ECLI:NL:HR:2015:434

Uitspraak

3 maart 2015

Strafkamer

nr. 14/04940

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof Den Haag van 22 september 2014, nummer 22/002156-14, in de strafzaak tegen:

[verdachte] , geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1960.

1Geding in cassatie

Het beroep is ingesteld door de Advocaat-Generaal bij het Hof. Deze heeft bij schriftuur een middel van cassatie voorgesteld. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

De raadslieden van de verdachte, mr. P.T. Verweijen en mr. C.W. Noorduyn, beiden advocaat te ‘s-Gravenhage, hebben het beroep tegengesproken.

De Advocaat-Generaal A.E. Harteveld heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

2. Tenlastelegging en motivering van de niet-ontvankelijkverklaring van het Openbaar Ministerie in de vervolging

2.1.

Aan de verdachte is tenlastegelegd dat:

“zij op of omstreeks 22 februari 2013 te ‘s-Gravenhage als bestuurder van een voertuig, (personenauto), dit voertuig heeft bestuurd, na zodanig gebruik van alcoholhoudende drank, dat het alcoholgehalte van haar adem bij een onderzoek, als bedoeld in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a van de Wegenverkeerswet 1994, 805 microgram, in elk geval hoger dan 220 microgram, alcohol per liter uitgeademde lucht bleek te zijn.”

2.2.

Het Hof heeft het Openbaar Ministerie in de vervolging van de verdachte niet-ontvankelijk verklaard en heeft die beslissing als volgt gemotiveerd:

“Namens de verdachte is overeenkomstig de overgelegde en in het procesdossier gevoegde pleitaantekeningen betoogd dat het openbaar ministerie niet ontvankelijk in de vervolging van de verdachte dient worden te verklaard. Hiertoe heeft de raadsman – verkort weergegeven – aangevoerd dat, nu de aan de verdachte opgelegde maatregel van het alcoholslotprogramma (hierna ook te noemen: de maatregel, of: het ASP) een ‘criminal charge’ is in de zin van artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), de strafrechtelijke vervolging van de verdachte door het openbaar ministerie in strijd is met het ne bis in idem beginsel, dat is neergelegd in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht.

Door het openbaar ministerie is daarentegen overeenkomstig het overgelegde en in het procesdossier gevoegde requisitoir gemotiveerd betoogd dat het alcoholslotprogramma geen criminal charge is als hiervoor bedoeld en dat het openbaar ministerie mitsdien ontvankelijk is in de vervolging van de verdachte.

Het hof zal bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in de vervolging van de verdachte achtereenvolgens behandelen wat het alcoholslotprogramma inhoudt, wat de wetsgeschiedenis ter zake is, of het alcoholslotprogramma een criminal charge in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM is, en tot slot of en in hoeverre artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht van toepassing is.

1. Het alcoholslotprogramma en de wetsgeschiedenis

1.1.

Het alcoholslotprogramma bestaat sinds 1 december 2011 en wordt opgelegd aan bestuurders van motorvoertuigen – niet zijnde bromfietsen – die worden aangehouden met een ademalcoholgehalte tussen de 1,3 en 1.8 promille (resp. 570-785 ug/l) en aan beginnende bestuurders met een ademalcoholgehalte tussen de 1,0 en 1.8 (resp. 435 en 785 ug/l), of bij weigering van de blaastest. Het is een bestuursrechtelijke maatregel die wordt opgelegd door het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: CBR).De deelnemer aan het programma krijgt – nadat hij dit zelf heeft aangevraagd – een rijbewijs B met de code 103 ‘rijden met een alcoholslot’. Het ‘oude’ rijbewijs B wordt overeenkomstig artikel 132b, derde lid van de Wegenverkeerswet 1994 ongeldig bij de oplegging van de maatregel. Voor alle andere categorieën rijbewijzen, met uitzondering van categorie AM (het bromfietsrijbewijs), wordt het rijbewijs eveneens ongeldig. Het programma duurt (ten minste) twee jaar en betrokkenen betalen zelf de kosten van deelname aan het programma.

Het alcoholslot is een startonderbreker die van overheidswege wordt ingebouwd in de auto van een bestuurder aan wie de maatregel is opgelegd. De bestuurder moet voor het starten in het apparaat blazen. Het slot meet vervolgens de hoeveelheid alcohol in de adem en zorgt ervoor dat de auto niet start wanneer te veel alcohol in de adem wordt gemeten (meer dan 0,2 promille of 88 ug/l). Tijdens de rit vraagt het apparaat op een aantal willekeurige momenten om een herhaling van de blaastest. De deelnemer moet de geregistreerde gegevens om de 46 dagen laten uitlezen bij een uitleesstation. Daarna analyseert het CBR de data. Houdt de deelnemer zich aan de spelregels, dan kan het slot voortaan om de 92 dagen worden uitgelezen. Wanneer niet correct wordt meegewerkt aan het programma, kan de programmaduur worden verlengd of verdere deelname aan het programma worden ontzegd.

1.2.

Tot de invoering van het ASP is blijkens de wetsgeschiedenis (TK 2008-2009, 31896, nr. 3) besloten omdat de wetgever het aantal ongevallen, veroorzaakt door het rijden onder invloed van alcohol, wilde terugdringen en de huidige bestuurlijke maatregelen onvoldoende effectief heeft bevonden. De wetgever heeft daarom nieuwe instrumenten nodig geacht. Een dergelijk instrument is het ASP. De maatregel is door de wetgever in het bestuursrecht ondergebracht. Doel ervan is het aantal alcohol gerelateerde verkeersslachtoffers te verminderen door de zware overtreders bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en hen te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig.

2. Wanneer is sprake van een criminal charge?

2.1.

Het hof ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of het opleggen van de maatregel is aan te merken als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM. De beantwoording van die vraag dient – onder meer in verband met de rechtszekerheid – in zijn algemeenheid en derhalve los van de omstandigheden van het geval te geschieden; dus ook zonder dat daarbij de concrete omstandigheden van de betrokken bestuurder/verdachte worden betrokken.

2.2.

Indien de genoemde vraag ontkennend wordt beantwoord, moet ervan worden uitgegaan dat naast de bestuursrechtelijke procedure van de ongeldigverklaring van het rijbewijs en de oplegging van de maatregel in beginsel een strafrechtelijke vervolging van de betrokken bestuurder als verdachte door het openbaar ministerie mogelijk is.

2.3.

Indien het antwoord op deze vraag daarentegen bevestigend luidt, geldt dat de uit artikel 6, eerste lid van het EVRM voortvloeiende waarborgen voor punitieve sancties, zoals de onschuldpresumptie, het legaliteitsbeginsel en de eisen van berechting binnen een redelijke termijn, in rechte kunnen worden ingeroepen. Daarbij kan vervolgens ook het ne bis in idem beginsel een rol spelen, te weten bij de (beoordeling van de) beslissing van het openbaar ministerie, tot strafrechtelijke vervolging van een bestuurder als verdachte. Dit zou kunnen leiden tot het oordeel dat het door de overheid gelijktijdig of achtereenvolgens inzetten van een bestuursrechtelijke maatregel van het ASP en een strafrechtelijke vervolging, een verboden ‘dubbele vervolging’ ter zake van hetzelfde feitencomplex oplevert.

2.4.

In de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) zijn in de loop der tijd maatstaven geformuleerd voor de beoordeling van de vraag of er sprake is van een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM. Zo dienen blijkens (onder andere) het arrest van het EHRM in de zaak Engel en anderen tegen Nederland van 8 juni 1976 NJ 1978, 223, de volgende vragen bij die beoordeling te worden betrokken:

1. Is de handhaving van de overtreden norm naar nationaal recht als strafrechtelijk aangemerkt?; met andere woorden: wat is de classificatie naar nationaal recht?;

2. Wat is de aard van het delict?;

3. Wat is de aard en zwaarte van de maatregel, die met de overtreding wordt geriskeerd?.

Deze toetsingscriteria van het EHRM worden bij de beoordeling van het ASP als bestuursrechtelijke maatregel ook gehanteerd in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (vergelijk de uitspraak van 23 oktober 2013, 2013301126/1/A3;ECLI:NL:RVS:2013:1643).

2.5.

Uit de genoemde en uit andere uitspraken van de Afdeling komt als vaste lijn naar voren dat het opleggen van de maatregel, indien deze wordt opgelegd aan houders van een rijbewijs voor uitsluitend het besturen van motorrijtuigen van categorie B (kort gezegd: personenauto’s), geen maatregel gebaseerd op een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM inhoudt, omdat de betrokkenen dat rijbewijs (met de hiervoor genoemde code 103) gedurende het ASP kunnen behouden.

Ten aanzien van de hiervoor weergegeven vragen overweegt het hof als volgt.

Ad 2.4. onder 1.

Blijkens de eerder onder 1.2 genoemde MvT is het opleggen van de maatregel door de wetgever in het bestuursrecht ondergebracht.

Ad 2.4. onder 2.

Het rijden onder invloed van alcohol is een gedraging die de veiligheid van de verkeersdeelnemers in gevaar brengt en daarom door de wetgever als misdrijf is gekwalificeerd.

Ad 2.4. onder 3.

De aard en zwaarte van de alcoholslotmaatregel worden naar het oordeel van het hof bepaald door de volgende factoren, die het hof in onderling verband beschouwt:

de maatregel treft betrokkene vergaand in zijn rijbewijs of portemonnee;

het ontbreken van een redelijke keuze voor de betrokkene, die immers ófwel dient deel te nemen aan het alcoholslotprogramma ófwel wordt geconfronteerd met ongeldigverklaring van zijn rijbewijs voor de duur van vijf jaren;

met de persoon en de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene en met de overige (eventuele verzachtende) omstandigheden waaronder het feit is begaan, wordt bij oplegging van de maatregel geen rekening gehouden;

de kosten voor betrokkene bij deelname aan het programma zijn zeer hoog;

de persoonlijke gevolgen bij niet deelname aan het programma, leidend tot verlies van het rijbewijs voor de duur van vijf jaar, zijn mogelijk (zeer) vergaand;

reeds bij een eerste overtreding wordt de maatregel opgelegd;

er is geen opschortende werking in geval van beroep;

het programma en/of de gevolgen van het niet deelnemen aan het programma zijn beduidend zwaarder dan de strafrechtelijke maatstaven zoals neergelegd in de LOVS-richtlijnen en het zogenoemde Bos/Polaris-systeem dat door het openbaar ministerie wordt gehanteerd;

de omstandigheid dat een vrijspraak in de onderliggende strafzaak geen invloed behoeft te hebben op het bestuursrechtelijke besluit tot het al dan niet opleggen van de maatregel;

de in de strafzaak op te leggen sancties kunnen aanmerkelijke gevolgen voor het ASP hebben.

3.2.

In de zaak Nilsson tegen Zweden van het EHRM van 13 december 2005 (ECLI:NL:XX:2005:AV3572) is geoordeeld dat de zwaarte van de maatregel van een ontzegging van de bevoegdheid om motorrijtuigen te besturen voor de duur van 18 maanden zo ingrijpend is dat op zichzelf reeds sprake is van een als ‘criminal’ te kwalificeren sanctie.

3.3.

Het hof stelt vast dat indien een bestuurder om financiële of andere redenen niet deelneemt aan het ASP het rijbewijs voor de duur van vijf jaren ofwel 60 maanden ongeldig wordt verklaard.

3.4.

De wetgever heeft ervoor gekozen om aan de beslissing tot oplegging van de maatregel geen discretionaire bevoegdheid te verbinden. Dit betekent dat door het CBR tot oplegging van de maatregel wordt besloten indien aan de wettelijke criteria is voldaan, zonder dat daarbij de persoon en de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene worden meegewogen, waaronder met name ook zijn of haar draagkracht.

3.5.

Voor de bestuurders die door de politie in het verkeer zijn aangehouden en die in aanmerking komen voor het alcoholslot bestaat geen redelijke keuze, in dier voege dat de bestuurder ofwel deelneemt aan het ASP of zijn rijbewijs voor de duur van vijf jaren kwijt is.

3.6.

Het openbaar ministerie houdt, gelet op de geldende LOVS-richtlijnen alsmede op het eerdergenoemde Bos/Polaris-systeem, in zijn strafeis rekening met de aan een verdachte opgelegde alcoholslotmaatregel indien opgelegd voorafgaand aan de strafzitting. In die gevallen wordt – voor zover hier van belang – een voorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid voor de duur van twee maanden geëist. Het hof leidt hieruit af, mede gelet op de mededeling van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 augustus 2014, dat het openbaar ministerie op het standpunt staat dat het opleggen van de maatregel weliswaar geen ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM is, maar dit wel door de betrokkene in zodanige mate als punitief wordt ervaren dat het om die reden niet opportuun is om, naast de reeds opgelegde maatregel van het ASP, in de strafzaak een onvoorwaardelijke ontzegging van de bevoegdheid om motorrijtuigen te besturen te eisen.

3.7.

De kosten verbonden aan deelname aan de maatregel van het ASP komen voor rekening van de deelnemer en zijn opgedeeld in kosten die betaald dienen te worden aan het CBR en overige kosten. De kosten die aan het CBR betaald dienen te worden kunnen worden onderverdeeld in twee soorten. De kosten van het opleggen van het ASP en de kosten van de uitvoering van het ASP. Tot de overige kosten worden gerekend de kosten met betrekking tot het alcoholslot zelf zoals het in- en uitbouwen van het alcoholslot, de lease van het alcoholslot, het uitlezen van het alcoholslot bij het uitleesstation en de aanschaf van het rijbewijs B met code 103. Voornoemde kosten dienen betaald te worden aan de betreffende leverancier. De geraamde kosten aan het CBR en de overige kosten bedragen tussen de € 4.000,- en € 5.000,-.

3.8.

Een vrijspraak in een aan de strafrechter voorgelegde strafzaak behoeft geen gevolg te hebben voor het al dan niet doorzetten van de maatregel. Nu de wetgever heeft bepaald dat het ASP op bestuursrechtelijke gronden wordt opgelegd, speelt een in het strafrecht gegeven vrijspraak in beginsel geen rol. In de bestuursrechtelijke beroepsprocedure wordt – indien van die procedure gebruik wordt gemaakt – de evenredigheid van de beslissing tot oplegging van het ASP marginaal getoetst, in die zin dat wordt beoordeeld of het CBR in redelijkheid tot het opleggen van de maatregel over had kunnen gaan. Bij deze toetsing stelt de bestuursrechter zich in de visie van het hof veelal terughoudend op. Hierdoor kan niet worden uitgesloten dat wanneer de verdachte in de strafzaak is vrijgesproken, hij nog steeds deelnemer is – en blijft – aan het ASP.

3.9.

De maatregel wordt ook opgelegd in geval van eerste overtreding en geldt dus niet uitsluitend bestuurders die opnieuw de fout zijn ingegaan.

3.10.

De in de strafzaak op te leggen sancties kunnen aanzienlijke gevolgen voor het ASP hebben. Neemt de betrokkene nog niet deel aan het ASP, dan kan hij, ingeval de strafrechter een onvoorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid oplegt, daaraan pas deelnemen nadat die ontzegging is beëindigd, waarbij het rijbewijs ongeldig blijft. Is de betrokkene reeds met het ASP gestart, dan wordt het ASP bij een door de strafrechter opgelegde ontzegging beëindigd en kan het ASP na expiratie van de ontzegging opnieuw worden aangevangen, waarbij het gecodeerde rijbewijs ongeldig wordt en voor de herstart van het ASP opnieuw de kosten voor de inbouw van het alcoholslot zijn verschuldigd.

3.11.

Naar het oordeel van het hof is het opleggen van de maatregel gelet op al het vorenoverwogene in alle gevallen aan te merken als een criminal charge in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM. Nu hiermee de vraag onder 2.1 bevestigend is beantwoord, geldt dat de uit artikel 6, eerste lid van het EVRM voortvloeiende waarborgen voor punitieve sancties, zoals de onschuldpresumptie, het legaliteitsbeginsel en de eisen van berechting binnen een redelijke termijn, in rechte kunnen worden ingeroepen.

3.12.

Vervolgens komt de vraag aan de orde welk gevolg verbonden dient te worden aan het oordeel dat de maatregel een criminal charge in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM is en derhalve als een ‘vervolging’ dient te worden aangemerkt. Hierbij komen de werking en de reikwijdte van het ne bis in idem beginsel in beeld.

4. Ne bis in idem?

4.1.

Het ne bis in idem beginsel is in het Nederlands recht gecodificeerd in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht. Voor zover hier van belang kan- behoudens de gevallen waarin rechterlijke uitspraken voor herziening vatbaar zijn – ingevolge dit artikel niemand andermaal worden vervolgd wegens een feit waarover te zijnen aanzien bij gewijsde van de rechter in Nederland (…) onherroepelijk is beslist.

4.2.

Behalve in het nationale (straf)recht is het ne bis in idem beginsel eveneens neergelegd in het internationale recht. Artikel 14, zevende lid van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) luidt – voor zover hier van belang – als volgt:

‘No one shall be liable to be tried or punished again for an offence for which he has already been finally convicted or acquitted in accordance with the law and penal procedure of each country’.

Bij de ratificatie van bovengenoemde bepaling is door Nederland het voorbehoud gemaakt dat uit voornoemde verdragsbepaling geen verdergaande verplichtingen worden aanvaard dan die welke voortvloeien uit artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht. Hierbij verdient opmerking dat blijkens de noot van Y. Buruma bij het arrest van het EHRM d.d. 10 februari 2009, NJ 2010, 36 (Zolotukhin tegen Rusland), het ne bis in idem beginsel geen rol speelde bij de beslissing om niet te ratificeren (TK 2004-2005, 29800 VI, nr. 9).

In het EVRM zelf ontbreekt een uitdrukkelijke bepaling die de burger beschermt tegen nieuwe vervolging of bestraffing, echter in – het door Nederland niet geratificeerde – artikel 4, eerste lid van het Zevende Protocol bij dat verdrag is de volgende bepaling opgenomen: ‘No one shall be liable to be tried or punished again in criminal proceedings under the jurisdiction of the same State for an offence for which he has already been finally acquitted or convicted in accordance with the law and penal procedure of that State.’

4.3.

Het hof acht bij de beantwoording van de onder 3.12 opgeworpen vraag het zogenoemde una-via beginsel, neergelegd in artikel 243, tweede lid van het Wetboek van Strafvordering, dat van kracht is sinds 1 juli 2009, eveneens van belang. Het una-via beginsel houdt – kort gezegd en voor zover hier van belang – ingevolge deze wettelijke bepaling in dat: ‘indien ter zake van het feit aan de verdachte een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een mededeling als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht is verzonden, dit dezelfde rechtsgevolgen heeft als een kennisgeving van niet verdere vervolging’.

Het opleggen van een bestuurlijke boete, dan wel de mededeling dat er geen bestuurlijke boete wordt opgelegd, staat dus gelijk aan een kennisgeving van niet verdere vervolging, en roept de rechtsbescherming van artikel 255 van het Wetboek van Strafvordering in het leven. Dit impliceert dat het openbaar ministerie alleen in het geval van nieuwe bezwaren, of wanneer het gerechtshof na een klacht op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering de vervolging alsnog beveelt, kan vervolgen voor een feit waarvoor al een bestuurlijke boete is opgelegd.

In de memorie van toelichting (hierna: MvT; TK, vergaderjaar 2006-2007, 31124, nr. 3) bij het voorstel van wet tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht, is met betrekking tot het una-via beginsel opgenomen dat er geen strafrechtelijke sanctie kan worden opgelegd indien voor dezelfde overtreding reeds een bestuurlijke boete is opgelegd; in dat geval is het una-via beginsel van toepassing. Voornoemd punt is van groot belang, zo wordt in de MvT toegelicht, omdat het nogal eens voor komt dat de wet op overtreding van een voorschrift zowel een strafsanctie als een bestuurlijke boete stelt. In dat geval, aldus de MvT, zal de overheid moeten kiezen. Het gaat er niet slechts om dat geen twee straffen worden opgelegd. Ook moet worden voorkomen dat iemand nodeloos tweemaal in een sanctieprocedure wordt betrokken voor dezelfde overtreding (Nemo debet bis vexari).

4.4.

De Hoge Raad heeft met betrekking tot bovengenoemd vraagstuk in zijn arrest van 12 januari 1999, NJ 1999, 289, het volgende overwogen:

‘3.3 Bij de beoordeling van het middel moet worden vooropgesteld dat ter zake van de in artikel 2, eerste lid, WAHV (hof: Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften) bedoelde gedragingen strafvervolging is uitgesloten. Voorts verzet het wettelijk stelsel zich ertegen enerzijds dat, indien een strafrechtelijke vervolging is ingesteld ter zake van overtreding van artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 nadien een administratieve sanctie wordt opgelegd ter zake van een of meer gedragingen die deel uitmaken van het strafrechtelijk verweten verkeersgedrag en anderzijds dat, indien ter zake van een gedraging een administratieve sanctie is opgelegd, die gedraging in aanmerking wordt genomen bij de beoordeling van de vraag of het verkeersgedrag als een overtreding van artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 zal worden vervolgd.’

4.5.

Voor de beantwoording van de vraag of het ne bis in idem beginsel een rol van betekenis heeft, zoekt het hof aansluiting bij de ratio van dit beginsel. Eén van de in de literatuur genoemde onderdelen van de ratio van het ne bis in idem beginsel is de rechtsbescherming van de verdachte, die erop moet kunnen vertrouwen dat hij na een (afgeronde) procedure niet voor de tweede keer voor hetzelfde feit wordt vervolgd en evenmin dat hij twee keer voor hetzelfde feit wordt gestraft. De individuele rechtszekerheid wordt door het beginsel gediend.

4.6.

Het hof heeft onder ogen gezien dat uit de literatuur en de jurisprudentie blijkt dat artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht zich in beginsel beperkt tot beslissingen van strafrechtelijke aard – al wordt daar ook wel anders over gedacht – , dat het artikel op zichzelf geen betekenis heeft voor het verbod van cumulatie van strafsancties en administratieve sancties, alsmede dat bovengenoemde twee verdragsbepalingen onder een voorbehoud, respectievelijk niet door Nederland zijn geratificeerd.

4.7.

Niettegenstaande het onder 4.6 genoemde uitgangspunt met betrekking tot de oorspronkelijk meer beperkte uitleg en reikwijdte van het ne bis in idem beginsel, zoals neergelegd in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht, komt het hof tot het oordeel dat, gelet op het onder 4.4 genoemde arrest van de Hoge Raad en de invoering in het Wetboek van Strafvordering van het una-via beginsel, genoemd onder 4.3, in de jurisprudentie een beweging zichtbaar is ingevolge welke de reikwijdte van artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht naar thans geldend recht verder strekt.

4.8.

De Hoge Raad heeft in genoemd arrest van 12 januari 1999 kort gezegd geoordeeld dat strafrechtelijke vervolging en een administratieve sanctie voor hetzelfde feitencomplex niet samen gaan. Daarbij gebruikt de Hoge Raad de ruimere bewoording van ‘administratieve sanctie’ en niet ‘bestuurlijke boete’.

In deze ontwikkeling past dat de wetgever bij invoering van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht het una-via beginsel in het Wetboek van Strafvordering heeft geïntroduceerd, waarbij volgens de MvT de wetgever belang hecht aan het ne bis in idem/nemo bis vexari beginsel als het gaat om de verhouding tussen de bestuurlijke boete en de strafrechtelijke sanctie. Al spreekt de MvT van de bestuurlijke boete, naar het oordeel van het hof is de ratio die aan de MvT voor invoering van het una-via beginsel is te ontlenen in dit verband van essentieel belang. Die ratio is het tegengaan van het nodeloos iemand tot tweemaal toe betrekken in een sanctieprocedure voor dezelfde overtreding.

4.9.

Op grond van al het vorenstaande is het hof van oordeel dat de oplegging van de maatregel van het alcoholslot door het CBR een criminal charge in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM is, en dat deze maatregel als zodanig gelijk moet worden gesteld aan in de strafrechtspleging op te leggen sancties. Naar het oordeel van het hof is een strafrechtelijke vervolging als in casu, voor hetzelfde feitencomplex als waarvoor reeds de maatregel van het alcoholslot is opgelegd in strijd met het wettelijk stelsel. Hieraan moet de conclusie worden verbonden dat het openbaar ministerie op grond van artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht niet- ontvankelijk dient te worden verklaard in de vervolging van de verdachte. Dienovereenkomstig wordt beslist.”

3Juridisch kader

(i) De bepaling in het Wetboek van Strafrecht over ne bis in idem, art. 68 Sr, luidt:

“1. Behoudens de gevallen waarin rechterlijke uitspraken voor herziening vatbaar zijn, kan niemand andermaal worden vervolgd wegens een feit waarover te zijnen aanzien bij gewijsde van de rechter in Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba onherroepelijk is beslist.

2. Is het gewijsde afkomstig van een andere rechter, dan heeft tegen dezelfde persoon wegens hetzelfde feit geen vervolging plaats in geval van:

1°. vrijspraak of ontslag van rechtsvervolging;

2°. veroordeling, indien een straf is opgelegd, gevolgd door gehele uitvoering, gratie of verjaring der straf.

3. Niemand kan worden vervolgd wegens een feit dat te zijnen aanzien in een vreemde staat onherroepelijk is afgedaan door de voldoening aan een voorwaarde, door de bevoegde autoriteit gesteld ter voorkoming van strafvervolging.”

(ii) Wat betreft de samenloop tussen strafrechtelijke en andere procedures zijn de volgende bepalingen van belang.

– Art. 5:43 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb):

“Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt.”

– Art. 5:44 Awb:

“1. Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd.

2. Indien de gedraging tevens een strafbaar feit is, wordt zij aan de officier van justitie voorgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift is bepaald, dan wel met het openbaar ministerie is overeengekomen, dat daarvan kan worden afgezien.

3. Voor een gedraging die aan de officier van justitie moet worden voorgelegd, legt het bestuursorgaan slechts een bestuurlijke boete op indien:

a. de officier van justitie aan het bestuursorgaan heeft medegedeeld ten aanzien van de overtreder van strafvervolging af te zien, of

b. het bestuursorgaan niet binnen dertien weken een reactie van de officier van justitie heeft ontvangen.”

– Art. 2, eerste lid, Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften:

“Ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften gesteld bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Provinciewet of de Gemeentewet, kunnen op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties worden opgelegd. Ingeval een administratiefrechtelijke sanctie wordt opgelegd zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten.”

(iii) Het internationale kader over ne bis in idem wordt vooral gevormd door de volgende bepalingen.

– Art. 14, zevende lid, Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, dat in de Nederlandse vertaling luidt:

“Niemand mag voor een tweede keer worden berecht of gestraft voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds overeenkomstig de wet en het procesrecht van elk land bij onherroepelijke uitspraak is veroordeeld of waarvan hij is vrijgesproken.”

Bij de bekrachtiging van het verdrag is door Nederland het volgende voorbehoud gemaakt:

“De Regering van het Koninkrijk aanvaardt deze bepaling alleen voor zover daaruit geen verdere verplichtingen voortvloeien dan zijn neergelegd in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht.”

– Art. 4, eerste lid, van het zevende Protocol bij het EVRM, dat in de Nederlandse vertaling luidt:

“Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure binnen de rechtsmacht van dezelfde Staat voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet en het strafprocesrecht van die Staat.”

Dit protocol is niet door Nederland geratificeerd.

– Art. 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie:

“Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.”

Blijkens de toelichting bij het Handvest heeft deze bepaling “dezelfde inhoud en reikwijdte als het overeenkomstige recht van het EVRM” (PbEG 2007, C303/31).

– Art. 51 bevat een beperking van de reikwijdte van het Handvest:

“1. De bepalingen van dit handvest zijn gericht tot de instellingen en organen van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan, overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden.

2. Dit handvest schept geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Gemeenschap en voor de Unie en wijzigt de in de verdragen neergelegde bevoegdheden en taken niet.”

(iv) De in art. 17, eerste lid, Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 gegeven regeling van het alcoholslotprogramma (hierna: asp) luidt:

“Het CBR besluit dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan het alcoholslotprogramma indien:

a. bij betrokkene een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 570 µg/l, respectievelijk 1,3‰, maar lager is dan 785 µg/l, respectievelijk 1,8‰;

b. bij betrokkene, in de hoedanigheid van beginnende bestuurder, een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 435 µg/l, respectievelijk 1,0‰, maar lager is dan 785 µg/l, respectievelijk 1,8‰;

c. betrokkene heeft geweigerd mee te werken aan een onderzoek als bedoeld in artikel 8, tweede of derde lid, van de wet;

d. ten aanzien van betrokkene binnen een periode van vijf jaar tenminste drie maal proces-verbaal opgemaakt op verdenking van overtreding van artikel 8, tweede, derde of vierde lid, van de wet, waarbij bij één van die verdenkingen een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat hoger is dan 220 µg/l, respectievelijk 0,5‰, dan wel 88 µg/l, respectievelijk 0,2‰ indien een van de feiten is begaan als beginnende bestuurder, of waarbij hij ten minste eenmaal heeft geweigerd mee te werken aan een onderzoek als bedoeld in dat artikel;

e. betrokkene op grond van artikel 8, onderdelen a, d of h, niet in aanmerking komt voor een lichte educatieve maatregel alcohol en verkeer;

f. betrokkene op grond van artikel 12, onderdelen a, c of g, niet in aanmerking komt voor een educatieve maatregel alcohol en verkeer, of

g. de uitslag van het ingevolge artikel 23, eerste lid, opgelegde onderzoek geen aanleiding geeft tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, tenzij oplegging van dit onderzoek heeft plaatsgevonden op grond van artikel 23, eerste lid, onderdelen b, onder I, of c, onder I.”

De overige regels met betrekking tot het asp zijn weergegeven in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 6. Samengevat komen die regels, voor zover hier van belang, op het volgende neer.

In die gevallen waarin sprake is van een verdenking van het besturen van een motorrijtuig onder invloed van een zodanige hoeveelheid alcoholhoudende drank dat een bepaalde drempelwaarde in het adem- of bloedalcoholgehalte is overschreden of, indien ook een bepaalde hogere waarde is overschreden, nadat onderzoek van de bestuurder naar diens geschiktheid, vereist voor het besturen van motorrijtuigen, niet heeft geleid tot volledige ongeldigverklaring van het rijbewijs, dan wel in gevallen waarin is geweigerd mee te werken aan een onderzoek naar dat gehalte, legt het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna ook: CBR) in een bestuursrechtelijk kader – zonder dat het daarbij beschikt over een discretionaire bevoegdheid – aan die bestuurders de maatregel op bestaande uit de verplichting tot deelname aan het asp. Oplegging van het asp brengt mee dat het rijbewijs van de betrokkene voor alle categorieën, behoudens categorie AM (bromfietsen), ongeldig wordt verklaard, waarna de betrokkene met een opnieuw uit te geven rijbewijs B, voorzien van code 103, uitsluitend als bestuurder van een auto aan het verkeer mag deelnemen in de personenauto waarin op de voorgeschreven wijze een alcoholslot is geïnstalleerd.

Met het alcoholslot kan de auto niet starten als het alcoholgehalte in de adem van de betrokkene een bepaalde minimumwaarde overschrijdt, terwijl ook tijdens de rit op willekeurige momenten dit gehalte moet worden gemeten. Nadat het asp, dat twee jaar duurt, met goed gevolg is afgerond, kan de betrokkene opnieuw een rijbewijs aanvragen voor alle categorieën waarvoor het oorspronkelijke rijbewijs gold. De kosten van deelname aan het programma, waaronder de kosten van de installatie van het alcoholslot, komen voor rekening van de betrokkene. Naar het Hof heeft vastgesteld, bedragen die kosten ongeveer € 4.000,– à € 5.000,–. Indien de betrokkene ondanks de oplegging van de maatregel niet bereid of in staat is aan het asp deel te nemen, blijft het rijbewijs gedurende vijf jaar ongeldig.

Deze regeling komt er dus op neer dat de betrokkene aan wie een asp is opgelegd, voor de volgende alternatieven staat: hetzij neemt hij deel aan het programma, waardoor hij gedurende het programma een periode van twee jaar uitsluitend mag rijden in de daartoe aangepaste personenauto (van categorie B) en waarbij hij de daaraan verbonden kosten van ongeveer € 4.000,– à € 5.000,– moet dragen, hetzij neemt hij niet deel aan het programma, waardoor hij gedurende een periode van vijf jaar niet kan beschikken over een geldig rijbewijs.

(v) Strafrechtelijke vervolging van – kort gezegd – het onder invloed rijden is gebaseerd op art. 8 WVW 1994. Handelen in strijd met die bepaling kan worden bestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de derde categorie. Daarbij kan de bestuurder de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen voor ten hoogste vijf jaren worden ontzegd. Veel gevallen waarin sprake is van rijden onder invloed worden, afhankelijk van de hoogte van de gemeten overschrijding van het maximaal toegestane adem- of bloedalcoholgehalte, bestraft met een geldboete in combinatie met een ontzegging van de rijbevoegdheid, al dan niet in voorwaardelijke vorm.

4Beoordeling van het middel

4.1.

Het middel komt met rechts- en motiveringsklachten op tegen het oordeel van het Hof dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk is in de vervolging van de verdachte wegens overtreding van art. 8 WVW 1994.

4.2.

Het gaat in de onderhavige zaak naar de kern genomen om het antwoord op de vraag of de omstandigheid dat het CBR aan een bestuurder een asp heeft opgelegd omdat hij heeft gereden onder invloed van een zodanige hoeveelheid alcoholhoudende drank dat een bepaalde drempelwaarde in het adem- of bloedalcoholgehalte is overschreden, gevolgen heeft voor de strafrechtelijke vervolgbaarheid van diezelfde gedraging.

4.3.1.

Art. 68 Sr is op het onderhavige geval niet van toepassing, omdat niet sprake is van – kort gezegd – meerdere onherroepelijke beslissingen van de strafrechter.

4.3.2.

Er bestaat echter een sterke gelijkenis tussen de strafrechtelijke vervolging in gevallen als het onderhavige en de procedure die leidt tot oplegging van een asp, welke gelijkenis blijkt wanneer op de onderhavige situatie de vergelijkingsfactoren worden toegepast die in de rechtspraak van de Hoge Raad zijn ontwikkeld ten behoeve van de beoordeling van de vraag of sprake is van ‘hetzelfde feit’ als bedoeld in art. 68 Sr en art. 313 Sv (vgl. HR 1 februari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BM9102, NJ 2011/394). Een dergelijke vergelijking leidt tot de slotsom dat enerzijds de procedure die leidt tot oplegging van het asp en anderzijds de strafrechtelijke vervolging hun oorsprong vinden in hetzelfde feit als in die rechtspraak bedoeld. De aan de betrokkene verweten gedraging is immers identiek, te weten (nader bepaalde gevallen van) rijden onder invloed, terwijl de beschermde rechtsgoederen in hoge mate vergelijkbaar zijn, te weten de bevordering van de verkeersveiligheid.

Daarnaast geldt dat voor de betrokkene de gevolgen van het opleggen van het asp en de van het instellen van een strafvervolging te verwachten strafrechtelijke sancties in hoge mate overeenkomen, nu beide voor de betrokkene kunnen leiden tot een ingrijpende beperking van de rijbevoegdheid en oplegging van een wezenlijke betalingsverplichting.

Aldus komt naar voren dat zich hier een uitzonderlijke – van andere gevallen waarin een bestuursrechtelijk en een strafrechtelijk traject samenlopen, afwijkende – situatie voordoet die op gespannen voet staat met het, aan art. 68 Sr ten grondslag liggende, beginsel dat iemand niet twee maal kan worden vervolgd en bestraft voor het begaan van hetzelfde feit.

4.3.3.

Hoewel het, hiervoor onder 3 sub (iii) weergegeven, internationale kader in een geval als het onderhavige niet van toepassing is, kunnen aan dit kader en de daarbinnen ontwikkelde rechtspraak elementen worden ontleend die voor de beantwoording van de hiervoor in 4.2 gestelde vraag van belang zijn. Dat kader benadrukt het internationaal breed erkende belang van het ne bis in idem-beginsel (vgl. in die zin ook voornoemd arrest van de Hoge Raad van 1 februari 2011), en brengt aldus tevens de gelding van het aan art. 68 Sr ten grondslag liggende beginsel tot uitdrukking.

Van bijzondere betekenis daarbij is dat in internationaal verband niet zonder meer doorslaggevend is of de nationale wetgever een sanctie als bestuursrechtelijk of als strafrechtelijk heeft aangemerkt. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de beslissing van het Europees Hof voor de rechten van de mens (hierna: EHRM) van 13 december 2005 (73661/01, Nilsson vs. Zweden), waarin in het kader van art. 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM een bestuursrechtelijke schorsing van de rijbevoegdheid van 18 maanden vanwege de ernst ervan als een ‘criminal sanction’ werd gezien. Uit diezelfde rechtspraak komt ook naar voren dat het EHRM bij de beoordeling of art. 4 van het Zevende Protocol is geschonden, groot belang toekent aan de vraag of sprake is van een ‘sufficiently close connection’ tussen de betrokken procedures. Indien sprake is van een dergelijke samenhang, kan het gevolg daarvan zijn dat de beide procedures moeten worden beschouwd als één samenhangende reactie op het strafbare feit en niet als twee verschillende procedures in de zin van art. 4 van het Zevende Protocol (vgl. ook EHRM 20 mei 2014, 11828/11, Nykänen vs. Finland).

4.3.4.

Het voorgaande stelt in het licht dat de wetgever – anders dan met betrekking tot bijvoorbeeld de bestuurlijke boete en de administratiefrechtelijke handhaving van verkeersvoorschriften – de samenhang tussen de procedure die leidt tot de oplegging van het asp en de strafvervolging niet heeft geregeld en daarmee geen regeling heeft getroffen die bepaalt hoe de strafrechter in die gevallen waarin het asp is opgelegd, dient om te gaan met de samenloop van die maatregel en de in de strafzaak te nemen beslissingen op het gebied van de procedurele afstemming, de vervolgbaarheid en/of de mogelijke verdiscontering van het gewicht van het opgelegde asp in de sanctietoemeting.

4.4.

Tegen de achtergrond van het hiervoor overwogene is bij de huidige Nederlandse regelgeving de strafvervolging van een verdachte ter zake van het rijden onder invloed van alcoholhoudende drank in strijd met de beginselen van een goede procesorde in die gevallen waarin de verdachte op grond van datzelfde feit de onherroepelijk geworden verplichting tot deelname aan het asp is opgelegd. Die beginselen van een goede procesorde kunnen immers meebrengen – en brengen in de hier aan de orde zijnde gevallen ook mee – dat een inbreuk op het beginsel dat iemand niet twee maal kan worden vervolgd en bestraft voor het begaan van hetzelfde feit, de niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in de strafvervolging tot gevolg heeft.

Dit vervolgingsbeletsel geldt eveneens gedurende een tegen de oplegging van het asp lopende bezwaar- of beroepsprocedure.

4.5.

In cassatie moet ervan worden uitgegaan dat in de onderhavige zaak aan de verdachte onherroepelijk de verplichting tot deelname aan het asp is opgelegd. Dat betekent dat het oordeel van het Hof dat het Openbaar Ministerie in zijn vervolging niet-ontvankelijk is, juist is, wat er ook zij van de daaraan ten grondslag gelegde motivering.

4.6.

Het middel faalt.

4.7.

Met het oog op de strafzaken die inmiddels zijn afgedaan met een onherroepelijke veroordeling merkt de Hoge Raad nog op dat noch de (mogelijke) oplegging van het asp en de daaraan ten grondslag liggende regelgeving noch het daarover in dit arrest gegeven oordeel kan worden aangemerkt als een voor herziening van een veroordeling door de strafrechter vereist (nieuw) “gegeven” als bedoeld in art. 457, eerste lid onder c, Sv.

5Beslissing

De Hoge Raad verwerpt het beroep.

Dit arrest is gewezen door de vice-president A.J.A. van Dorst als voorzitter, en de raadsheren J. de Hullu, H.A.G. Splinter-van Kan, Y. Buruma en V. van den Brink, in bijzijn van de griffier S.P. Bakker, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 3 maart 2015.