bij brief en e-mail van 8 augustus 2023 onder meer het volgende aan het COA geschreven:

8.2.9.In een collegevergadering van 12 september 2023 heeft het college besloten om in te stemmen met het nemen van een gedoogbesluit als voldaan is aan de voorwaarden als genoemd onder rov. 8.2.6. en de waarborgen uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Het college heeft bij brief van 18 september 2023 als volgt gereageerd op de brief en e-mail van de advocaat van [geïntimeerden] van 28 juli 2023:

‘Op 28 juli 2023 ontvingen wij uw brief met [kenmerk] . Deze brief bestaat uit drie onderdelen:

– een pro forma bezwaarschrift;

– een Woo-verzoek; en

– een verzoek om handhaving.

Middels deze brief willen wij u informeren over het verloop van uw handhavingsverzoek.

Uw verzoek tot handhaving

U vraagt om per 1 oktober 2023 handhavend op te treden voor zover nodig en vereist. De strekking van het verzoek is om op te treden als per 1 oktober 2023 asielzoekers worden gehuisvest in het Van der Valk hotel in Uden zonder dat hier een vergunning voor is. Op dit moment is er dan ook nog geen overtreding. Wij houden uw verzoek om handhaving aan totdat er meer duidelijkheid is over de ontwikkelingen over de opvang van asielzoekers in het Van der Valk hotel in Uden. Op het moment dat het Van der Valk hotel in Uden in gebruik wordt genomen door asielzoekers nemen wij uw verzoek in behandeling.’

8.2.11.Het COA heeft op 29 september 2023 een aanvraag voor een omgevingsvergunning bij het college ingediend met de omschrijving “tijdelijk opvangen van 300 asielzoekers (periode van 3 jaar) in het van der Valk hotel en plaatsen tijdelijke units, hekwerk, fietsenstalling, voetbalkooi en cameramasten”. De vergunning is aangevraagd voor de onderdelen bouwen en handelen in strijd met ruimtelijke ordening.

8.2.12.In reactie op de brief van het college van 18 september 2023 heeft de advocaat van [geïntimeerden] bij brief en e-mail van 9 oktober 2023 het volgende geschreven:

8.2.13.De advocaat van [geïntimeerden] heeft het college en het COA bij brief en e-mail van 19 oktober 2023 laten weten dat nog niet inhoudelijk gereageerd is op de verzoeken als verwoord in zijn eerdere brieven en e-mails. Verder schrijft hij onder meer:

8.2.14.Bij e-mail van 2 november 2023 hebben [geïntimeerden] zich aangemeld voor een omwonendenoverleg dat door de gemeente georganiseerd werd. In deze e-mail staat onder meer:

8.2.15.De gemeente heeft in reactie hierop bij e-mail van 6 november 2023 onder meer het volgende aan de advocaat van [geïntimeerden] geschreven:

8.2.16.Op 21 november 2023 hebben [geïntimeerden] zowel de gemeente als het COA in kort geding doen dagvaarden.

8.2.17.Het college heeft op 29 november 2023, een dag voor de mondelinge behandeling in eerste aanleg in deze zaak, een gedoogbesluit genomen. Dit besluit houdt onder meer in dat het college gedoogt dat het hotel in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan tijdelijk (voor een periode van circa drie jaar) gebruikt wordt als opvanglocatie voor asielzoekers.

Geschil in eerste aanleg

8.3.1.In eerste aanleg vorderden [geïntimeerden] – samengevat – om het de gemeente en/of het COA bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis te verbieden om asielzoekers te huisvesten in het hotel respectievelijk haar toestemming daarvoor te onthouden, een en ander op straffe van verbeurte van een dwangsom. Zij vorderden dat dit verbod zich uitstrekt tot het moment dat er een met redenen omkleed en zorgvuldig besluit is genomen én dat besluit is vooraf- en nagegaan door een met voldoende waarborgen omklede bezwaarfase voor alle belanghebbenden, met inachtneming van de daarvoor gebruikelijke termijnen, daarbij een fase van rechterlijke toetsing bij voorlopige voorziening van een alsdan te nemen (definitief) besluit af te wachten van minimaal 6 weken aansluitend, of zolang als dat die rechtsgang duurt. Ten slotte vorderden [geïntimeerden] dat de voorzieningenrechter de gemeente en/of het COA veroordeelt in de kosten van de procedure.

8.3.2.De gemeente en het COA hebben verweer gevoerd.

8.3.3.Op hetgeen [geïntimeerden] aan hun vorderingen ten grondslag hebben gelegd en op de door de gemeente en het COA gevoerde verweren zal het hof hierna, voor zover in hoger beroep van belang, ingaan.

8.3.4.Bij het vonnis waarvan beroep heeft de voorzieningenrechter:

1. de gemeente verboden om asielzoekers in het hotel te huisvesten c.q. op te vangen c.q. toe te staan om het hotel als opvanglocatie voor asielzoekers te gebruiken, tot twee weken nadat de beslissing over het verlenen van de door het COA aangevraagde omgevingsvergunning bekend is gemaakt en, indien binnen die twee weken bezwaar is gemaakt tegen dit besluit en binnen dezelfde termijn een verzoek om een voorlopige voorziening is ingediend bij de rechtbank (bestuursrechter), totdat de bestuursrechter heeft beslist op het ingediende verzoek om een voorlopige voorziening;

2. bepaald dat de onder 1 genoemde termijn van twee weken begint te lopen na de dag waarop het besluit over de omgevingsvergunning op de wettelijke voorgeschreven wijze is bekendgemaakt;

3. de gemeente veroordeeld om aan [geïntimeerden] een dwangsom te betalen van € 10.000,- voor iedere dag of gedeelte daarvan dat zij in gebreke blijft te voldoen aan het verbod als bedoeld onder 1, tot een maximum van € 250.000,- is bereikt.

Voorts is de gemeente in de proceskosten aan de zijde van [geïntimeerden] veroordeeld.

Ten aanzien van het COA heeft de voorzieningenrechter de vorderingen van [geïntimeerden] afgewezen en [geïntimeerden] in de proceskosten veroordeeld.

Geschil in hoger beroep

8.4.1.De gemeente c.s. hebben zeven grieven aangevoerd en geconcludeerd tot vernietiging van het vonnis waarvan beroep. Zij verzoeken het hof, opnieuw recht doende, als volgt te beslissen:

1. de gemeente niet-ontvankelijk te verklaren in haar hoger beroep jegens geïntimeerden sub 2 tot en met 47, omdat zij geen procespartij zijn;

2. geïntimeerde sub 1, althans geïntimeerden sub 1 t/m 47, niet-ontvankelijk te verklaren in zijn resp. hun vorderingen, althans zijn resp. hun vorderingen af te wijzen, met veroordeling van geïntimeerde sub 1, althans geïntimeerden 1 t/m 47, in de proceskosten van beide instanties, daaronder begrepen de nakosten van telkens € 163 (in het geval van betekening van het hofarrest te verhogen met € 85) alsmede geïntimeerde sub 1, althans geïntimeerden sub 1 t/m 47, te veroordelen tot betaling aan appellante van het bedrag dat appellante op grond van het uitvoerbaar bij voorraad verklaarde vonnis aan geïntimeerden onverschuldigd heeft voldaan, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag der betaling door appellante tot aan de dag van integrale restitutie, zulks met bepaling dat over de proceskostenveroordelingen wettelijke rente verschuldigd zal zijn met ingang van veertien dagen na de datum van het te dezen te wijzen arrest, en met verklaring dat het arrest uitvoerbaar bij voorraad zal zijn.

8.4.2.Bij memorie van antwoord hebben [geïntimeerden] de grieven bestreden. Hun conclusie strekt ertoe dat het hof het vonnis waarvan beroep bekrachtigt, voor zover nodig met aanvulling en verbetering van de gronden, met veroordeling van de gemeente c.s. in de kosten van het appel, een en ander voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad.

Plan van behandeling

8.5.Zoals vermeld, hebben de gemeente en het COA zeven grieven aangevoerd tegen het vonnis waarvan beroep. Het hof zal eerst grief 1 behandelen. Deze heeft betrekking op nieuwe feiten na het vonnis waarvan beroep. De grieven 2 en 3, die gaan over wie formele procespartij is en de ontvankelijkheid, zullen daarna gezamenlijk worden besproken. Vervolgens zal het hof oordelen over de grieven 4, 5 en 6. Die hebben betrekking op de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld en de door [geïntimeerden] gevorderde voorlopige voorziening toewijsbaar was. Grief 7 is een veeggrief en zal, wegens gebrek aan zelfstandige betekenis, niet afzonderlijk worden behandeld.

Nieuwe feiten na het vonnis waarvan beroep

8.6.1.Bij grief 1 hebben de gemeente c.s. aangevoerd dat de gemeente inmiddels – dus na de uitspraak van het vonnis waarvan beroep op 8 december 2023 – op 19 december 2023 een omgevingsvergunning heeft verleend aan het COA (productie 1 bij de memorie van grieven). Op grond van deze omgevingsvergunning is het COA gerechtigd om in strijd met het bestemmingsplan het hotel gebruiken voor de opvang van asielzoekers en het bouwen van diverse units op het terrein van het hotel (o.a.) voor recreatie.

8.6.2.Volgens de gemeente c.s. staat hiermee vast dat er thans voor [geïntimeerde 1] een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat waarin hij zijn bezwaren tegen de verleende omgevingsvergunning kenbaar kan maken. [geïntimeerde 1] heeft op 20 december 2023 ook bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning en een verzoek om een voorlopige voorziening aanhangig gemaakt bij de bestuursrechter.

8.6.3.Het hof vult aan dat de bestuursrechter inmiddels ook heeft beslist op verzoeken om een voorlopige voorziening bij uitspraken van 20 december 2023, 22 december 2023 en 22 februari 2024 (producties 1 en 2 bij de memorie van antwoord en productie 1 van de door de gemeente c.s. voorafgaand aan de mondelinge behandeling toegezonden producties). Bij de uitspraak van 20 december 2023 is de omgevingsvergunning geschorst. Bij de uitspraak van 22 december 2023 is onder voorwaarden toegestaan dat maximaal 200 asielzoekers worden gehuisvest in het hotel, en bij uitspraak van 22 februari 2024 is toegelaten dat 300 asielzoekers (dan wel statushouders) worden gehuisvest in het hotel.

8.6.4.Voorts is van belang dat het hof in voormelde arresten van 18 en 22 december 2023 de incidentele vordering van de gemeente tot schorsing van de tenuitvoerlegging van het vonnis waarvan beroep toegewezen heeft voor zover de voorzieningenrechter het de gemeente heeft verboden om na bekendmaking van het door de COA aangevraagde omgevingsvergunning asielzoekers in het hotel te huisvesten c.q. op te vangen c.q. toe te staan om dit hotel als opvanglocatie voor asielzoekers te gebruiken. Zoals hiervoor in rov. 8.6.1 is vermeld, is deze omgevingsvergunning op 19 december 2023 verleend.

8.6.5.Daarna zijn – gezien de uitspraak van de bestuursrechter van 20 december 2023 in rov. 5 – de eerste 98 asielzoekers op 20 december 2023 opgevangen in het hotel. Inmiddels is het hotel daadwerkelijk in gebruik als tijdelijk noodopvang en zijn daar ongeveer 300 asielzoekers gehuisvest.

8.6.6.Ook heeft de gemeente op 19 december 2023 en verzonden op 20 december 2023 een besluit genomen op het verzoek om handhaving van 28 juli 2023 (zie hiervoor rov. 8.2.7). De gemeente heeft het verzoek om handhaving afgewezen (productie 2 bij de memorie van grieven).

8.6.7.De gemeente c.s. betogen dat reeds op grond van de door hen aangedragen nieuwe omstandigheden de vorderingen van [geïntimeerde 1] alsnog moeten worden afgewezen. De afgifte van de omgevingsvergunning en de afwijzing van het verzoek om handhaving zijn relevante feiten die van belang zijn bij de in hoger beroep vereiste ‘ex nunc’ beoordeling van de vorderingen van [geïntimeerde 1] . De aannames van de voorzieningenrechter waarop de beslissing in eerste aanleg berust, zijn achterhaald en het vonnis waarvan beroep kan reeds om die reden niet in stand blijven, aldus nog steeds de gemeente c.s.

8.6.8.Het hof volgt de gemeente c.s. niet in dit betoog. Uitgangspunt is dat de appelrechter de vordering ‘ex nunc’ behoort te beoordelen, dus naar de toestand zoals die zich voordoet ten tijde van de beslissing in hoger beroep. Dit geldt ook voor de appelrechter in kort geding. Voor zover relevant, zal het hof de hiervoor vermelde nieuwe feiten na het vonnis waarvan beroep daarom bij de beoordeling betrekken. Deze feiten vormen echter op zichzelf geen reden om de voorziening die de voorzieningenrechter heeft toegewezen, alsnog (geheel) af te wijzen. Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of de gemeente ten tijde van de uitspraak van het vonnis waarvan beroep onrechtmatig handelde en of, en zo ja in hoeverre, de gevorderde voorziening toewijsbaar was. Bij het antwoord van het hof op die vraag bestaat ook in hoger beroep nog belang wegens de in eerste aanleg uitgesproken proceskostenveroordeling ten laste van de gemeente (zie ECLI:NL:HR:2018:1782, rov. 3.3.2). Grief 1 faalt dus.

Wie formele procespartij is en de ontvankelijkheid

8.7.1.Volgens grief 2 heeft de voorzieningenrechter ten onrechte meer personen dan alleen [geïntimeerde 1] (geïntimeerde sub 1) als formele procespartij aangemerkt.

8.7.2.Het hof constateert dat in de inleidende dagvaarding is vermeld dat [geïntimeerde 1] zijn vordering “mede in het belang” van vijfenveertig omwonenden heeft ingesteld, dat er vervolgens vijfenveertig namen worden vermeld (al dan niet zonder voor- of achternaam), maar dat het vonnis waarvan beroep slechts vijfentwintig eisers (waarvan één die niet vermeld was in de dagvaarding) vermeldt.

8.7.3.Het hof legt de exploot van dagvaarding aldus uit dat naast [geïntimeerde 1] ook de genoemde vijfenveertig omwonenden in eerste aanleg formele procespartij waren en dat ook in dit hoger beroep zijn. Dat in de aanhef van het vonnis waarvan beroep niet de namen van alle partijen in deze procedure zijn vermeld, beschouwt het hof als een omissie, die in de aanhef van dit arrest is hersteld (doordat alle namen daarin zijn opgenomen). Voor zover er sprake was van formele gebreken in de partijaanduiding, gaat het hof daarbij voorbij, nu voldoende duidelijk is wie in deze procedure aan de kant van [geïntimeerden] partij zijn. De gemeente c.s. zijn hierdoor niet in hun belangen geschaad (vgl. ECLI:NL:HR:2013:1881, rov. 5.5.2).

8.7.4.Verder heeft de voorzieningenrechter [persoon A] als partij vermeld. Dit berust op een vergissing, nu zij niet in de dagvaarding is vermeld. Zij is dus geen partij in deze procedure (noch in eerste aanleg, noch in hoger beroep). Ook dit heeft het hof in de aanhef van dit arrest hersteld (doordat haar naam daaruit is weggelaten). Voor zover de voorzieningenrechter [persoon A] als partij heeft aangemerkt, zal het hof het vonnis waarvan beroep voor de duidelijkheid vernietigen.

8.7.5.Bij grief 2 hebben de gemeente c.s. ook aangevoerd dat [geïntimeerde 1] geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 Awb bij het maken van bezwaar tegen de omgevingsvergunning. Daartoe hebben zij gesteld dat hij op meer dan een halve kilometer van het hotel woont en dat tussen zijn woning en het hotel onder meer het Bernhoven-ziekenhuis staat zodat van direct zicht geen sprake is en gevolgen van enige betekenis door [geïntimeerde 1] niet zijn gesteld of bewezen.

8.7.6.De gemeente heeft een onderscheid gemaakt tussen belanghebbenden in de zin van de Awb ten aanzien van de omgevingsvergunning en andere inwoners van Uden . Het hof heeft hierover tijdens de mondelinge behandeling op 5 april 2024 nadere vragen gesteld aan de gemeente. Zijdens de gemeente is aan de hand van de plattegrond die is overgelegd bij productie 3 bij de memorie van grieven toegelicht hoe de gemeente heeft bepaald welke inwoners van Uden belanghebbende in genoemde zin zijn. Daarbij is de afstand tot het hotel een uitgangspunt geweest. In beginsel zijn bewoners die wonen binnen een straal van 300 meter als belanghebbende aangemerkt. Verder is rekening gehouden met de te verwachten looproutes van de asielzoekers, met name naar het centrum van Uden . Bewoners van wie woningen langs die route liggen zijn ook als belanghebbende aangemerkt. De gemeente heeft ten noorden en het westen ook bewoners die buiten de straal van 300 meter van het hotel wonen als belanghebbende aangemerkt. Aan de westzijde is de gemeente tegen de 750 meter gegaan. Als de bewoners van de boerderijen ten westen van het hotel met de fiets naar het centrum van Uden willen, komen ze ook langs de noodopvang, aldus de toelichting van de gemeente tijdens de mondelinge behandeling op 5 april 2024.

8.7.7.Ook [geïntimeerde 1] woont ten noorden van het hotel, in de [straatnaam] . Gezien de situatie ter plaatse (zie ook de als productie 18 door [geïntimeerden] overgelegde foto’s en plattegrond) zijn de bewoners van Uden -Noord mede afhankelijk van de fietstunnel onder de rotonde op de kruising van de Rondweg en de Nistelrodeweg voor de ontsluiting naar het centrum van Uden en de voorzieningen aan de overzijde van de Rondweg. Gelet op de locatie van het hotel en het aantal asielzoekers dat in het hotel kan worden opgevangen, heeft de realisatie van noodopvang van asielzoekers in het hotel aldus de nodige impact ook op de bewoners van Uden -Noord. Het hof acht de toelichting van de gemeente waarom sommige bewoners ten noorden en westen van het hotel die verder dan 300 meter van het hotel wonen, wel en andere niet als belanghebbende zijn aangemerkt, niet voldoende toereikend. De gemeente heeft niet (voldoende) toegelicht waarom die bewoners ten noorden van de 300 meter wel belanghebbenden zijn en [geïntimeerde 1] niet. Daarbij neemt het hof in aanmerking dat de gemeente enerzijds niet heeft toegelicht dat de route van de asielzoekers langs de bewoners ten noorden van de 300 meter grens gaat of dat de route van deze bewoners langs het hotel gaat. Anderzijds heeft de gemeente ook niet betwist dat zowel de bewoners ten noorden van de 300 meter grens als [geïntimeerde 1] gebruik maken van de fietstunnel als route naar het centrum, welke route eveneens gebruikt wordt door de asielzoekers.

8.7.8.In het kader van dit kort geding zal het hof [geïntimeerde 1] daarom voorshands beschouwen als belanghebbende in de zin van de Awb bij de omgevingsvergunning. Het voorgaande brengt ook mee dat het hof er vooralsnog van uitgaat dat [geïntimeerde 1] als belanghebbende in de zin van de Awb het verzoek om handhaving kon doen, zoals zijn advocaat namens hem bij de brief van 28 juli 2023 heeft gedaan. Op voorhand kan daarom worden aangenomen dat [geïntimeerde 1] ontvankelijk is in een bestuursrechtelijke procedure met betrekking tot zijn verzoek om handhaving. Daarmee is beslist op grief 2.

8.8.1.Grief 3 houdt in dat geïntimeerden in eerste aanleg ten onrechte ontvankelijk zijn verklaard. Volgens de gemeente c.s. heeft de voorzieningenrechter ten onrechte overwogen dat voor [geïntimeerde 1] niet een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstond, waarin [geïntimeerde 1] een met het kort geding vergelijkbaar resultaat kon bereiken. Ten onrechte is de voorzieningenrechter aan een inhoudelijke beoordeling van de vorderingen van [geïntimeerde 1] toegekomen, aldus nog steeds de gemeente c.s.

8.8.2.Aan deze grief hebben de gemeente c.s. ten grondslag gelegd dat er ten tijde van het wijzen van het vonnis op 8 december 2023, anders dan de voorzieningenrechter heeft geoordeeld, wel sprake was van een appellabel besluit. Er stond dus een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open voor [geïntimeerde 1] . Dit heeft de voorzieningenrechter miskend. Dat [geïntimeerde 1] geen gebruik heeft gemaakt van de ingang bij de bestuursrechter komt voor zijn rekening en risico. Het is niet aan de civiele rechter om onder deze omstandigheden als restrechter op te treden. Het gaat er volgens de gemeente c.s. bovendien evenmin om of een bestuursrechtelijke procedure openstond met dezelfde rechtsbescherming. Dat gaat immers voorbij aan het vereiste dat men belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb moet zijn om in een dergelijke procedure op te komen tegen een besluit. Ook dit wordt in het vonnis waarvan beroep miskend, aldus de gemeente c.s.

8.8.3.Naar het oordeel van het hof treft grief 3 geen doel. De redenering van de gemeente c.s. bij deze grief is dat [geïntimeerde 1] de gemeente had kunnen dwingen om (alsnog) een besluit op zijn verzoek om (preventieve) handhaving te nemen. Dat besluit zou de ingang tot een inhoudelijke beoordeling bij de bestuursrechter zijn geweest. De voorzieningenrechter heeft dit terecht niet voldoende geacht en terecht ruimte gezien om als civiele restrechter op te treden in dit kort geding. Bij de brief van 28 juli 2023 heeft de advocaat van [geïntimeerde 1] het verzoek tot handhaving gedaan namens diverse bewoners (allen omwonende). Het hof gaat ervan uit dat [geïntimeerden] tot deze groep van bewoners behoren, mede in aanmerking genomen dat de gemeente c.s. dit niet voldoende gemotiveerd hebben betwist. Nu niet beslist was op hun verzoek tot handhaving, stond [geïntimeerden] (in eerste instantie) slechts een bestuursrechtelijke rechtsgang open om de gemeente te dwingen een besluit te nemen. In die procedure kon dus (nog) geen inhoudelijke beoordeling van de bestuursrechter worden verkregen, waarbij bijvoorbeeld de impact op het woon- en leefklimaat een rol had gespeeld. Zo’n inhoudelijke beoordeling zou pas hebben open gestaan nadat de gemeente in de procedure was veroordeeld om een besluit te nemen en de gemeente vervolgens alsnog een besluit had genomen. Naar het oordeel van het hof kunnen de gemeente c.s. [geïntimeerden] in de gegeven omstandigheden, die hierna in rov. 8.10.5 nader zullen worden toegelicht, niet tegenwerpen dat zij deze weg niet hebben bewandeld. Het was aan de gemeente om tijdig op het verzoek om (preventieve) handhaving te beslissen. Dit heeft zij pas op 19 december 2023 – dus na het gedoogbesluit van 29 november 2023 en na het vonnis waarvan beroep – gedaan (zie hiervoor rov. 8.6.6).

8.8.4.Gelet op het voorgaande is er geen grond om [geïntimeerden] (alsnog) niet-ontvankelijk te verklaren in hun vorderingen. Een inhoudelijke beoordeling is in dit geval op zijn plaats, zoals hierna zal blijken. Bij de beoordeling van de volgende grieven kan aan de orde komen of, gegeven de bestuursrechtelijke (on)mogelijkheden, de vorderingen van [geïntimeerden] toewijsbaar waren, en zo ja in hoeverre.

Heeft de gemeente onrechtmatig gehandeld en was de gevorderde voorziening toewijsbaar?

8.9.1.Volgens grief 4 is het door de voorzieningenrechter uitgesproken verbod (zie hiervoor, rov. 8.3.4 onder 1 en 2) in strijd met de wet. Dit komt volgens de gemeente c.s. doordat het verbod doorloopt tot twee weken nadat de beslissing voor het verlenen van de door het COA aangevraagde omgevingsvergunning is bekend gemaakt en, indien binnen die twee weken bezwaar is gemaakt tegen dit besluit en binnen diezelfde termijn een verzoek om voorlopige voorziening is ingediend bij de rechtbank (bestuursrechter), totdat de bestuursrechter heeft beslist op het ingediende verzoek om een voorlopige voorziening.

8.9.2.Deze grief slaagt. Als er een omgevingsvergunning is verleend, staat namelijk direct bestuursrechtelijke rechtsbescherming open, zoals de gemeente c.s. hebben uiteengezet. Zoals het hof in het arrest van 22 december 2023 in de incidenten heeft overwogen, vindt vanaf de bekendmaking van de omgevingsvergunning het als ‘civiele restrechter’ bieden van rechtsbescherming aan de burger zijn grens. In dat geval is het namelijk niet meer nodig voor de civiele rechter om aanvullende rechtsbescherming te bieden. Er staat dan een andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open. Het bij het vonnis waarvan beroep gegeven verbod van de voorzieningenrechter strekt dan ook verder dan zijn bevoegdheid als ‘rest-rechter’ reikt. Dit betekent dat in zoverre het vonnis waarvan beroep voor vernietiging gereed ligt.

8.10.1.Grief 5 houdt in dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat de gemeente jegens [geïntimeerde 1] in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld en dat om deze reden sprake is van onrechtmatig handelen.

8.10.2.Bij de beoordeling van deze grief stelt het hof het volgende voorop. Naar de kern genomen is het verwijt van [geïntimeerden] aan de gemeente dat zij een zwaarwegend belang hebben bij bestuursrechtelijke rechtsbescherming ten aanzien van het huisvesten van asielzoekers in het hotel, terwijl door de onzorgvuldige handelwijze van de gemeente die rechtsbescherming aan hen is onthouden.

8.10.3.Naar het oordeel van het hof is dat verwijt terecht. Dit was althans het geval ten tijde van de uitspraak van het vonnis waarvan beroep op 8 december 2023. Ten tijde van de mondelinge behandeling in eerste aanleg, die plaatsvond op 30 november 2023, was de stand van zaken dat de gemeente c.s. ernaar streefden om op 11 december 2023 asielzoekers in het hotel op te vangen. Dit terwijl de verwachting was dat de beslissing op de aanvraag omgevingsvergunning zo’n vier weken na 11 december 2023 zou worden genomen (verklaring mr. Hulleman, advocaat van de gemeente), waarmee dus pas vier weken later bestuursrechtelijke rechtsbescherming werd geboden. Er was in elk geval ten tijde van de mondelinge behandeling in eerste aanleg sprake van maatschappelijk onzorgvuldig en dus onrechtmatig handelen door de gemeente. Niet gebleken is dat er zich tussen de mondelinge behandeling en de uitspraak gebeurtenissen hebben voorgedaan waardoor hier anders over geoordeeld moet worden. Die onrechtmatigheid is erin gelegen dat de gemeente ten tijde van de mondelinge behandeling in eerste aanleg beslist had kunnen en moeten hebben op het verzoek om handhaving van [geïntimeerden] Inhoudelijk kon de gemeente daarop beslissen. Het gedoogbesluit was immers genomen en niet is toegelicht waarom op grond daarvan niet ook afwijzend op het handhavingsverzoek had kunnen worden beslist, waarmee een bestuursrechtelijke rechtsgang had opengestaan. Dat verzoek had als strekking om te voorkomen dat zonder omgevingsvergunning en zonder voorafgaande inspraak voor de omwonenden per 1 oktober 2023 het hotel in gebruik zou worden genomen voor de opvang van asielzoekers. Het moet aldus worden beschouwd als een verzoek tot (preventieve) handhaving. Dit is hoe de gemeente c.s. blijkens de memorie van grieven het verzoek tot handhaving van [geïntimeerden] ook opvatten (randnummer 2.34). Het is dus niet een verzoek om te handhaven wanneer het hotel al in gebruik genomen is voor de opvang van asielzoekers. Duidelijk is dat vóórdat dit zou gebeuren, [geïntimeerden] hun eventuele bezwaren tegen het besluit om asielzoekers in het hotel op te vangen in een bestuursrechtelijke procedure door de rechter wilden kunnen laten beoordelen. Voor zover dit niet letterlijk blijkt uit de bewoordingen van dat verzoek in de brief van 28 juli 2023, blijkt dat uit de overige inhoud van deze brief waarin onder het kopje “Feiten” de behoefte aan inspraak staat vermeld en onder het kopje “Omgeving cliënten” is ingegaan op het kunnen toetsen of onder meer de veiligheid in de besluitvorming is meegewogen. Verder blijkt ook uit de latere correspondentie tussen (de advocaat van) [geïntimeerden] en de gemeente (zie onder meer rov. 8.2.12 en 8.2.13) dat [geïntimeerden] hun bezwaar en handhavingsverzoek behandeld willen hebben en anders naar de kort geding rechter zullen stappen. Daarmee was voor de gemeente duidelijk, althans had het voor de gemeente duidelijk moeten zijn, dat [geïntimeerden] het besluit tot opvang van de asielzoekers wilden laten toetsen door de rechter voordat daartoe daadwerkelijk zou worden overgegaan.

8.10.4.De gemeente heeft op 29 november 2023 een gedoogbesluit genomen (overgelegd tijdens de mondelinge behandeling in eerste aanleg, productie 1 bij de pleitnota van de gemeente), maar daarmee niet beslist op het verzoek van [geïntimeerden] en ook geen bestuursrechtelijke rechtsingang opengesteld zoals het hof hierna zal toelichten. Dat gedoogbesluit houdt onder andere het volgende in:

“Beslissing

Gelet op het hiervoor overwogene, waaruit blijkt dat de behoefte aan tijdelijke opvang dermate dringend en acuut is en de omwonenden geen onevenredige gevolgen ondervinden van deze tijdelijke opvang, besluit het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maashorst om onder navolgende voorwaarden te gedogen dat:

1. in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Uden-Noord II’, de locatie, zijnde het Van der Valk Hotel Uden-Veghel, gelegen aan Rondweg 2 in Uden, tijdelijk als opvanglocatie wordt gebruikt.

2. de locatie in gebruik wordt genomen als tijdelijke opvanglocatie voordat de omgevingsvergunning activiteit brandveilig gebruik is verleend.

3. een aan te leggen pad op het perceel van de gemeente Maashorst kadastraal bekend gemeente Maashorst, [sectieletter] [sectienummer] door de asielzoekers die tijdelijk in de opvanglocatie verblijven wordt gebruikt.”

De gemeente heeft in dit besluit ook opgenomen, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1356), dat tegen een gedoogbesluit geen rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld. Als gedoogbesluit beschouwd, is er dus geen sprake van een voor beroep vatbaar besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Dit betekent dus dat [geïntimeerden] ook niet langs deze weg bestuursrechtelijke rechtsbescherming konden verkrijgen. Het gedoogbesluit kon niet worden opgevat als een – afwijzend – besluit op het verzoek om handhaving uit de brief van 28 juli 2023, waartegen zij wel bij de bestuursrechter hadden kunnen opkomen. Het besluit is immers niet aan [geïntimeerden] gericht en bovendien staat in het besluit expliciet vermeld dat daartegen geen rechtsmiddelen open staan.

Reeds is aan de orde geweest (zie hiervoor rov. 8.8.3) dat de gemeente c.s. hebben aangevoerd dat [geïntimeerde 1] de gemeente had kunnen dwingen om (alsnog) een besluit op zijn verzoek om (preventieve) handhaving te nemen. Het hof zal nu nader toelichten waarom het [geïntimeerden] niet kan worden tegengeworpen dat zij deze weg niet hebben bewandeld. Een procedure tegen het niet beslissen op het verzoek om handhaving (afdeling 8.2.4a Awb ‘Beroep bij niet tijdig handelen’; artikel 8:55b Awb jo. artikel 7:1, aanhef, sub f Awb), had slechts kunnen leiden tot een opdracht aan de gemeente alsnog te beslissen. Pas als de gemeente dan wel zou beslissen, hadden [geïntimeerden] hun inhoudelijke bezwaren kunnen voorleggen aan de bestuursrechter. In dit geval was de mogelijkheid op te komen tegen het niet beslissen geen effectief rechtsmiddel. De gemeente c.s. hebben betoogd dat als [geïntimeerde 1] direct eind juli 2023 zou hebben doorgepakt, hij ook ruim vóór 1 oktober 2023 voor de bestuursrechter had kunnen staan. Het hof volgt de gemeente c.s. niet in dit betoog. In september 2023 berichtte de gemeente [geïntimeerden] dat het verzoek om handhaving werd aangehouden, omdat de asielzoekers nog niet per 1 oktober 2023 zouden worden gehuisvest in het hotel. Daarna was het onzeker wanneer dit wel zou gebeuren. Het was bovendien de vraag wanneer de gemeente wel zou gaan beslissen, als zij een opdracht van de bestuursrechter daartoe had gekregen. Voorts was de procedure tegen het niet beslissen op het verzoek om handhaving te tijdrovend. Het was de bedoeling dat de asielzoekers snel zouden komen. Het ging immers om noodopvang. Aanvankelijk was de planning per 1 oktober 2023 en daarna per 1 november 2023. Vervolgens zouden de eerste asielzoekers in december 2023 komen. Toen opvang wel aanstaande was en het gedoogbesluit was genomen, was het te laat voor [geïntimeerden] om een bestuursrechtelijke procedure tegen het niet tijdig beslissen op hun verzoek tot handhaving te voeren.

Ondertussen was voor de gemeente duidelijk, althans had het voor de gemeente duidelijk moeten zijn, dat [geïntimeerden] het besluit tot opvang van de asielzoekers wilden laten toetsen door de rechter voordat daartoe daadwerkelijk zou worden overgegaan en hadden zij de gemeente in dat kader al meerdere malen tevergeefs aangeschreven en aangekondigd naar de civiele rechter te zullen stappen (zie hiervoor in rov. 8.10.3). De enige mogelijkheid om gehoord te worden door een rechter was voor [geïntimeerden] toen nog het aanspannen van een civiel kort geding.

Tot slot hebben de gemeente c.s. (ook) bij grief 5 de kwestie opgeworpen of [geïntimeerden] wel allen belanghebbende zijn in de zin van Awb. De gemeente c.s. hebben ook aangevoerd dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de omgevingsvergunning een besluit op aanvraag is en dat bij een besluit op aanvraag de bestuursrechtelijke rechtsgang alleen open staat voor belanghebbenden.

Zoals hiervoor al is overwogen in rov. 8.7.8, zal het hof [geïntimeerde 1] voorshands beschouwen als belanghebbende in de zin van de Awb. Uit de stellingen van de gemeente c.s. kan voorts worden afgeleid dat ook in hun visie onder geïntimeerden belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb zijn. De gemeente heeft immers een aantal geïntimeerden als direct omwonenden voor informatieavonden uitgenodigd (zie randnummer 2.56 van de memorie van grieven, met verwijzing naar het overzicht van adressen, overgelegd als productie 3). Zijdens de gemeente is tijdens de mondelinge behandeling op 5 april 2024 desgevraagd geantwoord dat volgens de gemeente grofweg de helft van geïntimeerden belanghebbende zijn in de zin van de Awb. Het hof verwijst ook naar producties 1 en 2 bij de memorie van antwoord in de incidenten tot schorsing van de tenuitvoerlegging en tot voeging van [geïntimeerden] (een lijst met de namen en adressen van geïntimeerden en een plattegrond van Uden met de adressen van geïntimeerden). Op grond van de ter beschikking staande gegevens en de verstrekte inlichtingen, is het hof voorshands van oordeel dat meer inwoners van Uden -Noord hadden moeten worden aangemerkt als belanghebbende dan de gemeente heeft gedaan (dit betreft in elk geval [geïntimeerde 1] zoals hiervoor overwogen).

Het hof ziet geen aanleiding dit nader te onderzoeken. De vraag wie van geïntimeerden tegen het besluit op de aanvraag van de omgevingsvergunning of tegen het besluit op het handhavingsverzoek bestuursrechtelijk hadden kunnen opkomen, is in het kader van dit kort geding van ondergeschikte betekenis. Het gaat erom of de voorzieningenrechter de gevorderde voorziening heeft kunnen toewijzen zoals hij heeft gedaan. Ook al zou de vordering van bepaalde geïntimeerden niet toewijsbaar zijn omdat niet geoordeeld kan worden dat de gemeente jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld omdat zij op geen enkele manier bestuursrechtelijke rechtsbescherming hadden kunnen krijgen, laat dit onverlet dat de vordering van de geïntimeerden die – ook in de visie van de gemeente c.s. – belanghebbende zijn toewijsbaar was, zoals hierna zal blijken. In de overgelegde bestuursrechtelijke uitspraken worden verzoekers overigens ook aangeduid als ‘ [geïntimeerden] ’ en ‘ [geïntimeerde 1] e.a.’ zonder dat betekenis wordt gehecht aan de kwestie wie belanghebbende is. Het hof ziet aanleiding hierbij aan te sluiten.

Voor de beslissing over de proceskosten in eerste aanleg is deze kwestie ook niet voldoende van belang, nu gesteld noch gebleken is dat de gemeente c.s. noemenswaardige extra kosten in deze procedure hebben gemaakt omdat bepaalde geïntimeerden mogelijkerwijs geen belanghebbenden in de zin van Awb zijn.

Concluderend: de gemeente heeft het besluit genomen om mee te werken aan noodopvang in het hotel en was daarin al van plan om vooruitlopend op de benodigde omgevingsvergunning een gedoogbesluit te nemen. Tegen een dergelijk principebesluit en een gedoogbesluit staan (in de regel) geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen open. Deze besluiten houden namelijk geen rechtshandeling in, omdat ze niet zijn gericht op rechtsgevolg als bedoeld in artikel 1:3 Awb. Op zichzelf is deze aanpak van de gemeente om op korte termijn asielzoekers op te vangen mogelijk.

De gemeente heeft ten aanzien van het verzoek tot handhaving van [geïntimeerden] echter niet voldoende zorgvuldig gehandeld. Op dat verzoek had zij namelijk – in elk geval ten tijde van het nemen van het gedoogbesluit – kunnen en moeten beslissen. Gezien de motivering van het gedoogbesluit had dit niet anders dan een afwijzende beslissing kunnen zijn geweest. Daartegen hadden bezwaar en beroep open gestaan. Dan hadden [geïntimeerden] ook een voorlopige voorziening kunnen vragen, om te voorkomen dat asielzoekers zouden worden opgevangen in het hotel. Door dit nalaten, heeft de gemeente [geïntimeerden] bestuursrechtelijke rechtsbescherming onthouden. Dit terwijl de gemeente wist dat [geïntimeerden] inspraak en bestuursrechtelijke rechtsbescherming wilden. Overigens blijkt nergens uit dat zij dit welbewust heeft gedaan.

Aan het voorgaande doet niet, althans onvoldoende af dat naar de inschatting van de gemeente c.s. een (rechtmatige) omgevingsvergunning op korte termijn (vier weken na het begin van de opvang van asielzoekers) zeker zou worden verleend. Hetzelfde geldt voor het feit dat er een uitgebreid participatietraject is geweest, waarbij er voor direct omwonenden informatieavonden zijn georganiseerd en een omwonendenoverleg is opgezet.

Hieruit volgt dat grief 5 tevergeefs is voorgesteld.

8.11.1.De gemeente c.s. menen dat de voorzieningenrechter ook op grond van de belangenafweging de vorderingen van [geïntimeerden] had moeten afwijzen. Dit is het onderwerp van grief 6.

8.11.2.Het hof heeft onder ogen gezien dat ten tijde van de mondelinge behandeling in eerste aanleg en de uitspraak van het vonnis waarvan beroep sprake was van een crisis in de asielopvang in Nederland en dat gelet daarop de gemeente c.s. er een belang bij hadden om asielzoekers in het hotel op te vangen. Hiertegenover staat het – door artikel 6 EVRM beschermde – belang van [geïntimeerden] om hun eventuele bezwaren tegen de noodopvang in het hotel langs de geëigende, bestuursrechtelijke weg kenbaar te kunnen maken, waartoe zij reeds een verzoek om bestuursrechtelijke handhaving hadden gedaan.

8.11.3.Uit de stukken van de gemeente blijkt dat het besluit van de gemeente op 4 juli 2023 om medewerking te verlenen aan de realisatie van noodopvang in de gemeente de volgende achtergrond heeft. In het Collegevoorstel behorende bij dit besluit (productie 2 bij de conclusie van antwoord) wordt beschreven dat de gemeente een mensenrechtelijke verplichting heeft om ervoor te zorgen dat vluchtelingen, asielzoekers en statushouders kunnen verblijven in een (tijdelijke) opvanglocatie. Uitgangspunt voor de gemeente is daarbij een humane opvang in de gemeente (met eigen voorzieningen, gericht op zelfrealisatie en integratie in de samenleving). Het hotel kan op korte termijn voorzien in de taakstelling van de gemeente op een humane manier, aldus steeds het Collegevoorstel. Verder is in de stukken van de gemeente (zie ook productie 2 bij de inleidende dagvaarding) vermeld dat de gemeente binnen de veiligheidsregio Brabant-Noord een migratieopgave (dat wil zeggen: verantwoordelijkheid voor de opvang van vluchtelingen en asielzoekers) heeft van 225, en dat de gemeente nog niet aan haar migratieopgave voldoet (dat was althans de situatie medio 2023).

8.11.4.Het vorenstaande brengt mee dat de gemeente een legitiem belang had om op korte termijn asielzoekers op te vangen. Dat neemt echter niet weg dat er een zwaarwegend belang was bij inspraak en bestuursrechtelijke rechtsbescherming van omwonenden ten aanzien van het besluit om voor drie jaar (maximaal) driehonderd asielzoekers in het hotel op te vangen. Mede in aanmerking genomen dat de gemeente niet voldoende zorgvuldig en dus onrechtmatig heeft gehandeld ten aanzien van het verzoek tot handhaving van [geïntimeerden] , leidt een belangenafweging daarom niet tot een andere uitkomst van deze procedure. Grief 6 faalt daarom.

8.11.5.Alles afwegende komt het hof tot de conclusie dat in dit geval een verbod met de strekking dat een omgevingsvergunning, althans een appellabel besluit (dat had ook een beslissing op het verzoek om handhaving kunnen zijn geweest), moest worden afgewacht voordat asielzoekers in het hotel worden opgevangen, een passende voorziening was.

Samenvatting

Uit het voorgaande volgt dat het op zichzelf mogelijk is voor een gemeente om op korte termijn asielzoekers op te vangen door een besluit te nemen om mee te werken aan de realisatie van noodopvang van asielzoekers en een gedoogbesluit te nemen vooruitlopend op het verlenen van een omgevingsvergunning aan het COA. Tegen een dergelijk principebesluit en een gedoogbesluit staan (in de regel) geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen open.

Inwoners van de gemeente die belanghebbende zijn in de zin van de Awb, kunnen echter een verzoek tot (preventieve) handhaving doen, dat ertoe strekt te voorkomen dat asielzoekers worden opgevangen. Daarmee verzoeken zij om een besluit dat hen een rechtsingang bij de bestuursrechter biedt. Tegen een afwijzend besluit op dit verzoek kunnen zij immers bezwaar en beroep instellen en daarbij een verzoek om een voorlopige voorziening indienen, waaronder een verbod om asielzoekers op te vangen.

Uitgangspunt dient dan ook te zijn dat er geen taak is voor de civiele rechter als restrechter. In dit geval doet zich evenwel een uitzondering voor.

[geïntimeerden] hebben een dergelijk verzoek tot handhaving gedaan, maar de gemeente heeft dat verzoek niet voldoende zorgvuldig behandeld. De gemeente heeft [geïntimeerden] bericht dat de beslissing op het verzoek tot handhaving werd aangehouden, omdat de opvang van de asielzoekers in het hotel niet op de geplande datum zou plaatsvinden. Toen opvang wel aanstaande was, was het te laat voor [geïntimeerden] om een bestuursrechtelijke procedure tegen het niet tijdig beslissen op hun verzoek tot handhaving te voeren.

De gemeente had eerder – en in elk geval ten tijde van het nemen van het gedoogbesluit – op het verzoek tot handhaving van [geïntimeerden] kunnen en moeten beslissen. Als de gemeente dit wel had gedaan, hadden [geïntimeerden] toegang tot de bestuursrechter gehad voordat de asielzoekers in het hotel waren opgevangen. Mede gelet op de omstandigheid dat de gemeente wist dat [geïntimeerden] inspraak en bestuursrechtelijke rechtsbescherming wilden, is dit nalaten van de gemeente onrechtmatig.

Nu [geïntimeerden] aldus bestuursrechtelijke rechtsbescherming is onthouden, ontstaat er ruimte voor de civiele rechter in kort geding om aanvullende rechtsbescherming te bieden. Het hof komt tot de conclusie dat de voorzieningenrechter een passende voorziening heeft getroffen voor zover hij de gemeente heeft verboden om asielzoekers in het hotel op te vangen totdat de omgevingsvergunning is verleend en bekendgemaakt.

Slotsom en afwikkeling

8.13.1.Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het vonnis waarvan beroep gedeeltelijk moet worden vernietigd, te weten voor zover de voorzieningenrechter het de gemeente heeft verboden om ook na bekendmaking van het besluit op de door het COA aangevraagde omgevingsvergunning asielzoekers in het hotel te huisvesten c.q. op te vangen c.q. toe te staan om dit hotel als opvanglocatie voor asielzoekers te gebruiken. Zoals hiervoor in rov. 8.7.4 is overwogen, zal het hof het vonnis waarvan beroep ook vernietigen voor zover de voorzieningenrechter [persoon A] als partij heeft aangemerkt. Het hof zal verstaan dat zij geen partij is in deze procedure.

8.13.2.Voor het overige kan het vonnis waarvan beroep worden bekrachtigd. De in eerste aanleg uitgesproken proceskostenveroordeling ten laste van de gemeente dient in stand te blijven, nu gelet op al het voorgaande de gemeente aanleiding heeft gegeven tot dit kort geding en de gevorderde voorziening, gedeeltelijk terecht, is toegewezen. Het hof verwijst ook naar hetgeen hiervoor in rov. 8.10.6 is overwogen over de proceskosten in eerste aanleg. De vordering van de gemeente om [geïntimeerden] te veroordelen tot betaling aan de gemeente van het bedrag dat de gemeente op grond van het vonnis waarvan beroep aan [geïntimeerden] heeft voldaan, is dan ook niet toewijsbaar.

8.13.3.Nu partijen in hoger beroep over en weer op enkele punten in het ongelijk zijn gesteld, zullen de proceskosten in hoger beroep worden gecompenseerd, in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt.

De uitspraak

Het hof:

in de hoofdzaak

vernietigt het vonnis waarvan beroep, voor zover de voorzieningenrechter [persoon A] als partij heeft aangemerkt en verstaat dat zij geen partij is in deze procedure;

vernietigt het vonnis waarvan beroep voor zover de voorzieningenrechter het de gemeente heeft verboden om ook na bekendmaking van het besluit op de door de COA aangevraagde omgevingsvergunning asielzoekers in het hotel te huisvesten c.q. op te vangen c.q. toe te staan om dit hotel als opvanglocatie voor asielzoekers te gebruiken en aan die veroordeling een dwangsom heeft verbonden, en opnieuw recht doende: wijst de vordering van [geïntimeerden] in zoverre af;

bekrachtigt het vonnis waarvan beroep voor het overige;

compenseert de proceskosten in hoger beroep, in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt;

wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit arrest is gewezen door mrs. J.P. de Haan, A.L. Bervoets en P.V. Eijsvoogel en in het openbaar uitgesproken door de rolraadsheer op 30 april 2024.

griffier rolraadsheer