ECLI:NL:PHR:2023:310

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer 23/00156

Zitting 17 maart 2023

VORDERING TOT CASSATIE IN HET BELANG DER WET

M.L.C.C. Lückers

In de zaak

[de moeder],

(hierna: de moeder)

tegen

Stichting Samen Veilig Midden-Nederland,

(hierna: de GI)

Als overige belanghebbenden zijn aangemerkt:

[de pleegouders],
(hierna: de pleegouders).

1. Inleiding en samenvatting

1.1 Als gedurende een ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing blijkt dat het niet in het belang van het kind is om hem weer thuis te laten wonen, kan de GI – als verantwoordelijke voor de uitvoering van de maatregel van ondertoezichtstelling en de machtiging uithuisplaatsing – het besluit nemen dat terugplaatsing bij de ouders niet meer aan de orde is en dat het perspectief van het kind elders ligt. Deze beslissing over het vervolg van de uithuisplaatsing wordt in de praktijk het opvoedingsbesluit dan wel perspectiefbesluit genoemd. In de rechtspraak is verdeeldheid over de vraag of het perspectiefbesluit in het kader van een geschillenregeling van art. 1:262b BW aan de rechter kan worden voorgelegd.

1.2 Teneinde een beslissing van de Hoge Raad te verkrijgen, wordt de beschikking van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 26 juli 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:6492n

Zaaknummer 200.306.992.

voorgedragen voor cassatie ‘in het belang der wet’.

2. Feitenn

Zie de beschikking van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 26 juli 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:6492, onder 3.1 tot en met 3.8.

en procesverloop

2.1 De moeder en de vader zijn de ouders van de minderjarige (geboren in 2018). De moeder is belast met het gezag over de minderjarige. De minderjarige is sinds de beschikking van 7 april 2020 onder toezicht gesteld van de GI. Daarnaast is de minderjarige bij beschikking van 11 januari 2021 via een spoedmachtiging tot uithuisplaatsing in een crisispleeggezin geplaatst. Bij beschikking van 20 januari 2021 is de machtiging tot uithuisplaatsing in een crisispleeggezin verleend tot 6 april 2021.

2.2 Bij beschikking van 15 maart 2021 is de machtiging tot uithuisplaatsing verlengd tot 6 oktober 2021.

2.3 Bij (tussen)beschikking van 30 september 2021 heeft de kinderrechter in de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de kinderrechter) de machtiging tot uithuisplaatsing van de minderjarige verlengd tot 6 februari 2022 en is de beslissing over de uithuisplaatsing voor het overige aangehouden.

2.4 De GI heeft op 29 november 2021 aan de ouders gecommuniceerd dat zij van mening is dat de minderjarige verder moet opgroeien in het huidige pleeggezin.

2.5 De GI heeft de kinderrechter vervolgens verzocht om een beslissing te nemen op het resterende deel van het verzoek van de GI om de machtiging tot uithuisplaatsing te verlengen voor de duur van de ondertoezichtstelling, zijnde tot 6 april 2022. Daarnaast verzoekt de GI om een beslissing te nemen over het visieverschil tussen de ouders en de GI over het opgroeiperspectief van de minderjarige, waarbij de GI van mening is dat het opgroeiperspectief bij pleegouders ligt en de ouders de visie hebben dat het opgroeiperspectief bij de moeder ligt.

2.6 Bij beschikking van 19 januari 2022 heeft de kinderrechter de machtiging tot uithuisplaatsing verlengd tot 6 april 2022 en ten aanzien van het geschil over het opgroeiperspectief van de minderjarige de visie van de GI onderschreven dat het opgroeiperspectief van de minderjarige bij de pleegouders ligt.

2.7 Bij beschikking van 23 maart 2022 heeft de kinderrechter – uitvoerbaar bij voorraad – de ondertoezichtstelling en de machtiging tot uithuisplaatsing in een voorziening voor pleegzorg verlengd tot 7 april 2023. De kinderrechter heeft de verzoeken van de moeder tot vervallenverklaring van de schriftelijke aanwijzing van 2 februari 2022 waarin de omgangsregeling beperkt is tot één uur per drie weken en het subsidiaire verzoek tot vaststelling van een nieuwe omgangsregeling, waarbij sprake is van frequenter en langduriger contact, afgewezen.

2.8 De moeder is van de beschikkingen van de kinderrechter van 19 januari 2022 en 23 maart 2022 in hoger beroep gekomen bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het hof). Zij heeft onder andere een grief gericht tegen het oordeel van de kinderrechter dat hij de visie van de GI onderschrijft dat het opgroeiperspectief van de minderjarige bij de pleegouders ligt.

2.9 Bij (deel)beschikking van 26 juli 2022 heeft het hof – voor zover thans van belang – de beschikkingen van de kinderrechter van 30 september 2021 en 19 januari 2022 voor zover het de beslissing over het perspectiefbesluit op basis van de geschillenregeling betreft vernietigd en de GI alsnog niet ontvankelijk verklaard in haar verzoek tot beoordeling van het perspectiefbesluit op basis van art. 1:262b BW. Het hof heeft iedere verdere beslissing aangehouden tot 26 januari 2023.

2.10 Het gerechtshof heeft daartoe als volgt overwogen:n

De voetnoten zijn weggelaten.

“5.2 (…) Het uitgangspunt van een ondertoezichtstelling is – kort gezegd – dat de ouders binnen een voor het kind aanvaardbare termijn in staat zijn zelf weer de verantwoordelijkheid voor de opvoeding en verzorging van het kind te dragen (artikel 1:255 lid 1 BW). De verwachting dat de ouders dat binnen die termijn weer zelf kunnen moet immers zijn gerechtvaardigd wil de kinderrechter het kind onder toezicht kunnen stellen (artikel 1:255 lid 1 aanhef en sub b BW). Het feit dat een kind in het kader van de ondertoezichtstelling in het belang van zijn verzorging en opvoeding of tot onderzoek van zijn geestelijke of lichamelijke gesteldheid uit huis wordt geplaatst (artikel 1:265bBW), doet aan dat uitgangspunt niet af.

Is een kind uithuisgeplaatst dan zal de gecertificeerde instelling binnen de hiervoor gemelde aanvaardbare termijn besluiten of het kind weer bij zijn ouder(s) kan gaan wonen of dat het beter is dat het kind ergens anders zal opgroeien. Dat besluit wordt het perspectiefbesluit genoemd. Als het perspectiefbesluit inhoudt dat het kind niet meer bij zijn ouders kan wonen, maar ergens anders moet opgroeien, heeft dat grote consequenties voor de ouders en het kind. Omdat het beleid van de gecertificeerde instelling niet langer gericht is op de terugplaatsing van het kind bij de ouders, past de instelling haar praktische invulling van de ondertoezichtstelling en de uithuisplaatsing aan: doorgaans wordt de omgang tussen de ouder(s) en het kind verminderd en worden de ouders voorbereid op een ouderrol ‘op afstand’. Kortom, van zo’n perspectiefbesluit hangt nogal wat af.

Het perspectiefbesluit heeft in het huidige systeem van kinderbeschermingswetgeving geen zelfstandige betekenis en kent (derhalve) geen eigen rechtspositieregeling: de ouders kunnen het perspectiefbesluit niet laten toetsen door de kinderrechter. De beantwoording van de vraag waar het opgroeiperspectief van een kind ligt, en daarmee de facto de toetsing van het perspectiefbesluit, komt in het huidige systeem aan de orde in het kader van de beoordeling door de rechtbank van een verzoek van de raad om het gezag van de ouders te beëindigen (artikel 1:266 e.v.BW). Tegen het oordeel van de rechtbank staat hoger beroep open, zodat het verzoek tot gezagsbeëindiging (en dus ook het perspectiefbesluit) door twee feitelijke instanties kan worden beoordeeld.

Alhoewel er stemmen zijn opgegaan om afzonderlijke toetsing van het perspectiefbesluit mogelijk te maken, wordt daar vooralsnog niet in voorzien, zo blijkt bijvoorbeeld uit de beleidsreactie van de Minister van Justitie en Veiligheid van 25 maart 2021 op het advies ‘Het perspectiefbesluit in de jeugdbescherming’ van de Raad voor de Strafrechtstoepassing en jeugdbescherming van 18 december 2020.

5.3 De GI heeft in deze zaak het voorgenomen perspectiefbesluit ter beoordeling aan de kinderrechter voorgelegd in het kader van de geschillenregeling uit artikel 1:262b van het Burgerlijk Wetboek (BW). (…)

Met die regeling lijkt dan ook een relatief eenvoudige rechtsgang te zijn beoogd voor de oplossing van verschillen van mening over de aanpak van de problemen die de goede samenwerkings- of vertrouwensrelatie tussen de betrokkenen zodanig in de weg staan dat zij de behartiging van de belangen van het kind kunnen belemmeren. De kinderrechter heeft bij de beslechting van het geschil de vrijheid om in concreto vast te stellen welke oplossing of regeling het best het belang van alle betrokkenen, die van de minderjarige in het bijzonder, dient. Hij heeft die vrijheid kennelijk ‘in tegenstelling tot een beslissing op andere verzoeken die hem in het kader van de ondertoezichtstelling kunnen bereiken’. Wat er van die laatste ‘tegenstelling’ zij, uit de toelichting volgt dat de geschillenregeling is bedoeld voor geschillen die niet in het kader van de beoordeling van andere verzoeken aan de kinderrechter kunnen worden voorgelegd. Uit artikel 1:262b BW volgt al dat de regeling evenmin is bedoeld om gedragingen als bedoeld in artikel 4.2.1. van de Jeugdwet aan de kinderrechter voor te leggen. Uit de (…) wetsgeschiedenis blijkt niet dat de regeling een zo ruim bereik heeft dat ook geschillen die aan de rechtbank behoren te worden voorgelegd door de kinderrechter, in eerste en enige instantie, kunnen worden beslecht.

5.4 Het hof is op grond van wat hiervoor is overwogen van oordeel dat een geschil over het door de GI genomen perspectiefbesluit geen geschil is dat door middel van de geschillenregeling aan de kinderrechter kan worden voorgelegd, maar pas aan de orde komt bij de beoordeling door de rechtbank van de ver(der) strekkende maatregel tot gezagsbeëindiging.

5.5 De kinderrechter ging dan ook voor zijn beurt, of beter gezegd: voor de beurt van de rechtbank, door in een lopende procedure tot verlenging van de ondertoezichtstelling en de machtiging tot uithuisplaatsing een perspectiefbesluit van de GI te toetsen en vervolgens te beslissen dat het opgroeiperspectief van [de minderjarige] niet meer bij de moeder ligt. De kinderrechter had de GI in haar verzoek dan ook niet ontvankelijk dienen te verklaren.

5.6 Dat klemt te meer nu door de inhoudelijke behandeling van het verzoek van de GI door de kinderrechter de rechtsbescherming van de moeder tegen een eventuele gezagsbeëindigende maatregel in het geding komt: tegen een oordeel van de kinderrechter in het kader van de geschillenregeling staat geen hoger beroep open (artikel 807 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv)).

Dat zou in dit geval betekenen dat de moeder geen mogelijkheid zou hebben om een besluit, dat geen wettelijke basis kent, maar wel zeer verstrekkende gevolgen heeft, en op basis waarvan niet alleen een al ingezet intensief hulpverleningstraject gericht op onderzoek naar thuisplaatsing is beëindigd, maar ook een schriftelijke aanwijzing is gegeven waarin de contactregeling met [de minderjarige] aanzienlijk is beperkt, in hoger beroep aan het hof voor te leggen.

Bovendien zou daardoor de bijzondere situatie ontstaan dat het perspectiefbesluit tussen de GI en de ouders als vaststaand heeft te gelden, terwijl de raad nog geen onderzoek naar de wenselijkheid van een gezagsbeëindigende maatregel heeft gedaan, laat staan een verzoek tot het treffen van die maatregel bij de rechtbank heeft ingediend en de rechtbank nog in alle vrijheid, ongebonden aan het oordeel van de kinderrechter, over dat verzoek moet kunnen beslissen.

Uit het voorgaande volgt ook dat de kinderrechter de geschillenregeling van artikel 1:262b BW ten onrechte heeft toegepast, zodat de moeder in haar verzoek in hoger beroep voor zover zich dat richt tegen de beslissing van de kinderrechter over het perspectiefbesluit ontvankelijk is: anders dan de GI stelt, wordt het appelverbod van artikel 807 Rv – kort gezegd – doorbroken.

5.7 Op basis van het vorenstaande zal het hof het verzoek van de moeder in hoger beroep voor zover het de beslissing op het verzoek van de GI in de geschillenregeling betreft toewijzen, de bestreden beschikking in zoverre vernietigen en de GI alsnog niet-ontvankelijk verklaren in dit verzoek.”

2.11 Van de beschikking van het hof is geen gewoon cassatieberoep ingesteld.

Juridisch kader

Ondertoezichtstelling, machtiging uithuisplaatsing en gezagsbeëindiging

3.1Een van de maatregelen van kinderbescherming is de ondertoezichtstelling. De ondertoezichtstelling kan gepaard gaan met een machtiging tot uithuisplaatsing. Bij de ondertoezichtstelling blijven in beginsel de ouders met de opvoeding belast terwijl de taak van de overheid zich beperkt tot het houden van toezicht op de minderjarige.

3.2Art. 1:255 lid 1 BW bepaalt dat de kinderrechter een minderjarige onder toezicht kan stellen van een GI indien een minderjarige zodanig opgroeit dat hij in zijn ontwikkeling ernstig wordt bedreigd, en:
a. de zorg die in verband met het wegnemen van de bedreiging noodzakelijk is voor de minderjarige of voor zijn ouders of de ouder die het gezag uitoefenen, door dezen niet of onvoldoende wordt geaccepteerd, en
b. de verwachting gerechtvaardigd is dat de ouders of de ouder die het gezag uitoefenen binnen een gelet op de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbaar te achten termijn, de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding, bedoeld in art. 1:247 lid 2 BW in staat zijn te dragen.

3.3Op grond van art. 1:265b BW kan de kinderrechter indien dit noodzakelijk is in het belang van de verzorging en opvoeding van de minderjarige of tot onderzoek van diens geestelijke of lichamelijke gesteldheid, op verzoek de GI machtigen de minderjarige gedurende dag en nacht uit huis te plaatsen. Een uithuisplaatsing in de zin van dit artikel kan alleen plaatsvinden als de minderjarige onder toezicht is gesteld van een GI.

De ondertoezichtstelling werd als maatregel van kinderbescherming op 1 november 1922 toegevoegd aan het toen bestaande pakket van kinderbeschermingsmaatregelen door de inwerkingtreding van de wet van 5 juli 1921.n

Wet tot invoering van de kinderrechter en regeling van de ondertoezichtstelling van minderjarigen 5 juli 1921 (St. 834).

Vóór de invoering van de ondertoezichtstelling was overheidsingrijpen ten behoeve van het kind alleen mogelijk door de ouders van hun gezag te ontheffen of uit het gezag te ontzetten. De ondertoezichtstelling laat het ouderlijk gezag in stand, maar beperkt dit gezag. De invoering van de maatregel is in de parlementaire geschiedenis als volgt toegelicht:n

Kamerstukken II 1919/1920, 409, nr. 3, p. 1 en 2.

“De Kinderwetten (1901) hebben onder meer gebracht: burgerrechtelijk de mogelijkheid van ontheffing en ontzetting van de ouderlijke macht en strafrechtelijk de gelegenheid om jeugdige personen te stellen ter beschikking van de Regeering. Onmiskenbaar zijn daardoor machtige wapens gegeven in den strijd tegen verwaarloozing en criminaliteit der jeugd.

Toch is hier het volmaakte zeker niet bereikt. Het geldende stelsel is een stelsel van uitersten. De rechter zal óf van het nemen van eenige maatregel, de opvoeding betreffende, moeten afzien óf onmiddellijk zo diep ingrijpen, dat de band tusschen het kind en zijn natuurlijken, door de wet als zoodanig erkenden, opvoeder vrijwel wordt verbroken. Dit laatste geschiedt zowel door ontheffing en ontzetting, waarbij de ouderlijke macht voor dengeen, die deze tot dusver uitoefende, verloren gaat, als door de terbeschikkingstelling van de Regeering, waarbij weliswaar de ouderlijke macht theoretisch in haar geheel blijft, maar de taak der opvoeding niettemin aan de ouders wordt ontnomen. Dit stelsel van uitersten werkt in de praktijk niet steeds bevredigend. Het komt herhaaldelijk voor, dat de verwaarloozing van het kind of zijn misdadige zin niet zóó ernstig is, dat ontzetting (ontheffing) of ter beschikkingstelling noodzakelijk is, terwijl het toch evenmin wenschelijk is de opvoeding van het kind te laten zooals ze is. Welke gedragslijn de rechter alsdan ook moge volgen, het rechtsgevoel wordt niet bevredigd, omdat onze wet niet kent een middenweg nl. de mogelijkheid dat, met handhaving overigens van het beginsel dat de taak der opvoeding allereerst berust bij de ouders, het kind – en min of meer ook het gezin, waartoe het behoort – door de overheid onder een verstandig toezicht wordt gesteld. In deze leemte te voorzien is een der doeleinden der onderwerpelijke wetsvoordracht.”

De invoering van de ondertoezichtstelling ging gepaard met de introductie van de kinderrechter. Ten aanzien van de vraag aan wie de bevoegdheid tot ondertoezichtstelling zal worden toegekend wordt in de memorie van toelichting het volgende opgemerkt:n

Kamerstukken II 1919/1920, 409, nr. 3, p. 2 en 3.

“(…) Als eerste eisch moet worden gesteld, dat het staatsgezag, hetwelk de ondertoezichtstelling gelast, is een rechterlijke autoriteit; door den maatregel wordt vrij sterk ingegrepen in het familierecht en dit mag niet mogelijk zijn zonder de waarborgen van onbevangenheid, welke een rechterlijk orgaan biedt. Daarnaast zal, wanneer eenmaal de ondertoezichtstelling is bevolen, de rechter het toezicht op de uitvoering blijven houden, niet alleen tot waarborg eener goede uitvoering (het geven van wenken aan dengeen, die met het toezicht is belast, de mogelijkheid dezen door een ander te vervangen, beslissing van geschillen tusschen dezen en den ouder gerezen), maar ook ten einde, wanneer de wenschelijkheid daarvan blijkt, den aanvankelijk bepaalden duur der ondertoezichtstelling te verlengen of te verkorten, of te bevelen de plaatsing van het kind in een observatiehuis of een inrichting of gesticht voor kinderen, die bijzondere tucht behoeven.

Het springt in het oog, dat, dit alles voorop gesteld, een college niet de rechter kan zijn, die de ondertoezichtstelling uitspreekt. Ter vervulling van de hiervoor omschreven taak is noodig een lenig, vlug werkend, gemakkelijk toegankelijk rechterlijk orgaan, dat voortdurend op de hoogte is en blijft van het kind en het gezin, waartoe het behoort. Een zoodanig rechterlijk orgaan kan niet anders zijn dan een alleen-rechtsprekend rechter, tusschen wien en zijn justitiabelen persoonlijke aanraking bestaat, welke in geval van collegiale rechtspraak is uitgesloten. De bezwaren, welke aan een opdracht aan den alleen-rechtsprekenden rechter verbonden kunnen zijn, worden grootendeels ondervangen doordien het ontwerp in zeer ruime mate van diens beslissingen hooger beroep openstelt.

Een ‘unus judex’ dus. Is de kantonrechter daarvoor niet aangewezen? De ondergeteekende heeft gemeend die vraag ontkennend te moeten beantwoorden. In de eerste plaats moeten aan de nieuwe rechterlijke autoriteit bijzondere eischen worden gesteld, waaraan de met geheel andere bestemming benoemde kantonrechter niet anders dan toevallig zal voldoen, en bovendien zal juist in de groote steden, waar dat nieuwe orgaan een zeer omvangrijke taak wacht, de kantonrechter, gelet op zijn toch al drukke werkzaamheden, dit meerdere werk onmogelijk afkunnen. Daarom wordt bij dit ontwerp in het leven geroepen een speciale kinderrechter, lid van de te dien einde door de Koningin te vormen enkelvoudige kamer der arrondissements-rechtbank.”

Op de rol van de kinderrechter kwam in de loop van de tijd steeds meer kritiek. De kinderrechter werd gezien als een verlengstuk van de gezinsvoogdijinstellingen en de beslissingen van de kinderrechter werden niet altijd als onafhankelijke rechtspraak gezien. Ook de ontwikkeling van de mensenrechten maakte het onwenselijk dat de kinderrechter eerst bij de voorbereiding van beslissingen was betrokken waarover hij later in zijn rechtsprekende functie moest oordelen. Bij wet van 26 april 1995 (Stb. 1995, 255), in werking getreden op 1 november 1995 (Stb. 1995, 489), werd de rol van de kinderrechter dan ook beperkt. De kinderrechter mocht zich niet meer ambtshalve met het verloop van de ondertoezichtstelling bemoeien, maar alleen nog indien er via een verzoek een beslissing werd gevraagd.n

Zie kamerstukken II 1992/1993, 23 003, nr. 3, p. 3.

Ook kreeg de kinderrechter een andere rol ten aanzien van de uithuisplaatsing van kinderen. Bij de herziening van de ondertoezichtstelling werd voor de uithuisplaatsing in het kader van een ondertoezichtstelling een nieuw artikel (art. 1:261 (oud) BW) ingevoerd. Vóór de invoering van dit artikel kon de kinderrechter ambtshalve kinderen uit huis plaatsen. Vanaf dat moment kon alleen de gezinsvoogdij-instelling de rechter een machtiging verzoeken om een kind uit huis te plaatsen. In de memorie van toelichting is dit als volgt toegelicht:n

Kamerstukken II 1992/1993, 23 003, nr. 3, p. 5.

“In het voorgestelde systeem zal een uithuisplaatsing in beginsel berusten op een rechterlijke machtiging (artikel 261). Het plaatsen in een concrete voorziening of in een concreet pleeggezin echter behoort tot de taak van de gezinsvoogdij-instelling, evenals het nemen van het in[i]tiatief tot uithuisplaatsing. Alleen zij kan de rechter een machtiging verzoeken omdat zij degene is die de machtiging krijgt en gebruikt. Dit laatste is in overeenstemming met de voorstellen van de commissie Wiarda (p. 181). De rechter kan niet langer ambtshalve een kind uithuisplaatsen. Evenmin kan hij een tehuis aanwijzen waar de gezinsvoogdij-instelling de minderjarige niet wil plaatsen. Voorts kan de instelling de plaatsing op eigen gezag beëindigen. Niet alleen ten aanzien van de uithuisplaatsing verliest de rechter zijn ambtshalve bevoegdheden; hij is niet langer bevoegd ambtshalve de ondertoezichtstelling te verlengen of te beëindigen. Tot verlenging en opheffing kan hij slechts beslissen indien hem dit verzocht is.”

3.7In 2014 zijn de maatregelen van de ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing herzien.n

De regeling van de uithuisplaatsing is in belangrijke opzichten gewijzigd door een aantal wetten met het oog op de inwerkingtreding van de Wet op de jeugdzorg (wet van 22 april 2004, Stb. 2004, 306 en de bezemwet van 23 december 2004, Stb. 2004, 700 met bijbehorende Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdzorg Stb. 2004, 703). Met ingang van 1 januari 2015 is op grond van de Wet van 14 maart 2014, Stb. 2014, 130 de machtiging tot uithuisplaatsing geregeld in art. 1:265b BW.

De voorwaarden voor het opleggen van een ondertoezichtstelling zijn daarbij gewijzigd. Vóór de inwerkingtreding van de wet kon een ondertoezichtstelling worden opgelegd indien ‘andere middelen ter afwending van deze bedreiging [in de ontwikkeling van het kind] hebben gefaald of, naar is te voorzien, zullen falen’ (art. 1:254 lid 1 BW (oud)). Met de inwerkingtreding van de wet op 1 januari 2015n

Stb. 2014, 443.

zijn de voorwaarden voor het opleggen van een ondertoezichtstelling ingevolge art. 1:255 BW dat a) de noodzakelijke zorg door de ouders met gezag niet of niet voldoende wordt geaccepteerd en b) de verwachting is dat de ouders binnen een aanvaardbare termijn voor het kind kunnen zorgen. Een machtiging uithuisplaatsing kan alleen worden verleend als de minderjarige onder toezicht is gesteld van een GI en de uithuisplaatsing noodzakelijk is in het belang van de verzorging en opvoeding of tot onderzoek van de geestelijke of lichamelijke gesteldheid van de minderjarige (art. 1:265b lid 1 BW).

Het opleggen of verlengen van een ondertoezichtstelling/uithuisplaatsing is in beginsel alleen toelaatbaar indien er zicht is op terugkeer van het kind naar de ouders. De aanvaardbare termijn in art. 1:255 lid 1 onder b BW ziet dan ook enkel op kinderen die onder toezicht zijn gesteld en tevens uit huis zijn geplaatst. Met deze voorwaarde wordt een verband gelegd met de maatregel van gezagsbeëindiging.n

K.A.M. van der Zon, GS Personen- en familierecht, art. 1:255 BW, aant. 5b (actueel tot 15-12-2022).

Dit volgt ook uit de parlementaire geschiedenis:n

Kamerstukken II 2008–2009, 32 015, nr. 3, p. 23.

“Het tweede vereiste (onder b) is opgenomen om te voorkomen dat een ondertoezichtstelling steeds wordt verlengd terwijl het duidelijk is dat de ouders duurzaam niet de verantwoordelijkheid voor de zorg van hun kind kunnen dragen. Uitdrukkelijk zij gesteld dat het dragen van verantwoordelijk ook kan betekenen dat de ouders accepteren dat hun kind elders wordt opgevoed (bijvoorbeeld in een pleeggezin) of met voortdurende hulp en steun in het kader van een ondertoezichtstelling de verantwoordelijkheid kunnen dragen voor de verzorging en opvoeding (bijvoorbeeld bij mensen met een geestelijke beperking). Indien een kind bij zijn ouders woont en er geen noodzaak is tot uithuisplaatsing is per definitie aan het tweede vereiste voldaan omdat de ouders in deze situatie hun kind verzorgen en opvoeden. Een ondertoezichtstelling kan in die gevallen blijven doorlopen totdat het kind meerderjarig wordt.

Het ijkpunt voor het bepalen van de aanvaardbare termijn voor een kind is de periode van onzekerheid die het kind kan overbruggen zonder ernstige schade op te lopen voor zijn ontwikkeling, over in welk gezin hij verder zal opgroeien. Wat voor een minderjarige een redelijke termijn is, is afhankelijk van zijn leeftijd en ontwikkeling. Voor jongere kinderen zal deze termijn over het algemeen korter zijn dan voor de oudere kinderen. De toepassing van dit uitgangspunt vereist maatwerk, precieze termijnen zijn niet te geven.

Het vereiste onder b kan als consequentie hebben dat in ernstige situaties waarin het na onderzoek duidelijk is dat de ouders nimmer duurzaam in staat zullen zijn de opvoedingsverantwoordelijkheid op zich te nemen, ook niet met hulp en steun van een ondertoezichtstelling, niet aan de grond van de ondertoezichtstelling is voldaan en direct een gezagsbeëindigende maatregel moet worden getroffen.” [onderstreping A-G]

3.9De gezagsbeëindiging is geregeld in art. 1:266 BW. De rechtbank heeft de bevoegdheid om het gezag van een ouder over een of meer van zijn kinderen te beëindigen indien de minderjarige zodanig opgroeit dat hij in zijn ontwikkeling ernstig wordt bedreigd, en de ouder niet in staat is de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding van de minderjarige op zich te nemen binnen een voor de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbare termijn, of indien de ouder het gezag misbruikt.

3.10Deze grond voor beëindiging van het gezag sluit aan op de grond voor ondertoezichtstelling en is daarvan in wezen het spiegelbeeld.n

Vgl. o.m. J.I. Huijer, GS Personen- en familierecht, Afd. 5 (van titel 14 van) Boek 1 BW, inleiding en art. 1:266 BW, aant. 4.1; M.R. Bruning, Y.N. van den Brink & E.C.C. Punselie, Jeugdrecht en jeugdhulp, 2020, p. 412.

Een ondertoezichtstelling kan immers worden uitgesproken als een minderjarige zodanig opgroeit dat hij in zijn ontwikkeling ernstig wordt bedreigd en voorts (onder meer) de verwachting gerechtvaardigd is dat de ouders (juist wel) de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding kunnen dragen binnen een voor de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbaar te achten termijn (art. 1:255 lid 1, aanhef en onder b, BW).

Met het criterium van de aanvaardbare termijn in voornoemde artikelen heeft de wetgever tot uitdrukking willen brengen dat stabiliteit en continuïteit in de opvoeding van een kind belangrijk is. Beoogd is herhaaldelijke, zich over jaren uitstrekkende, verlengingen van een ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing zonder perspectief op terugplaatsing bij de ouders niet meer mogelijk te doen zijn.n

Kamerstukken II 2008/09, 32 015, nr. 3, p. 8-9.

In de memorie van toelichting is in dit verband het volgende opgemerkt:n

Kamerstukken II 2008/09, 32 015, nr. 3, p. 10-11.

“Een periodieke toetsing door de rechter van de noodzaak van de maatregel is belangrijk om te kunnen vaststellen of de inbreuk op het familie- en gezinsleven die een ondertoezichtstelling is, nog steeds aangewezen is. Naarmate de duur van de ondertoezichtstelling langer duurt, zal zich de vraag voordoen of dit het juiste interventie-instrument is. Als successievelijk gedurende twee of meer jaren ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing wordt opgelegd, zal die vraag des te indringender moeten worden beantwoord. In die gevallen zal een gezagsbeëindigende maatregel aan de orde zijn.
(…)
Indien blijkt dat ouders, binnen een voor de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbare termijn, de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding van hun kind niet op zich kunnen nemen, dient de – nieuwe – maatregel tot gezagsbeëindiging te worden overwogen waarbij het gezag zo mogelijk wordt overgedragen aan de feitelijke opvoeders zoals de pleegouders. Dit is een belangrijke concretisering van het belang dat een kind heeft bij stabiliteit en continuïteit in de verzorging en opvoeding. Bij de eerste verlenging van een ondertoezichtstelling, en zeker na een periode van twee jaar, moet overwogen worden of het kind nog langer in onzekerheid mag blijven over zijn toekomstige opvoedingssituatie.
Het ijkpunt voor het bepalen van de aanvaardbare termijn voor een kind is de periode van onzekerheid over de vraag in welk gezin hij verder zal opgroeien, die het kind kan overbruggen zonder vergaand ernstige schade voor zijn ontwikkeling op te lopen. Wat voor een minderjarige een redelijke termijn is, is afhankelijk van zijn leeftijd en ontwikkeling. Het spreekt voor zich dat een zich over jaren uitstrekkende verlenging van de ondertoezichtstelling daar niet bij aansluit. Voor jongere kinderen zal de termijn over het algemeen korter zijn dan voor de oudere kinderen. De toepassing van dit uitgangspunt vereist maatwerk; precieze termijnen zijn niet te geven.”

3.12In art. 1:265j lid 3 BW is bepaald dat indien een ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing twee jaar of langer heeft geduurd, het verzoek tot verlenging van de ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing van de GI vergezeld gaat van een advies van de Raad voor de Kinderbescherming over de verlenging van die ondertoezichtstelling. Doel van dit voorschrift is dat de kinderrechter goed kan beoordelen of verlenging van de ondertoezichtstelling nog steeds is aangewezen of dat een gezagsbeëindigende maatregel meer voor de hand ligt.n

Vgl. Kamerstukken II 2008/09, 32 015, nr. 3, p. 33-34.

3.13De gezagsbeëindiging kan door de rechtbank worden uitgesproken op verzoek van de Raad voor de Kinderbescherming of het openbaar ministerie. Ook een pleegouder die het kind meer dan een jaar heeft verzorgd en opgevoed kan een verzoek doen als de raad daartoe niet overgaat (art. 1:267 BW). De GI is bij een verzoek tot gezagsbeëindiging afhankelijk van de raad. De GI kan de raad verzoeken onderzoek te doen en een verzoek tot gezagsbeëindiging bij de rechtbank te doen. Mocht de raad dit weigeren dan dient de raad dit schriftelijk mee te delen aan de GI, die de raad dan kan verzoeken het oordeel van de rechtbank te vragen. De raad moet binnen twee weken na het verzoek van de GI het oordeel van de rechtbank vragen. In dat geval kan de rechtbank de beëindiging van het gezag ambtshalve uitspreken (art. 1:267 lid 2 BW).

3.14De bedoeling van de wetgever is dus dat een ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing een tijdelijk karakter hebben. Een van de doelen van deze kinderbeschermingsmaatregel is de hereniging tussen de ouders en het kind. Het uitgangspunt van gezinshereniging volgt ook uit de vaste jurisprudentie van het EHRM. De factoren waarmee volgens het EHRM rekening moet worden gehouden bij de beantwoording van de vraag of een kind al dan niet herenigd dient te worden met zijn ouders zijn: de veilige en gezonde leefomgeving van de oorspronkelijke gezinssituatie, de behoefte van het kind aan stabiliteit, de mogelijkheid van het kind zich positief te ontwikkelen, de duur van het verblijf in het pleeggezin, de hechting en de band met de pleegouders, de nog bestaande hechtingsrelatie en band met de oorspronkelijke ouders, en de mening van het kind.n

Zie EHRM 10 september 2019, 37283/13 (Strand Lobben e.a./Noorwegen) en EHRM 10 maart 2020, 14625/16 (Hernehult/Noorwegen) en 39710/15 (Pedersen/Noorwegen). Zie ook mijn conclusie van 9 september 2022, ECLI:NL:PHR:2022:812 vóór HR 4 november 2022, ECLI:NL:HR:2022:1581, rov. 3.10 tot en met 3.16.

In de zaak Strand Lobben heeft het EHRM onder meer overwogen (in par. 206) dat art. 8 EVRM eist dat de belangen van het kind en die van de ouders tegen elkaar worden afgewogen. Het EHRM heeft in die zaak ook overwogen (in par. 208 e.v.) dat een kinderbeschermingsmaatregel in beginsel tijdelijk moet zijn, maar dat de belangen van het kind om – na het verstrijken van een aanzienlijke periode – zijn feitelijke gezinssituatie bij pleegouders te kunnen voortzetten, kunnen prevaleren boven de belangen van de ouders bij gezinshereniging.

Het perspectiefbesluit

3.16Zowel bij de ondertoezichtstelling met een uithuisplaatsing als bij de beslissing over de vraag of het gezag moet worden beëindigd, is dus bepalend wat voor een kind een aanvaardbare termijn is waarbinnen de ouder(s) de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding weer op zich kunnen nemen en of deze termijn vanuit het perspectief van het kind als aanvaardbaar kan worden beschouwd.n

J. Huijer, Herziening kinderbeschermingsmaatregelen: naar een nieuwe ondertoezichtstelling, FJR 2015/8.

Bij het invullen van de termijn spelen verschillende factoren een rol, zoals de leeftijd van het kind en de opvoedvaardigheden van de ouders. De GI ontleent de duur van de aanvaardbare termijn aan de Richtlijn Uithuisplaatsing en terugplaatsing voor jeugdhulp en jeugdbescherming.n

https://richtlijnenjeugdhulp.nl/uithuisplaatsing-en-terugplaatsing/.

In de praktijk blijkt een korte aanvaardbare termijn vaak niet haalbaar door tekorten in de hulpverlening.n

K.A.M. van der Zon, GS Personen- en familierecht, art. 1:255 BW, aant. 5b.

Hierdoor wordt de termijn vaak om oneigenlijke redenen opgerekt.

3.17Uit de Eindevaluatie Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen is gebleken dat langdurige maatregelen van ondertoezichtstelling in de praktijk regelmatig voorkomen.n

M.R. Bruning, K.A.M. van der Zon, D.J.H. Smeets en H.J. van Boven, Eindevaluatie Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen, Den Haag, 2022, p. 138.

Uit deze evaluatie blijkt tevens dat professionals het beëindigen van het gezag in veel situaties disproportioneel achten, zodat dan toch wordt gekozen voor een verlenging van de maatregel hoewel wordt voldaan aan de grond voor een gezagsbeëindiging.n

M.R. Bruning, K.A.M. van der Zon, D.J.H. Smeets en H.J. van Boven, Eindevaluatie Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen, Den Haag, 2022, p. 138. Zie ook de eerste voortgangsrapportage van het Actieprogramma Zorg voor de Jeugd van 5 november 2018, p. 14: https://www.inspectie-jenv.nl/binaries/inspectie-venj/documenten/beleidsnotas/2018/11/05/reactie-minister-op-brief-over-wachtlijsten-rvdk/Beleidsnota+minister+de+Jonge+over+RvdK+.pdf

3.18Als gedurende de uithuisplaatsing blijkt dat het niet in het belang van het kind is om hem weer thuis te laten wonen, kan de GI – als verantwoordelijke voor de uitvoering van de maatregel van ondertoezichtstelling en de machtiging uithuisplaatsing – het besluit nemen dat terugplaatsing bij de ouders niet meer aan de orde is en dat het perspectief van het kind elders ligt. Deze beslissing over het vervolg van de uithuisplaatsing wordt in de praktijk het opvoedingsbesluit dan wel perspectiefbesluit genoemd. Het perspectiefbesluit wordt geregeld in de Richtlijnen voor jeugdhulp en jeugdbescherming. In deze richtlijn wordt, onder verwijzing naar artikel 20 IVRK (een kind dat niet in zijn eigen gezin verblijft, heeft recht op bijzondere bescherming en bijstand) en de VN Richtlijnen voor alternatieve zorg voor kinderen,n

Resolutie 64/142 van de Vergadering van de Verenigde Naties van 24 februari 2010.

benadrukt dat zekerheid over de opvoedsituatie van groot belang is voor een kind. Een tijdig genomen opvoedingsbesluit zorgt voor meer duidelijkheid bij ouders en pleegouders over de plek waar het kind voortaan zal opgroeien.n

N. van Capelleveen & K. van der Zon, Gezagsbeëindiging. Het kind tegenover de ouder? in: M.R. Bruning, K.F.M. Klep & E.C.C. Punselie (red.), De invloed van 30 jaar Kinderrechtenverdrag in Nederland. Perspectieven voor de rechtspraktijk (Recht en Praktijk nr. PFR7), Deventer: Wolters Kluwer 2020, p. 79 e.v.

3.19De totstandkoming van een perspectiefbesluit van een GI is vooral een intern proces dat doorgaans multidisciplinair wordt genomen, namelijk in overleg met jeugdbeschermers, een gedragswetenschapper, de teamleider, een jurist en een vertrouwensarts.n

B. Laterveer, De opvoedbeslissing, FJR 2020/41, onder 2.

Hoewel aan het perspectiefbesluit geen juridische status wordt toegekend, heeft het vaak wel direct gevolgen voor de hulpverlening en omgangsmomenten met de ouders. De hulpverlening is dan niet meer gericht op het werken aan een thuisplaatsing en de omgang met de ouder(s) wordt veelal afgebouwd.n

M.R. Bruning, K.A.M. van der Zon, D.J.H. Smeets en H.J. van Boven, Eindevaluatie Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen, Den Haag, 2022, p. 88.

De bedoeling van de wetgever is dat de GI, indien blijkt dat ouders niet binnen een aanvaardbare termijn de verantwoordelijkheid voor verzorging en opvoeding op zich kunnen nemen (het perspectiefbesluit), de raad verzoekt om onderzoek te verrichten naar de noodzaak van een gezagsbeëindigende maatregel.n

Kamerstukken II 2008/2009, 32 015, nr. 3, p. 10.

Aan de gronden voor een ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing wordt dan immers niet meer voldaan, omdat niet meer gewerkt wordt naar een thuisplaatsing van het kind bij de ouder(s). De wet verbindt hier echter geen sanctie aan.

Uit de Eindevaluatie Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelenn

M.R. Bruning, K.A.M. van der Zon, D.J.H. Smeets en H.J. van Boven, Eindevaluatie Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen, Den Haag, 2022, p. 88.

blijkt dat er vaak veel tijd verstrijkt tussen het nemen van het perspectiefbesluit door de GI en het moment waarop de rechter voor het eerst kennisneemt van dat besluit. Zo kan het gebeuren dat er na een verlenging van de ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing een perspectiefbesluit wordt genomen en er vervolgens bijna een jaar verstrijkt zonder dat er een gezagsbeëindigende maatregel wordt gevraagd of het perspectiefbesluit bij een volgend verlengingsverzoek aan de orde komt.n

Zie ook B. Laterveer, De opvoedbeslissing, FJR 2020/41, onder 2.

Het gevolg kan zijn dat kinderrechters voor een voldongen feit worden geplaatst. De hulpverlening is al langere tijd gericht op het verblijf van het kind in het pleeggezin en daarmee niet meer op het verbeteren van de thuissituatie. Een thuisplaatsing is dan ook vaak niet mogelijk, terwijl de aanvaardbare termijn eraan in de weg staat dat alsnog wordt gepoogd om de thuissituatie te verbeteren.n

K. van der Zon, Vang me als ik val, Over rechten van pleegkinderen in het kader van de ondertoezichtstelling, FJR 2021/62.

Advies RSJ en reactie minister

3.21De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna: RSJ) heeft op 18 december 2020 een advies uitgebracht over het perspectiefbesluit in de jeugdbescherming.n

Adviesrapport Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, Het perspectiefbesluit in de jeugdbescherming, 18 december 2020.

De aanleiding om het advies uit te brengen, zijn de zorgen van kinderrechters over de rechtspositie van ouders en kinderen als een GI een perspectiefbesluit neemt.n

Adviesrapport Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, Het perspectiefbesluit in de jeugdbescherming, 18 december 2020, p. 4.

3.22De RSJ wijst er in het advies op dat het perspectiefbesluit een intern besluit van de GI is waarbij ouders soms wel maar soms ook niet worden betrokken en dat dit besluit grote gevolgen heeft voor het gezin. De hulpverlening aan de ouders richt zich dan vooral op de invulling van de rol van de ouder op afstand en de hulpverlening aan het kind op een toekomst in bijvoorbeeld een pleeggezin. De RSJ acht het van belang dat een perspectiefbesluit, vanwege de verstrekkende gevolgen voor het privéleven en familie- en gezinsleven van ouders en kind, met rechtswaarborgen is omkleed. Volgens de RSJ ontbreekt er op dit moment een adequate rechtspositieregeling voor betrokkenen. De RSJ wijst in het advies onder ‘Knelpunten’ op rechtsmiddelen waarover ouders en kinderen beschikken tegen (minder ingrijpende) beslissingen van de GI zoals het opleggen van een schriftelijke aanwijzing (art. 1:264 BW). Ook wordt er gewezen op de geschillenregeling over de uitvoering van de ondertoezichtstelling (art. 1:262b BW) en de beëindiging van de uithuisplaatsing (art. 1:265d lid 2 BW). Kennelijk is de RSJ van mening dat het perspectiefbesluit niet via een van deze rechtsmiddelen aan de rechter kan worden voorgelegd. De RSJ adviseert het perspectiefbesluit een formele (wettelijke) status te geven waaraan een procedure bij de kinderrechter is gekoppeld.

De RSJ heeft de volgende aanbevelingen gedaan over de totstandkoming en de toetsing van het perspectiefbesluit:n

Adviesrapport Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, Het perspectiefbesluit in de jeugdbescherming, 18 december 2020, p. 10.

• Realiseer een rechtspositieregeling voor ouders en kind.

• Leg wettelijk vast dat het perspectiefbesluit binnen drie maanden ter toetsing wordt voorgelegd aan de kinderrechter.

• Voorzie het perspectiefbesluit van een motivering, waarbij de belangen van ouders en kind zorgvuldig zijn afgewogen. Waarborg in de procedure het recht van de ouders en het kind om gehoord te worden.

De minister voor Rechtsbescherming heeft op 25 maart 2021n

Kamerstukken II 2020-2021, 31 839, nr. 769.

in een brief aan de Tweede Kamer gereageerd op het advies van de RSJ en aangegeven geen meerwaarde te zien in het realiseren van de rechtsbescherming van kinderen en ouders in een zelfstandige rechtspositieregeling voor het perspectiefbesluit. De minister is het eens met het advies van de RSJ dat het perspectiefbesluit moet (kunnen) worden getoetst door de kinderrechter, maar ziet hiervoor mogelijkheden binnen het bestaande juridische kader van de gezagsbeëindigende maatregel. De minister heeft dat in de beleidsreactie als volgt geformuleerd:

“Het uitgangspunt is dat als een GI van mening is dat het opvoedperspectief niet meer bij ouders ligt, zij bij de RvdK een verzoek indient om onderzoek te doen naar de vraag of een GBM [gezagsbeëindigende maatregel; toevoeging A-G] aangewezen is. Dit heeft de wetgever zo beoogd. Vervolgens kan de RvdK een verzoek indienen bij de kinderrechter voor beëindiging van het ouderlijk gezag. In dat geval vindt een toets plaats door de kinderrechter over het perspectief van de minderjarige. De kinderrechter toetst dan namelijk of ouders wel of niet in staat zijn binnen een voor de minderjarige aanvaardbaar te achten termijn de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding kunnen dragen. Een aparte toets door de kinderrechter met betrekking tot het perspectiefbesluit, zoals voorgesteld door de RSJ, heeft naar mijn mening dan geen meerwaarde. De rechterlijke toetsing van het perspectiefbesluit valt dan samen met de toetsing van de GBM. Ook zie ik geen meerwaarde in het realiseren van een zelfstandige rechtspositieregeling voor het perspectiefbesluit voor ouders en kind. Deze zit namelijk besloten in de GBM. Een eigenstandige rechtspositieregeling en rechterlijke toets van het perspectiefbesluit zou onnodige juridisering betekenen van deelprocessen in de kinderbescherming. Als een kinderrechter een GBM oplegt kunnen ouders hiertegen hoger beroep aantekenen bij het Gerechtshof.

Het RSJ-advies laat wel zien dat het proces in aanloop naar een GBM in de praktijk beter moet. Zo zijn er bijvoorbeeld geen afspraken gemaakt over de termijn waarbinnen na het nemen van een perspectiefbesluit een verzoek bij de RvdK ingediend moet worden voor een onderzoek naar een GBM. Daardoor kan het soms lange tijd, zelfs een jaar, duren voordat een rechter zich uitspreekt over een verzoek voor beëindiging van het ouderlijk gezag en daarmee ook over de vraag of het perspectiefbesluit door de GI terecht is genomen. Dat vind ik ongewenst. Als een perspectiefbesluit wordt genomen, dan moet zo spoedig mogelijk een verzoek bij de RvdK voor een onderzoek naar een GBM worden ingediend. Vervolgens moet een eventueel verzoek van de RvdK voor een GBM ook zo spoedig mogelijk worden voorgelegd aan de kinderrechter. Ook vind ik het belangrijk dat ouders en kinderen door de GI’s in alle gevallen voldoende betrokken worden bij het perspectiefbesluit en dat dit besluit zorgvuldig wordt gemotiveerd. Ik ga over deze onderwerpen met RvdK, Jeugdzorg Nederland en de Raad voor de Rechtspraak in gesprek om hier concrete afspraken over te maken zodat na het perspectiefbesluit zo spoedig mogelijk een verzoek tot onderzoek naar een GBM wordt ingediend en dit tijdig wordt getoetst door de kinderrechter.

Zoals genoemd is een GBM in principe aangewezen als het opvoedperspectief niet meer bij ouders ligt, maar dat hoeft niet. Uit de tussenevaluatie van de herziene kinderbeschermingswetgeving, waarover ik uw Kamer destijds heb geïnformeerd, blijkt ook dat de GBM niet altijd in het belang van het kind is. GI’s kunnen de GBM een te grote stap vinden en daarom het proces tot GBM niet in gang zetten. In deze gevallen vindt dan geen toets plaats van de kinderrechter of een GBM aangewezen is. In overleg met de RvdK, Jeugdzorg Nederland en de Raad voor de Rechtspraak wil ik voor deze uitzonderingsgevallen nagaan welke verbeterafspraken we kunnen maken in relatie tot het perspectiefbesluit, zodat ook in deze gevallen tijdig een toets plaatsvindt door de kinderrechter.

In afwachting van de evaluatie van de herziene kinderbeschermingswetgeving zie ik dus mogelijkheden om op korte termijn het proces van het perspectiefbesluit binnen het bestaande juridische kader van de ots en GBM in de praktijk te verbeteren en daarmee de rechtsbescherming van ouders en kinderen te verstevigen. Over de voortgang zal ik uw Kamer bij de voortgangsbrief jeugd van november 2021 informeren.” [onderstreping A-G]

Op 8 september 2021 heeft de minister de vragen van de Tweede Kamerfracties van D66, CDA en SGP over het perspectiefbesluit beantwoord. Daarbij is tevens de vraag naar voren gekomen waarom de minister geen meerwaarde ziet in het realiseren van een zelfstandige rechtspositieregeling voor het perspectiefbesluit.n

Kamerstukken II, 2021-2022, 31 839, nr. 912.

“Als gedurende een uithuisplaatsing blijkt dat het niet in het belang van een kind is om weer thuis te wonen, dan kan de GI, als verantwoordelijke voor de uitvoering van de maatregel van ondertoezichtstelling en de machtiging uithuisplaatsing, besluiten dat terugplaatsing bij de ouders niet meer aan de orde is en dat het perspectief van het kind elders ligt, bijvoorbeeld in een pleeggezin. Dit besluit van de GI, het zogeheten perspectiefbesluit, is geen besluit in juridische zin, maar een intern pedagogisch besluit. Het is niet wettelijk vastgelegd en geeft richting aan de beantwoording van de vraag waar een kind uiteindelijk zal opgroeien. De leden van de D66-fractie hebben gevraagd waarom ik geen meerwaarde zie in het realiseren van een zelfstandige rechtspositieregeling voor het perspectiefbesluit voor ouders en kind. Daarbij verwijzen de leden naar het advies van de RSJ van 18 december 2020. Ook de leden van de GroenLinks-fractie geven aan een terughoudendheid te constateren in het omarmen van het RSJ-advies en vragen naar een reactie daarop. De leden van de SGP-fractie geven aan dat voorbijgegaan lijkt te worden aan de door de RSJ gesignaleerde knelpunten over het perspectiefbesluit en gezagsbeëindiging. Dat wil ik weerspreken. De door de RSJ geconstateerde knelpunten zijn wezenlijk en moeten worden aangepakt. Zo constateert de RSJ dat er nadat een perspectiefbesluit door een GI is genomen soms enige tijd voorbij gaat voordat een rechterlijke toetsing van het besluit plaatsvindt. Die tijdsduur heeft negatieve gevolgen, want in de tussentijd verstrijkt de aanvaardbare termijn en het kind hecht zich bijvoorbeeld in het pleeggezin, waardoor de kinderrechter voor een voldongen feit van gezagsbeëindiging kan komen te staan. Dat vind ik onwenselijk. Het advies van de RSJ vormt voor mij dan ook aanleiding om met de rechtspraak, GI en de RvdK afspraken te maken over kortetermijnoplossingen binnen de huidige procedures om het beoogde doel te bereiken, te weten een snellere toetsing door de kinderrechter en een betere rechtspositie voor ouders en kinderen. Met deze afspraken wil ik onnodige juridisering voorkomen en oplossingen vinden binnen de kaders van de kinderbeschermingswetgeving. Over de voortgang informeer ik uw Kamer in het najaar 2021 in de voortgangsbrief jeugd. Zoals ik echter in mijn reactie op het advies van de RSJ reeds aangaf zie ik vooralsnog geen meerwaarde in het realiseren van een zelfstandige rechtspositieregeling voor het perspectiefbesluit voor ouders en kind, omdat de ouders dan tweemaal naar de kinderrechter zouden moeten, voor zowel het perspectiefbesluit als voor de gezagsbeëindigende maatregel. In dat geval zouden verschillende juridische procedures naast elkaar gaan lopen en dat vind ik niet gewenst. Ik wil onnodige juridisering van deelprocessen in de kinderbescherming voorkomen. De leden van D66 hebben voorts gevraagd of afspraken over termijnen waarbinnen een verzoek naar een gezagsbeëindigende maatregel wordt ingediend bij de RvdK en wordt voorgelegd aan een kinderrechter wel afdoende zijn. De RvdK, Jeugdzorg Nederland en de Raad voor de Rechtspraak gaan op dit moment na hoe de huidige procedures zo goed mogelijk benut kunnen worden, zodat een snelle toetsing door de kinderrechter kan plaatsvinden. Daarmee is nog niet gezegd dat deze afspraken volstaan en dat aanvullende wet- of regelgeving in zijn geheel niet nodig is. In het najaar volgen de uitkomsten van de gesprekken op basis waarvan ik verder wil bezien wat er nodig is, mede in het licht van de evaluatie van de herziene KB-wetgeving.

De leden van de D66-fractie en de leden van de CDA-fractie hebben gevraagd waarom ik de uitkomsten van de evaluatie van de Wet herziening kinderbeschermingsmaatregelen (hierna: Whk) wil afwachten en niet direct het advies van de RSJ overneem om het perspectiefbesluit wettelijk vast te leggen. Ook de leden van de SGP-fractie hebben gevraagd waarom ik geen wettelijke basis creëer. In reactie hierop geef ik aan dat besluitvorming op dit punt een zorgvuldige en integrale afweging vereist. Ik ben de RSJ erkentelijk voor hun analyse en hun advies om een zelfstandig rechtspositiereglement voor het perspectiefbesluit te realiseren. Alvorens te besluiten tot nieuwe wetgeving, acht ik het echter zorgvuldig om met de GI, RvdK en Raad voor de Rechtspraak te verkennen waar kansen op verbetering in de praktijk liggen, die aansluiten op de behoeften van ouders en kinderen om hun bezwaren tijdig te laten toetsen door een kinderrechter. Daarbij hangt het perspectiefbesluit als pedagogisch besluit nauw samen met de gezagsbeëindigende maatregel. Indien uit de gesprekken met de rechtspraak, de GI’s en de RvdK blijkt dat wetswijzigingen nodig zijn, dan ligt het daarom voor de hand dit te doen in aansluiting op en passend bij de eventuele voorstellen tot wetswijzigingen die uit de evaluatie van de wet volgen. Eventuele wetswijzigingen moeten zorgvuldig worden getoetst op compatibiliteit met het huidige systeem van kinderbeschermingsmaatregelen. (…)

(…)

In reactie op de vraag van de leden van de CDA-fractie in hoeverre nog sprake is van een verbetering van de rechtsbescherming, geef ik aan dat ook wordt bezien of en in hoeverre de in 2015 ingevoerde geschillenregeling een mogelijkheid biedt voor ouders om zich te kunnen verweren tegen het perspectiefbesluit. Daarnaast wordt in de evaluatie van de Whk onderzocht of en in hoeverre het in 2015 ingevoerde begrip van de “aanvaardbare termijn” in de regelgeving aangepast zou moeten worden.” [onderstreping A-G]

Bij brief van 18 november 2022 aan de Tweede Kamer heeft de minister over de verbetering van de rechtsbescherming met betrekking tot het perspectiefbesluit het volgende opgemerkt:n

Kamerstukken II 2022–2023, 31 839, nr. 913

“Ter verbetering van de rechtsbescherming van ouders en kinderen hebben de GI’s de volgende rechtswaarborgen opgesteld voor de besluitvorming en het laten toetsen van het perspectiefbesluit:

Voordat het perspectiefbesluit wordt genomen, worden ouders en kinderen geïnformeerd over het te nemen besluit en de gevolgen daarvan en zij worden in de gelegenheid gesteld hun mening kenbaar te maken;

een perspectiefbesluit wordt in alle gevallen op schrift gesteld en voorzien van een motivering waaruit de (belangen)afweging die heeft geleid tot het besluit, duidelijk blijkt,

ouders en kinderen ontvangen een afschrift van het besluit,

het perspectiefbesluit wordt door de GI’s voorgelegd aan de kinderrechter voor een toets.

Het perspectiefbesluit heeft nog geen wettelijke basis. Daarom zijn de GI’s vooruitlopend daarop op zoek gegaan naar mogelijkheden om binnen het huidige wettelijke kader het perspectiefbesluit nu al steeds direct of indirect te laten toetsen door de kinderrechter. De werkwijze is dat als GI’s een perspectiefbesluit hebben genomen – waarbij gezagsbeëindiging (nog) niet aan de orde is – telkens zo snel mogelijk het besluit voorleggen aan de kinderrechter via de geschillenregeling bij de ondertoezichtstelling (directe toets) of via een verzoek tot verlenging van de machtiging uithuisplaatsing (indirecte toets).

Uit recente jurisprudentie blijkt dat een toets van het perspectiefbesluit via de geschillenregeling door sommige kinderrechters niet mogelijk wordt geacht. Partners voor Jeugd (een overkoepelend samenwerkingsverband van twee GI’s) heeft daarom op 28 oktober jl. aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad (PG) verzocht cassatie in het belang der wet in te stellen tegen een recente uitspraak van het Hof Arnhem-Leeuwarden van 26 juli 2022 om rechtseenheid te verkrijgen voor het laten toetsen van het perspectiefbesluit via de geschillenregeling. Dit verzoek ondersteun ik. Om dit verzoek kracht bij te zetten zal ik daarom ook zelf de PG verzoeken cassatie in het belang der wet in te stellen, omdat er een urgent belang is om te weten hoe de Hoge Raad hier tegenaan kijkt.

Ik heb de GI’s gevraagd de genoemde rechtswaarborgen zo snel mogelijk in te voeren, uiterlijk het eerste kwartaal van 2023. Daarnaast onderzoek ik met de RvdK en de GI’s op welke wijze de RvdK met het uitbrengen van een advies de beoordeling van het perspectiefbesluit door de kinderrechter kan ondersteunen.

Ondertussen werk ik met de sector aan een structurele oplossing voor een rechterlijke toets van het perspectiefbesluit door hiervoor een wettelijke basis te creëren. Dit wetsvoorstel is in het najaar 2023 gereed voor consultatie. Bij de uitwerking van dit voorstel betrek ik ook de wens van de sector om de gronden van de ondertoezichtstelling aan te vullen in het geval niet meer wordt gewerkt aan terugplaatsing van een kind, maar een gezagsbeëindiging (op dat moment) niet in het belang van het kind wordt geacht. Ik kom hiermee ook tegemoet aan een deel van de motie van lid Raemakers waarin o.a. wordt verzocht een tussenfase van blijvende uithuisplaatsing met behoud van gezag te onderzoeken.”n

De voetnoten zijn weggelaten.

Geschillenregeling en schriftelijke aanwijzing

3.27Art. 1:262b BW bepaalt dat geschillen die de uitvoering van de ondertoezichtstelling betreffen, voor zover die geschillen niet vallen onder art. 4.2.1 Jeugdwet, aan de kinderrechter kunnen worden voorgelegd. De kinderrechter neemt op verzoek van een met het gezag belaste ouder, de minderjarige van twaalf jaar of ouder, de gecertificeerde instelling, degene die de minderjarige als behorende tot zijn gezin verzorgt en opvoedt, of de zorgaanbieder of de aanbieder van de jeugdhulp als bedoeld in art. 1.1 Jeugdwet, waar de minderjarige is geplaatst, een zodanige beslissing als hem in het belang van de minderjarige wenselijk voorkomt. Hij beproeft alvorens te beslissen een vergelijk tussen de betrokkenen.

Het artikel is ingevoerd bij wet van 12 maart 2014 (Wet herziening kinderbeschermingsmaatregelen)n

Stb. 2014, 130.

en op 1 januari 2015 in werking getreden.n

Stb. 2014, 443.

Het artikel is dankzij een amendement in het wetsvoorstel terecht gekomen en is geïnspireerd door de geschillenregeling in gezagskwesties (art. 1:253a BW).n

Kamerstukken II 2010–2011, 32 015, nr. 38, p. 1-2.

De geschillenregeling was opgenomen in het voorontwerp, maar is vervolgens geschrapt vanwege negatieve advisering in de consultatiefase van het wetsvoorstel.n

K.A.M. van der Zon, GS Personen- en familierecht, art. 1:262b BW, aant 2 (actueel tot 23 december 2022).

Staatssecretaris Teeven gaf op het amendement de volgende kritiek:n

Handelingen II 2010/2011, nr. 49, item 16, p. 64.

“(…) Dan kom ik bij de geschillenregeling in het amendement op stuk nr. 25. Dit amendement haalt de geschillenregeling terug die in het voorontwerp was opgenomen. Dit betrof artikel 264 in het voorontwerp van de wet. De negatieve advisering in de consultatiefase van het wetsvoorstel is de reden waarom de geschillenregeling uiteindelijk niet in het wetsvoorstel is opgenomen.

De NVvR bekritiseerde de geschillenregeling met name vanwege het risico van juridisering en bureaucratisering. Voorts merkte de NVvR op dat de uitvoering van de geschillenregeling een sterk conflictoplossend vermogen van de kinderrechter vraagt en grote deskundigheid op het terrein van de jeugdzorg, de kinderbescherming en de ontwikkelingspsychologie. Jeugdzorg Nederland was evenmin voorstander van de regeling. Die zou leiden tot positieverlies van de gezinsvoogdijmedewerker. Ook de RSJ achtte de regeling onnodig juridiserend.

Er waren echter ook positieve geluiden. De vereniging van Familierecht Advocaten Scheidingsmediators vond de regeling nuttig. Ook door pleegouders en cliënten werd de regeling toegejuicht. De Inspectie jeugdzorg verwacht ook wel een positief effect van de regeling.

Bij de laatste wetswijziging ondertoezichtstelling van 1995 is evenwel uitdrukkelijk een scheiding tussen rechtspraak en uitvoering ingevoerd. Uit het onderzoek uit 2000 van het Verweij-Jonker Instituut, getiteld Met recht onder toezicht gesteld, bleek ook dat deze scheiding in de praktijk goed werkt. Door de geschillenregeling zou die scheiding onder druk komen te staan, met name door de kinderrechter de bevoegdheid te geven het geschil te beslechten met een alternatieve beslissing. Om deze reden is de geschillenregeling zoals die was opgenomen in het voorontwerp, door het vorige kabinet geschrapt en door dit kabinet ook niet opnieuw geïntroduceerd. Met alle respect voor de argumenten hoor ik eigenlijk geen nieuwe argumenten waarom, met het oog op de discussie die wij daar al eerder over hebben gevoerd, de geschillenregeling nu zou moeten terugkomen in het wetsvoorstel.”

Kamerlid Van Toorenburg (CDA) die het amendement had ingediend, vond de argumenten van de staatssecretaris echter niet overtuigend en heeft het amendement gehandhaafd. Zij vond voldoende steun in de Tweede Kamer waardoor de geschillenregeling alsnog werd ingevoerd. In de parlementaire stukken is de invoering van de geschillenregeling als volgt (door de indiener van het amendement) toegelicht:n

Kamerstukken II 2010–2011, 32 015, nr. 38, p. 1-2.

“Gedurende de uitvoering van de ondertoezichtstelling is het mogelijk dat er tussen ouders, kinderen, pleegouders of zorgaanbieders verschillen van mening ontstaan over de aanpak van de problemen. Soms lukt het niet om die problemen op te lossen en verschillen van mening in goed overleg te overbruggen, hetgeen als gevolg heeft dat het conflict een goede samenwerkings- of vertrouwensrelatie tussen de betrokkenen in de weg staat en de behartiging van de belangen van de minderjarigen kan belemmeren. Om deze reden wordt voorgesteld om een geschillenregeling in te voeren naar analogie van de regeling zoals deze nu bestaat voor de ouders met gezag om een geschil over de uitoefening van het gezag voor te leggen aan de kinderrechter (artikel 253a). Krachtens de nieuwe regeling krijgen het Bureau Jeugdzorg, de minderjarige van twaalf jaar of ouder, de ouders met gezag, de pleegouders en de zorgaanbieder waar het kind verblijft de mogelijkheid om geschillen voor te leggen aan de kinderrechter. Het betreft een verzoekschriftprocedure (met verplichte procesvertegenwoordiging) waardoor een drempel wordt ingebouwd en niet ieder klein geschil aan de kinderrechter zal worden voorgelegd. Advocaten kunnen een zeeffunctie vervullen bij geschillen en oplossingen aanreiken waardoor een gang naar de rechter niet meer nodig is.

Van de geschillenregeling zijn geschillen rondom gedragingen als bedoeld in artikel 67, eerste lid, onder b, van de Wet op de jeugdzorg uitgesloten. Over deze gedragingen kan op grond van hoofdstuk XII van de Wet op de jeugdzorg een klacht worden ingediend bij een klachtencommissie. De kinderrechter heeft de vrijheid om in concreto vast te stellen welke oplossing of regeling het best het belang van alle betrokkenen, die van de minderjarige in het bijzonder, dient. Dit in tegenstelling tot een beslissing op andere verzoeken die hem in het kader van de ondertoezichtstelling kunnen bereiken. Gezien de aard van de procedure, het is immers een geschillenregeling, ligt dit ook voor de hand. Betrokkenen hebben een verschil van mening en leggen dit aan de kinderrechter voor. De kinderrechter dient de ruimte te hebben om voorstellen van een betrokkene, niet zijnde de indiener van het verzoekschrift, te beoordelen en eventueel te volgen. Het geschil dient weggenomen te worden opdat de uitvoering van de ondertoezichtstelling verbeterd kan worden.”

3.30Op grond van art. 358 lid 1 Rv staat in beginsel tegen elke eindbeschikking hoger beroep open. Art. 807 Rv vormt daarop een uitzondering en bepaalt voor welke beschikkingen ingevolge Boek 1 BW geen hoger beroep of cassatie mogelijk is. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de achterliggende gedachte daarvan is dat het daarbij gaat om maatregelen die een voorlopig en ordenend karakter hebben en die vrijwel altijd worden gevolgd door meer definitieve beslissingen.n

Kamerstukken II 1991-1992, 22 487, nr. 3, p. 13.

Een beschikking op grond van de geschillenregeling van art. 1:262b BW behoort volgens art. 807 Rv tot de beslissingen waartegen geen hoger beroep of cassatie openstaat. Daarbij is aangesloten bij de regeling van de schriftelijke aanwijzing in de art. 1:263-1:265 BW. In de parlementaire geschiedenis is aangegeven dat de geschillenregeling is ingepast en aangesloten bij de al bestaande middelen en procedures. Dat betekent dat:

“(…) tegen beschikkingen van de kinderrechter bij geschillen over de tenuitvoerlegging van de ondertoezichtstelling, overeenkomstig het regime van de schriftelijke aanwijzingen en om redenen van proceseconomie, geen hoger beroep open staat.”n

Kamerstukken II 2011-2012, 33 061, nr. 3, p. 7-8.

3.32Overigens staat wel hoger beroep open tegen aanwijzingen die het contact tussen ouder en kind beperken (art. 807 Rv jo art. 1:265f BW zie hierna onder 3.38).

3.33Volgens vaste rechtspraakn

HR 29 maart 1985, ECLI:NL:HR:1985:AG4989, NJ 1986/242, m.nt. L. Wichers Hoeth, W.H. Heemskerk (Enka/Dupont); HR 12 februari 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC0864, NJ 1993/572 m.nt. H.J. Snijders (Organon/Limpens).

kan echter in bepaalde gevallen de uitsluiting van een hoger beroepsmogelijkheid worden doorbroken voor zover erover wordt geklaagd dat de rechter de desbetreffende regel ten onrechte niet heeft toegepast, buiten het toepassingsgebied van de desbetreffende regel is getreden of bij het nemen van zijn beslissing zodanig essentiële vormen niet in acht heeft genomen dat niet meer kan worden gesproken van een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak. Onder essentiële vormen vallen ook fundamentele rechtsbeginselen.n

R.Y. Nauta, Tekst en Commentaar Burgerlijke Rechtsvordering, commentaar op art. 807 Rv onder 2.

Zie verder hierna onder 4.11.

Op de vraag vanuit de Eerste Kamer wanneer van de geschillenregeling gebruik zal worden gemaakt heeft de staatssecretaris geantwoord:n

Kamerstukken I 2011–2012, 32 015, C, p. 18.

“Van de geschillenregeling zal naar verwachting gebruik worden gemaakt in die gevallen dat de wet niet in een specifieke procedure voorziet. Het ligt niet voor de hand dat dit bagatelzaken zullen zijn, omdat een drempel is ingebouwd (verplichte procesvertegenwoordiging). Advocaten kunnen een zeeffunctie vervullen bij de geschillen en oplossingen aanreiken waardoor een gang naar de rechter niet meer nodig is.”

3.35In de jurisprudentie is de reikwijdte van de geschillenregeling meerdere malen aan bod gekomen. Ouders kunnen de kinderrechter op grond van de geschillenregeling verzoeken de GI te gelasten een deskundigenonderzoek naar de opvoedvaardigheden te regelen,n

Rb. Overijssel 8 mei 2015, ECLI:NL:RBOVE:2015:2641.

hen te betrekken bij een lopend onderzoek,n

Rb. Midden-Nederland 17 oktober 2016, ECLI:NL:RBMNE:2016:5490.

hen alsnog de gelegenheid geven een familiegroepsplan op te stellenn

Rb. Noord-Holland 8 februari 2017, ECLI:NL:RBNHO:2017:988.

of mee te werken aan een verlofplan bij gesloten jeugdhulp.n

Rb. Midden-Nederland 4 december 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:6682. Zie ook M.R. Bruning, K.A.M. van der Zon, D.J.H. Smeets en H.J. van Boven, Eindevaluatie Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen, Den Haag, 2022, p. 184.

Over de rechtsbescherming van art. 1:262b BW heeft de Hoge Raad, waar het ging over de inschrijving van een minderjarige bij een onderwijsinstelling, het volgende overwogen:n

Hoge Raad 25 juni 2021, ECLI:NL:HR:2021:1003, NJ 2021/274 m.nt. S.F.M. Wortmann.

“3.7 Van belang is bovendien dat art. 1:265e BW de ouder een ruimere rechtsbescherming biedt dan de art. 1:262b en 1:263-264 BW. Tegen beschikkingen op de voet van art. 1:265e BW kan hoger beroep en vervolgens beroep in cassatie worden ingesteld. Bij beschikkingen op de voet van de art. 1:262b, 1:263 lid 3 en 1:264 BW zijn deze rechtsmiddelen ingevolge art. 807 lid 1 Rv uitgesloten. Verder is voor het indienen van een verweerschrift tegen een verzoek op de voet van art. 1:265e BW bijstand van een advocaat niet vereist, terwijl dit voor een verweerschrift tegen een verzoek op grond van art. 1:262b BW wel het geval is (art. 1:265k lid 1 BW in verbinding met de art. 278 lid 3 en 282 lid 1 Rv). Daarbij komt dat art. 1:265e BW het initiatief tot het aan de kinderrechter voorleggen van een verzoek tot gedeeltelijke overheveling van het gezag bij de gecertificeerde instelling legt, en niet bij de ouder zoals het geval is bij een verzoek tot vervallenverklaring van een schriftelijke aanwijzing op de voet van art. 1:264 BW. Verder bedraagt de termijn waarbinnen de ouder bij de rechter kan opkomen tegen een schriftelijke aanwijzing slechts twee weken.

Mede in verband met de ruimere rechtsbescherming die art. 1:265e lid 1 BW de ouder aldus biedt ten opzichte van de art. 1:262b en 1:263-264 BW, moet worden aangenomen dat eerstgenoemde bepaling een bijzondere regel vormt ten opzichte van de art. 1:262b BW en art. 1:263-264 BW. Dit brengt mee dat de gecertificeerde instelling aan de algemene aanwijzingsbevoegdheid van art. 1:263 BW niet de bevoegdheid kan ontlenen de ouder op te dragen de inschrijving van de minderjarige bij een bepaalde onderwijsinstelling te ondertekenen en dat zij evenmin bevoegd is de kinderrechter op de voet van art. 1:262b BW om vervangende toestemming voor die inschrijving te verzoeken. Het hof heeft dit miskend.”n

De voetnoten zijn weggelaten.

3.37Zoals hiervoor al aan de orde is gekomen, heeft het perspectiefbesluit van de GI vaak gevolgen voor de inzet van hulpverlening bij ouders en worden de contactmomenten tussen ouder(s) en kind vaak teruggebracht. Deze beslissing heeft dus gevolgen voor de uitvoering van de ondertoezichtstelling. Om die reden ben ik, evenals Laterveer,n

B. Laterveer, De opvoedbeslissing, FJR 2020/41, onder 4.

van mening dat het perspectiefbesluit de uitvoering van de ondertoezichtstelling betreft en dus via de geschillenregeling aan de kinderrechter kan worden voorgelegd. In dat geval kan de rechter zich uitlaten over de uitgezette koers door de GI om in het kader van de ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing niet meer te werken aan terugplaatsing bij de ouders.

3.38Indien naast het stoppen van de hulpverlening gericht op het terugplaatsen van het kind bij de ouder(s) ook de contactmomenten van de ouder(s) worden beperkt en deze beperking van contactmomenten is neergelegd in een schriftelijke aanwijzing in de zin van art. 1:265f BW, kunnen de met het gezag belaste ouder(s) en de minderjarige van twaalf jaar of ouder zich op dezelfde wijze als bij een aanwijzing ingevolge art. 1:264 BW tot de kinderrechter wenden. De kinderrechter kan niet alleen de aanwijzing geheel of gedeeltelijk vervallen verklaren, maar kan ook zelf een zodanige regeling vaststellen als hem in het belang van het kind wenselijk voorkomt.n

Bruning, T&C BW, art. 1:265f BW, aant. 1.

Daar waar hoger beroep is uitgesloten in geval van een aanwijzing in de zin van art. 1:263 BW, sluit art. 807 Rv hoger beroep in geval van een beslissing op grond van art. 1:265f BW niet uit. De achterliggende gedachte is dat naar analogie met andere beslissingen over het omgangsrecht hoger beroep is toegelaten.n

I.J.M. Schepens, Sdu Commentaar Jeugdrecht, art. 1:265f BW, aant. 3 (publicatiedatum 20 maart 2022).

Het perspectiefbesluit zou op deze wijze ook onder de aandacht van de rechter kunnen worden gebracht. Indien na het perspectiefbesluit echter geen schriftelijke aanwijzing wordt gegeven, ontbreekt de rechtsingang van art. 1:264 BW. Bovendien dient bij deze rechtsingang het initiatief van de ouder(s) of het kind te komen, terwijl bij de geschillenregeling van art. 1:262b BW ook de GI het geschil aan de rechter kan voorleggen.

Kinderrechters verklaren verzoekers niet-ontvankelijk in een verzoek op grond van art. 1:262b BW als zij geschillen op een andere grond aan de rechter kunnen voorleggen.n

Zie o.a. Rb. Oost-Brabant 9 augustus 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:3433 (de geschillen die de moeder wil voorleggen vallen onder gedragingen van de GI jegens de moeder in de zin van artikel 4.2.1. van de Jeugdwet), Rb. Zeeland-West-Brabant 25 november 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:7253 (GI heeft andere, voorliggende mogelijkheden, zoals het indienen van een verzoek tot (wijziging van de) machtiging tot uithuisplaatsing, het geven van een schriftelijke aanwijzing of het indienen van een verzoek voor een machtiging tot gesloten plaatsing), Rb. Zeeland-West-Brabant 14 oktober 2019, ECLI:NL:RBZWB:2019:4657 (art. 1:265f BW voorziet in een mogelijkheid om een verschil van mening aangaande een omgangsregeling tussen een ouder met gezag en een uithuisgeplaatste minderjarige in het kader van de ondertoezichtstelling, te laten toetsen door de kinderrechter. Ook in de situatie dat de GI geen beslissing neemt (binnen twee weken) op het verzoek van de ouder om een beslissing te nemen over de omgang, de ouder dit als een fictieve weigering van de GI aan de kinderrechter kan voorleggen, bestaat er een met rechtswaarborgen beklede rechtsingang voor de moeder).

De vraag is dan of het perspectiefbesluit in het kader van de geschillenregeling van art. 1:262b BW aan de rechter kan worden voorgelegd aangezien bij een verzoek om een gezagsbeëindiging de vraag naar voren komt waar het perspectief van het kind ligt. In de loop van de jaren is deze vraag in de rechtspraak verschillend beantwoord.

Het perspectiefbesluit in de rechtspraak

Bij beschikking van 1 februari 2016 verklaarde het hof Amsterdamn

ECLI:NL:GHAMS:2016:912.

het hoger beroep van de moeder gericht tegen de toetsing van het perspectiefbesluit door de kinderrechter niet-ontvankelijk. De rechtbank Noord-Holland had in de bestreden beschikking de machtiging tot uithuisplaatsing verlengd en in de overwegingen van die beschikking op verzoek van de GI het door die instelling genomen perspectiefbesluit bekrachtigd. Volgens het hof voorziet de wet niet in een mogelijkheid dat de GI formeel verzoekt een opvoedbesluit bij rechterlijke uitspraak te bekrachtigen. Het hof overwoog:n

Hof Amsterdam 1 februari 2016, ECLI:NL:GHAMS:2016:912.

“4.4 (…) Anders dan namens de moeder is betoogd kan laatstgenoemde overweging van de rechtbank over het opvoedbesluit op zichzelf bezien niet worden aangemerkt als een beslissing waartegen art. 358 lid 1 Rv het rechtsmiddel van hoger beroep openstelt. De wet voorziet niet in de mogelijkheid dat de GI formeel verzoekt een opvoedbesluit als het onderhavige bij rechterlijke uitspraak te bekrachtigen. Zoals de rechtbank blijkens rechtsoverweging 5.2.1 onder ogen heeft gezien, kon zij slechts beslissen op het verzoek van de GI tot verlenging van de uithuisplaatsing, hetgeen zij uiteindelijk in het dictum van haar beschikking ook heeft gedaan. Er is voorts geen sprake van de situatie dat de rechtbank buiten het geschil is getreden.

(…)

Het hof volgt de moeder evenmin in haar standpunt dat de overweging met betrekking tot het opvoedbesluit dient te worden aangemerkt als een ambtshalve beschikking als bedoeld in art 261, eerste lid Rv. waartegen op grond van art 358 lid 1 Rv ook hoger beroep openstaat. Nog daargelaten dat ook voor dergelijke beslissingen geldt hetgeen hiervoor is overwogen, kan de overweging van de rechtbank niet als een ambtshalve genomen beschikking gelden. Het betreft immers niet een beslissing waartoe de wet de rechter (zonder een voorafgaand verzoekschrift) oproept.

De conclusie is dat de moeder niet-ontvankelijk is in het door haar ingestelde hoger beroep.”

De rechtbank Noord-Holland toetste in de beslissing vóór de uitspraak van het hof Amsterdam het perspectiefbesluit in het kader van een machtiging uithuisplaatsing. Ook de rechtbank Rotterdam oordeelde in 2016 dat de moeder de beleidslijn van de GI kan laten toetsen in het hoger beroep tegen de machtiging uithuisplaatsing, maar dat dit niet mogelijk is in de geschillenregeling. De rechtbank overweegt:n

Rb. Rotterdam 26 augustus 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:10485.

“Bij beschikking van 1 juli 2016 heeft de kinderrechter op de verzoeken van de GI de machtiging tot uithuisplaatsing van [de minderjarige 1] en [de minderjarige 2] bij de gezaghebbende vader verlengd tot 22 januari 2017. De moeder heeft de mogelijkheid om binnen drie maanden na de dag van deze uitspraak hoger beroep bij het gerechtshof Den Haag in te dienen. Gelet hierop is de kinderrechter van oordeel dat er een rechtsingang voor moeder bestaat om de beleidslijn van de GI te laten toetsen door het gerechtshof en dat de geschillenregeling van artikel 1:262b BW in het onderhavige geval geen toepassing kan vinden. Noch de tekst van het wetsartikel noch de hiervoor weergegeven wetsgeschiedenis biedt houvast aan de gedachte dat de geschillenregeling ook is bedoeld voor een geval als het onderhavige waarbij moeder heeft verzocht om de GI te verplichten om te werken aan een terugplaatsing van de minderjarigen bij moeder. Gelet op al het vorenstaande en mede gelet op hetgeen door de GI hierover naar voren is gebracht als hierboven vermeld, is de kinderrechter van oordeel dat moeder in haar verzoek niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.”

3.42Nadat de minister in een beleidsreactie op het advies van de RSJ had gereageerd en aangaf dat de geschillenregeling een mogelijkheid bood om het perspectiefbesluit aan de rechter voor te leggen (hiervoor onder 3.24 vermeld), oordeelde de rechtbank Zeeland-West-Brabant toch bij beschikking van 14 oktober 2021n

ECLI:NL:RBZWB:2021:5357.

dat de GI een perspectiefbesluit mag nemen en ook geacht wordt te nemen, maar dat er geen wettelijke basis is om dat besluit tussentijds en op korte termijn te laten toetsen door een rechtbank.

In mijn conclusie van 19 maart 2021n

ECLI:NL:PHR:2021:283, onder 2.24.

heb ik het standpunt ingenomen dat het perspectiefbesluit op grond van de geschillenregeling van art. 1:262b BW aan de kinderrechter kan worden voorgelegd. Bij beschikking van 12 mei 2022 oordeelde de rechtbank Zeeland-West-Brabant met een verwijzing naar deze conclusie dat een perspectiefbesluit via de geschillenregeling aan de rechter ter toetsing kan worden voorgelegd. De rechtbank oordeelde:n

Rb. Zeeland-West-Brabant 12 mei 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:2824.

“Hoewel uit de wetsgeschiedenis niet expliciet blijkt of de geschillenregeling is bedoeld om een opvoedbesluit van de GI aan de rechter voor te leggen, acht de rechtbank dit op basis van de wettekst en de wetsgeschiedenis niet uitgesloten. Daarbij komt dat de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) in zijn advies van december 2020 de aanbeveling heeft gedaan om een rechtspositie te realiseren in die zin dat wettelijk wordt vastgesteld dat een perspectiefbesluit binnen drie maanden nadat het genomen is ter toetsing wordt voorgelegd aan de kinderrechter. Een dergelijke expliciete regeling om een perspectiefbesluit door de rechter te laten toetsen ontbreekt op dit moment. Aangezien het perspectiefbesluit ingrijpende en onomkeerbare gevolgen voor de ouders (en grootouders) met zich meebrengt en een keerpunt betreft in het thuisplaatsingstraject dat tot het moment van het besluit was ingezet, is de rechtbank van oordeel dat hen een mogelijkheid geboden moet worden om (de uitvoering van) dat perspectiefbesluit in het kader van de geschillenregeling aan de rechtbank ter toetsing voor te leggen. De uitvoering van het perspectiefbesluit betreft geen geschil waarvoor het klachtrecht (als bedoeld in artikel 4.2.1 van de Jeugdwet) is bedoeld, maar is een inhoudelijke beslissing in het kader van de ondertoezichtstelling die de uitvoering daarvan betreft. Ook de procureur-generaal is in zijn conclusie van 19 maart 2021 (ECLI:NL:PHR:2021:283) van mening dat het opvoedbesluit op grond van de geschillenregeling van art. 1:262b BW aan de kinderrechter kan worden voorgelegd. De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat artikel 1:262b BW een rechtsingang voor het onderhavige geschil biedt en dat de ouders dus ontvankelijk zijn in hun verzoek.”

3.44Ook andere kinderrechters hebben vervolgens op nagenoeg dezelfde gronden geoordeeld dat het perspectiefbesluit via de geschillenregeling van art. 1:262b BW kan worden getoetst.n

Rb. Oost-Brabant 19 april 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:1798; Rb. Zeeland-West-Brabant 7 juli 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:4202; Rb. Noord-Holland 5 september 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:8195; Rb. Den Haag 10 oktober 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:10599; Rb. Oost-Brabant 3 januari 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:261.

Bij beschikking van 14 juni 2022 kwam het hof Arnhem-Leeuwarden tot het oordeel dat in het huidige systeem van de wet de vraag waar het opgroeiperspectief van een kind ligt, aan de orde komt in het kader van een verzoek om gezagsbeëindiging. De rechtbank had in de bestreden beschikking de machtiging tot uithuisplaatsing van de minderjarige verlengd en overwogen dat het opgroeiperspectief bij de pleegouders lag. Het hof oordeelde dat de ouders geen grief hadden aangevoerd tegen de verlenging van de machtiging tot uithuisplaatsing van de minderjarige, zodat het hof die beslissing niet inhoudelijk behoeft te beoordelen. Ten aanzien van de overwegingen van de rechtbank over het perspectiefbesluit overwoog het hof Arnhem-Leeuwarden:n

ECLI:NL:GHARL:2022:4835. Het hof Arnhem-Leeuwarden heeft dit bij beschikking van 11 oktober 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:8741 nogmaals herhaald.

“Door in het kader van een verzoek tot verlenging van de machtiging uithuisplaatsing naar aanleiding van een genomen perspectiefbesluit van de GI dat besluit te toetsen en vervolgens te overwegen en (in de overwegingen) te beslissen dat het opgroeiperspectief van [de minderjarige] niet bij haar ouders ligt, zoals in deze zaak door de rechtbank in de bestreden beschikking gedaan, spreekt de rechtbank voor haar beurt en komt de rechtsbescherming van de ouders in het geding. Een zogenaamd perspectiefbesluit van de GI heeft geen wettelijke basis zodat de ouders van dat besluit en van een daarop betrekking hebbende instemmende overweging van de rechtbank niet in hoger beroep kunnen komen, terwijl het wel als een beslissing van de rechtbank over het perspectief wordt begrepen, niet alleen door de ouders en de GI, maar ook door de rechtbank zelf.”

Het hof Den Haag heeft zich in het kader van een verzoek machtiging uithuisplaatsing bij beschikking van 7 oktober 2022n

ECLI:NL:GHDHA:2022:2172.

wel bevoegd geacht om zich uit te laten over het perspectief van de minderjarige, hoewel het in die procedure strikt genomen niet ging om die vraag. Ook de rechtbank Overijssel oordeelde op 10 januari 2023 dat hoewel formeel-juridisch enkel aan de rechtbank het verzoek tot verlenging van de machtiging uithuisplaatsing voorligt, het in die zaak draait om het visieverschil over het doel waaraan wordt gewerkt in het kader van de ondertoezichtstelling en machtiging uithuisplaatsing. De rechtbank overweegt:n

Rb. Overijssel 10 januari 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:169.

“5.2 (…) Het doel, ofwel het perspectief, waarnaar dient te worden toegewerkt is namelijk bepalend voor de in te zetten hulpverlening. De taak van de GI binnen de kinderbeschermingsmaatregelen is ervoor te zorgen dat, met behulp van hulpverlening, de ouders de verantwoordelijkheid voor de opvoeding en verzorging zelf weer kunnen dragen. Het uitgangspunt bij een machtiging uithuisplaatsing is dat in het belang van het kind zoveel als mogelijk wordt toegewerkt naar thuisplaatsing bij ouders, dan wel naar de situatie dat ouders die verantwoordelijkheid op afstand kunnen dragen ingeval het in het belang van het kind is dat hij elders opgroeit. Op het moment dat het perspectief niet meer bij de ouders ligt, maar bij bijvoorbeeld het pleeggezin, betekent dit dat de hulpverlening doorgaans niet meer gericht zal zijn op het werken naar thuisplaatsing, maar op het bevorderen van een bestendige toekomst van het kind in het pleeggezin en ondersteunen van ouders bij het invullen van hun rol van ouder op afstand. In de wet wordt het perspectiefbesluit of het opvoedbesluit echter niet genoemd. De mogelijkheid om zo’n besluit ter toetsing aan de rechtbank voor te leggen ontbreekt eveneens in de wet. De rechtbank is ermee bekend dat in de jurisprudentie met dit vraagstuk verschillend wordt omgegaan. Hoewel de wet op dit moment veelal zo wordt uitgelegd dat op het moment dat de GI beslist dat het perspectief niet meer thuis ligt, de raad moet worden verzocht onderzoek te doen naar een gezagsbeëindiging, is de rechtbank van oordeel dat de huidige praktijk zich niet leent voor een dergelijke zwart-wit benadering.

5.3.

Van een onderzoek naar gezagsbeëindiging is in deze zaak geen sprake, terwijl de GI al enige tijd geleden heeft bepaald dat het perspectief van [de minderjarige] in het pleeggezin ligt. Deze koerswijziging van de GI grijpt echter wel zodanig diep in op het recht op familie- en gezinsleven van de moeder, dat de rechtbank van oordeel is dat een rechterlijke toetsing van dit perspectiefbesluit dient plaats te vinden binnen het kader van het voorliggende verzoek tot verlenging van de machtiging tot uithuisplaatsing.

5.4.

Voor [de minderjarige] is het van groot belang dat hij zo spoedig als mogelijk duidelijkheid krijgt over waar hij zal opgroeien. De rechtbank is door het onderzoek van de raad en wat tijdens de mondelinge behandeling naar voren is gebracht, voldoende geïnformeerd om [de minderjarige] die duidelijkheid te geven.”

Na de beschikking van het hof Arnhem-Leeuwarden waartegen de onderhavige vordering tot cassatie in het belang der wet is gericht, heeft de rechtbank Den Haagn

Rb. Den Haag 3 februari 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:1148 en Rb. Den Haag 13 februari 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:1571.

in twee kort na elkaar gegeven beschikkingen geoordeeld dat het perspectiefbesluit in het kader van de geschillenregeling van art. 1:262b BW aan de rechter kan worden voorgelegd, maar dat er voor een expliciete bekrachtiging van de opvoedvisie onvoldoende wettelijke grondslag is. De rechtbank overweegt daartoe als volgt:

“Ontvankelijkheid van het verzoek

Gelet op de verschillende inzichten die hierover binnen de rechtspraak (vgl. bijv. Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 26 juli 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:6492 en Rechtbank Noord-Holland 5 september 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:8195) bestaan, vindt de rechtbank het nodig stil te staan bij de vraag of een geschil over de opvoedvisie (ook wel perspectiefbesluit genoemd) een geschil is dat door middel van de geschillenregeling van artikel 1:262b BW kan worden voorgelegd. Dat artikel bepaalt dat geschillen die de uitvoering van de ondertoezichtstelling betreffen, met uitzondering van geschillen die vallen onder het klachtrecht bedoeld in artikel 4.2.1 van de Jeugdwet, aan de kinderrechter kunnen worden voorgelegd.

De rechtbank overweegt dat in het huidige wettelijk systeem aan de opvoedvisie van de gecertificeerde instelling geen zelfstandige betekenis toekomt en er geen aparte rechtspositieregeling bestaat voor de ouders. De opvoedvisie van de gecertificeerde instelling heeft echter wel ingrijpende gevolgen aangezien er daarna binnen de ondertoezichtstelling niet langer gewerkt wordt aan thuisplaatsing van het kind, maar aan het vormgeven van de rol van de ouders op afstand. In het huidige wettelijk systeem kan de beoordeling van het perspectief (en daarmee van de opvoedvisie) pas aan de orde komen bij de beoordeling van een verzoek tot beëindiging van het ouderlijk gezag. Echter nemen de onderzoeken naar (de wenselijkheid van) gezagsbeëindiging in de praktijk, mede gelet op de wachttijden bij de Raad voor de Kinderbescherming, veel tijd in beslag en leiden deze bovendien niet altijd tot de indiening van een verzoek tot gezagsbeëindiging bij de rechtbank. In de tussentijd wordt, zonder enige rechterlijke toets, gehandeld conform de naar aanleiding van de opvoedvisie ingrijpend gewijzigde uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen en blijft onzekerheid voor de ouders en het kind bestaan. In veel gevallen vormt de opvoedvisie aanleiding om de contacten tussen de ouders en het kind vergaand te beperken. Omdat de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen wel een andere vorm krijgt, is de rechtbank van oordeel dat het in het belang van (de rechtsbescherming van) de ouders is dat dit besluit in het kader van de geschillenregeling van artikel 1:262b BW kan worden voorgelegd. Voor een expliciete bekrachtiging van de opvoedvisie – zoals door de gecertificeerde instelling wordt verzocht – ziet de rechtbank echter onvoldoende wettelijke grondslag.”

Uit het voorgaande volgt dat er in de rechtspraak geen eenduidig antwoord is gegeven op de vraag of een perspectiefbesluit van de GI via de geschillenregeling van art. 1:262b BW aan de rechter kan worden voorgelegd. Ook wordt er verschillend beslist over de mogelijkheid om van een beschikking op grond van de geschillenregeling van art. 1:262b BW in hoger beroep te gaan. Waar het hof Arnhem-Leeuwarden in de beslissing waartegen deze vordering zich richt, oordeelt dat tegen de geschillenregeling geen hoger beroep open staat, verklaarde het hof Den Bosch een moeder ontvankelijk in haar hoger beroep. De moeder was in hoger beroep gekomen van de beslissing van de rechtbank Oost-Brabant waarin de rechtbank op grond van de geschillenregeling het perspectiefbesluit van de GI had getoetst. Volgens het hof stond los van de vraag of de moeder tijdig een doorbrekingsgrond had gesteld, hoger beroep open tegen deze beslissing. Het hof overweegt:

“3.11.2. Uit de bestreden beschikking blijkt dat de rechtbank heeft beslist op basis van artikel 1:262b BW.

Op grond van artikel 807 Rv is tegen een dergelijke beslissing slechts beperkte rechtsbescherming mogelijk nu er geen andere voorziening (hoger beroep/cassatie) mogelijk is dan cassatie in het belang van de wet. Dat zou betekenen dat de moeder in haar verzoek in hoger beroep niet ontvankelijk verklaard zou moeten worden tenzij door de moeder doorbrekingsgronden gesteld zijn.

Vaststaat dat de moeder in haar beroepschrift geen doorbrekingsgronden gesteld heeft. Pas tijdens de mondelinge behandeling heeft de moeder met verwijzing naar de uitspraak van de Hoge Raad van 25 juni 2021, ECLI:NL:HR:2021:1003 zich op het standpunt gesteld dat de rechtbank buiten het toepassingsgebied van artikel 1:262b BW is getreden.

Wat ook zij van de vraag of de moeder tijdig een doorbrekingsgrond gesteld heeft, het hof overweegt het navolgende.

Het hof is van oordeel dat de beperkte rechtsbescherming die artikel 807 Rv biedt door hoger beroep uit te sluiten en doorbreking van dit uitgangspunt afhankelijk te stellen van doorbrekingsgronden, in een geval als dit, onvoldoende rechtsbescherming biedt.

De wet zelf noemt het opvoedbesluit of perspectiefbesluit zoals genomen door de GI nergens, zodat de vraag of van een beslissing van de rechtbank waarbij is bepaald dat [minderjarige 1] en [minderjarige 2] niet meer bij hun ouders zullen opgroeien (en het perspectief dus niet meer bij de ouders ligt) hoger beroep ingesteld kan worden in de wet niet beantwoord wordt.

Het hof is van oordeel dat, gelet op het feit dat bovengenoemde beslissing diep ingrijpt in het gezinsleven van de moeder, [minderjarige 1] en [minderjarige 2] , rechtsbescherming dient te worden geboden die ruimer is dan de beperkte rechtsbescherming in zaken in het kader van ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing die voortvloeit uit de toepassing van artikel 807 Rv. Het hof zoekt hierbij aansluiting bij verzoeken van de GI in het kader van de ondertoezichtstelling en de uithuisplaatsing die leiden tot beslissingen waarvan wél (gewoon) hoger beroep mogelijk is, zoals verzoeken van de GI om een contact- of omgangsregeling te beperken of verzoeken van de GI gebaseerd op artikel 1:265e BW.

Reeds op die grond is het hof van oordeel dat de moeder in haar verzoek in hoger beroep ontvankelijk is.”

Literatuur

3.49Ook in de literatuur is aandacht gevraagd voor het perspectiefbesluit. Zo is Laterveern

B. Laterveer, De opvoedbeslissing, FJR 2020/41.

van mening dat er meer rechtsbescherming moet komen tegen het perspectiefbesluit. Hij is van mening dat de tekst van art. 1:262b BW en de wetsgeschiedenis niet uitsluiten dat een perspectiefbesluit in de geschillenregeling aan de rechter wordt voorgelegd. Een opvoedbeslissing betreft zijns inziens bij uitstek de uitvoering van de ondertoezichtstelling. Uit het oogpunt van rechtsbescherming zouden GI’s volgens Laterveer ouders erop kunnen wijzen dat de opvoedbeslissing die wordt genomen ten aanzien van hun kind desgewenst via de geschillenregeling aan de kinderrechter kan worden voorgelegd. Dat geldt dan voor de situatie dat de GI niet het voornemen heeft binnen afzienbare tijd andere (formele) stappen te nemen over het opvoedperspectief. In de optiek van Laterveer zou het echter het beste zijn als het perspectiefbesluit wordt geformaliseerd en de wet de GI verplicht de opvoedbeslissing ter toetsing/bekrachtiging voor te leggen aan de kinderrechter. In de wet zou meteen kunnen worden bepaald dat het bij het opvoedbesluit – net als bij de schriftelijke aanwijzing – gaat om een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, met als voordeel dat de opvoedbeslissing moet voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

3.50Ook Capelleveen en Van der Zonn

N. van Capelleveen en K. van der Zon, Gezagsbeëindiging. Het kind tegenover de ouder? In M.R. Bruning, K.F.M. Lope en E.C.C. Punselie (red.), De invloed van 30 jaar Kinderrechtenverdrag in Nederland. Perspectieven voor de rechtspraktijk (Recht en Praktijk nr. PFR7), Deventer: Kluwer 2020, p. 86-87.

zijn van mening dat het perspectiefbesluit in het kader van de geschillenregeling van art. 1:262b BW aan de kinderrechter kan worden voorgelegd. Ook in die gevallen waarin een perspectiefbesluit enkele maanden voordat een machtiging afloopt, wordt genomen, zouden verzoekers volgens hen ontvankelijk moeten zijn wanneer zij dit besluit in het kader van de geschillenregeling willen voorleggen aan de kinderrechter. Het perspectiefbesluit kan immers verstrekkende gevolgen hebben waartegen zowel een ouder, als het kind zich moet kunnen verweren. Nu het perspectiefbesluit blijkens de jurisprudentie ook niet kan worden gezien als een besluit in de zin van de Awb, biedt de wet geen andere rechtsingang om te klagen over het opvoedingsbesluit.

3.51Lam en Schepens kunnen het standpunt van toenmalig Minister Dekker in zijn beleidsreactie van 25 maart 2021 (zie hiervoor onder 3.24) volgen als het gaat om het voorkomen van onnodige juridisering door het realiseren van een zelfstandige rechtspositieregeling voor het perspectiefbesluit. Maar zij zien in de praktijk tegelijkertijd dat, los van de lange doorlooptijd van het proces voor een gezagsbeëindigende maatregel (inclusief de mogelijkheid van hoger beroep), maatwerk nodig is om ouders en minderjarigen tijdig een rechtsingang te bieden. Bovendien is volgens Lam en Schepens niet in alle situaties een gezagsbeëindiging wenselijk (en op grond van rechtspraak haalbaar) terwijl het perspectief wat de GI betreft helder is. In dergelijke gevallen is het in het belang van ouders en minderjarigen dat een rechterlijke toets mogelijk is. Zij laten zich echter niet uit hoe de ouders en minderjarigen het perspectiefbesluit moeten kunnen laten toetsen.

3.52Toetsing van het perspectiefbesluit via de geschillenregeling is volgens Van der Hoevenn

J. van der Hoeven, Tijdelijke rechtsbescherming gezocht, FJR 2023/6.

ideaal maar niet vanzelfsprekend. Hij wijst daarvoor naar de uitspraken van het hof Arnhem-Leeuwarden waarin is geoordeeld dat een perspectiefbesluit niet op grond van de geschillenregeling aan de kinderrechter kan worden voorgelegd en de uitspraak van het hof Den Bosch waarin is geoordeeld dat het perspectiefbesluit wel op grond van de geschillenregeling aan de kinderrechter kan worden voorgelegd en dat daarvan zelfs hoger beroep openstaat.

Middel van cassatie

4.1In de rechtspraak is de vraag of het perspectiefbesluit in het kader van een geschillenregeling van art. 1:262b BW aan de rechter kan worden voorgelegd niet eenduidig beantwoord. In de literatuur is iedereen het er wel over eens dat het perspectiefbesluit in elk geval aan de rechter moet kunnen worden voorgelegd. Over de wettelijke basis laat niet iedereen zich uit. Teneinde een beslissing van de Hoge Raad te verkrijgen, wordt de beschikking van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 26 juli 2022 voorgedragen voor cassatie ‘in het belang der wet’.

Als middel wordt voorgedragen: schending van het recht – in het bijzonder van het bepaalde in art. 1:262b BW – doordat het hof heeft miskend dat een geschil over het door de GI genomen perspectiefbesluit in het kader van een ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing zonder dat direct om een gezagsbeëindiging wordt verzocht een geschil betreft over de uitvoering van de ondertoezichtstelling dat via de geschillenregeling van art. 1:262b BW aan de kinderrechter kan worden voorgelegd.

Toelichting

4.3Hoewel door een perspectiefbesluit de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregel een andere invulling kan krijgen, komt in beginsel pas bij het verzoek om een gezagsbeëindigende maatregel in de zin van art. 1:266 BW de vraag aan de orde of het perspectief van het kind nog wel bij de ouders ligt. Zoals hiervoor echter al aan bod is gekomen, wordt in sommige gevallen geen gezagsbeëindigende maatregel verzocht of verstrijkt er regelmatig veel tijd tussen het perspectiefbesluit en het verzoek om een gezagsbeëindigende maatregel. Indien het perspectiefbesluit inhoudt dat het perspectief bij de pleegouders ligt, krijgt de ondertoezichtstelling een andere invulling doordat de hulpverlening niet meer gericht is op thuisplaatsing. Via de geschillenregeling van art. 1:262b BW kunnen geschillen over de uitvoering van de ondertoezichtstelling aan de kinderrechter worden voorgelegd.

4.4Bij beschikking van 25 juni 2021 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de regeling tot gedeeltelijke overheveling van het gezag in art. 1:265e BW zich als een bijzondere regeling verhoudt tot de geschillenregeling van art. 1:262b BW, aangezien art. 1:265e lid 1 BW een ruimere rechtsbescherming biedt. Dit is niet anders voor de gezagsbeëindiging van art. 1:266 BW. In de rechtspraak wordt geworsteld met de vraag of – en, zo ja, in welke gevallen – toepassing van de algemene regel in art. 1:262b BW de bijzondere regeling in art. 1:266 BW doorkruist. De meest resolute oplossing is die van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, dat de toepassing van art. 1:262b BW uitsluit indien het gaat om een geschil over het perspectiefbesluit. In die strikte rechtsopvatting zal zich nooit de situatie kunnen voordoen dat het perspectiefbesluit vóór een verzoek om een gezagsbeëindigende maatregel aan de rechter wordt voorgelegd.

4.5Daartegenover staat dat – nadat de GI het perspectief van het kind heeft bepaald – niet altijd een gezagsbeëindigende maatregel volgt of dat hier nog een lange tijd overheen gaat. Intussen wordt de uitvoering van de ondertoezichtstelling wel aan dit perspectief aangepast in die zin dat dit leidt tot een ingrijpende wijziging in de hulpverlening en de contactmomenten tussen de ouder(s) en de minderjarige. Deze ouder(s) krijgen dan niet de kans om het perspectiefbesluit door de rechter te laten toetsen terwijl er wel sprake is van (verdere) inmenging in het gezinsleven die het directe gevolg is van het perspectiefbesluit.

4.6Art. 8 EVRM brengt een plicht mee voor de overheid om zich van inmenging in het gezinsleven te onthouden en verschaft tevens een basis voor gezinsleden om hun belangen in rechte te doen gelden.n

R. de Jong en R.J. Blauwhoff, Sdu Commentaar Jeugdrecht, art. 8 EVRM, aant. 1.

Het Europese Hof stelde in de uitspraak van 8 juli 1987 (W/UK) nadrukkelijk dat, gelet op de ernstige gevolgen van beslissingen met betrekking tot maatregelen van kinderbescherming ouders in het besluitvormingsproces betrokken moeten worden en wel op zodanige wijze dat met hun belangen behoorlijk rekening wordt gehouden.n

EHRM 8 juli 1987, Series A, vol. 121, NJ 1988/828, m.nt. EAA (W/UK)

Is dat niet het geval dan is er sprake van een inbreuk op hun gezinsleven, en is de inmenging die het gevolg is van een zodanige procedure niet noodzakelijk in de zin van art. 8 lid 2 EVRM.n

EHRM 17 december 2002, 35731/97 (Venema/Nederland), zie ook EHRM 21 september 2006, 12643/02 (Moser/Oostenrijk)

4.7Ook de Hoge Raad was in de uitspraak van 30 maart 2018, ECLI:NL:HR:2018:463 van oordeel dat een persoon die aanspraak kan maken op bescherming van zijn familie- en gezinsleven, dan wel zijn privéleven in de zin van art. 8 lid 1 EVRM, tevens aanspraak erop kan maken dat hij in voldoende mate betrokken wordt in het besluitvormingsproces dat kan leiden tot een inmenging in dat familie- en gezinsleven respectievelijk dat privéleven.

4.8Hoewel art. 1:266 BW een wettelijke basis geeft om te toetsen waar het perspectief van het kind ligt, is een verzoek om een gezagsbeëindiging niet altijd in het belang van het kind.n

Zie ook de eerste voortgangsrapportage van het Actieprogramma Zorg voor de Jeugd van 5 november 2018, p. 14: https://www.inspectie-jenv.nl/binaries/inspectie-venj/documenten/beleidsnotas/2018/11/05/reactie-minister-op-brief-over-wachtlijsten-rvdk/Beleidsnota+minister+de+Jonge+over+RvdK+.pdf

Het is voor een kind wel van belang om te weten waar hij op mag groeien. Om onzekerheid bij het kind weg te nemen waar hij opgroeit, al dan niet in aanloop naar een gezagsbeëindiging, wordt een perspectiefbesluit genomen. Het ontbreken van hulp gericht op thuisplaatsing en een lange periode tussen het perspectiefbesluit en de eerstvolgende zitting bij de kinderrechter (verlenging OTS of gezagsbeëindiging) beïnvloedt de aanvaardbare termijn waarbinnen een kind nog teruggeplaatst kan worden. Ouders en kinderen hebben er recht op dat een dergelijk ingrijpend besluit zo spoedig mogelijk door een rechter wordt getoetst. Zonder rechterlijke toets van het perspectiefbesluit bestaat het gevaar dat dit leidt tot een de facto beslissing, omdat het belang van het kind met zich brengt dat gelet op het tijdsverloop de vroegere situatie niet meer hersteld kan worden.n

M.L.C. Lückers, T&C Personen- en familierecht, art. 8, aant. 4h.

4.9Indien het geschil over het opvoedperspectief niet op een andere wijze aan de rechter wordt voorgelegd, bijvoorbeeld omdat de GI de gezagsbeëindiging een te verstrekkende maatregel acht, brengen art. 6 en 8 EVRM met zich mee dat het perspectiefbesluit via de geschillenregeling door een rechter wordt getoetst. Dezelfde bescherming dient geboden te worden als een perspectiefbesluit niet binnen afzienbare tijd gevolgd wordt door een verzoek verlenging uithuisplaatsing dan wel een verzoek gezagsbeëindiging. Daarbij speelt mee dat de GI voor dat laatste verzoek afhankelijk is van de Raad voor de Kinderbescherming. Dit biedt de ouder(s) dan enige rechtsbescherming om tegen het perspectiefbesluit en de gevolgen daarvan op te komen. Bovendien kan de kinderrechter via de geschillenregeling van art. 1:262b BW een genomen perspectiefbesluit en de gevolgen voor de hulpverlening en contactmomenten met de ouder(s) bijstellen. De kinderrechter loopt daarmee niet vooruit op een beslissing over een gezagsbeëindiging. Immers het verzoek tot gezagsbeëindiging zal ex nunc getoetst moeten worden en de rechter zal dan weer alle rechten en belangen moeten afwegen.

4.10Blijft over het probleem dat de rechtsbescherming van art. 1:262b BW beperkt is, nu hoger beroep en cassatie via art. 807 Rv uitgesloten lijkt. Het hof Den Bosch is van oordeel dat, gelet op het feit dat een perspectiefbesluit diep ingrijpt in het gezinsleven van een ouder en kind, een ruime rechtsbescherming dient te worden geboden, waarbij men niet afhankelijk is van een beroep op doorbrekingsgronden. Het hof Den Bosch sluit daarvoor aan bij de verzoeken van de GI in het kader van de ondertoezichtstelling en de uithuisplaatsing die leiden tot beslissingen waarvan wel hoger beroep mogelijk is, zoals de verzoeken van de GI om een contact- of omgangsregeling te beperken of verzoeken van de GI gebaseerd op art. 1:265e BW.

4.11Hoger beroep en cassatie van een bepaling die uitgesloten is van een gewoon rechtsmiddel staan desalniettemin open indien erover wordt geklaagd dat de rechter een bepaalde regeling ten onrechte niet heeft toegepast, de rechter buiten het toepassingsgebied van de regeling is getreden of een zodanig fundamenteel rechtsbeginsel heeft geschonden dat niet meer gesproken kan worden van een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak.n

HR 29 maart 1985, NJ 1986/242 (Enka/Dupont), HR 12 februari 1993, NJ 1993/572 (Organon/Limpens, HR 27 mei 2016, ECLI:NL:HR:2016:997, NJ 2016/268.

De derde grond staat in de sleutel van de beginselen van behoorlijke rechtspleging, zoals die onder andere in art. 6 lid 1 EVRM tot uitdrukking zijn gebracht. De rechtspraak over de mogelijkheid van doorbreking van een rechtsmiddelenverbod kan worden bezien tegen de achtergrond van het begrip fair trial in art. 6 EVRM, in verbinding met art. 94 Grondwet. De Hoge Raad heeft bij beschikking van 13 juli 2012 geoordeeld dat uit de doorbrekingsrechtspraak niet af te leiden valt dat een beroep op art. 8 EVRM een uitzondering op het rechtsmiddelenverbod rechtvaardigt. Annotator Th. De Boer merkt daarover op dat art. 8 EVRM gericht is op de bescherming van het recht op family life, maar zelf geen waarborgen biedt voor een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak. Een eventuele schending van art. 8 EVRM levert dus geen doorbrekingsgrond op.n

HR 13 juli 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW7476, NJ 2013/257, mt. nt. Th. De Boer

Dit ligt anders bij een schending van art. 5 EVRM.n

HR 26 september 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD4375, NJ 2008/607.

Uit art. 6 EVRM kan geen recht op hoger beroep afgeleid worden. Het EHRM heeft in een reeks van uitspraken overwogen: ‘article 6 of the Convention does not compel the Contracting States to set up courts of appeal or of cassation’.n

EHRM 17 januari 1970, nr. 2689/65 (Delcourt v. Belgium), herhaald nadien in o.a.: EHRM 26 oktober 1984, nr. 9186/80, § 32 (De Cubber v. Belgium).

Ook de Hoge Raad heeft erkend dat art. 6 EVRM niet de waarborg inhoudt van een recht op hoger beroep.n

HR 24 april 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0585, NJ 1992,672 m.nt. P.A. Stein; HR 18 november 1992, ECLI:NL:PHR:1992:AD1781, NJ 1993, 174; HR 26 november 1999, ECLI:NL:HR:1999:ZC3037, NJ 2000, 210; HR 19 januari 2001, NJ 2001, 232.

Daarmee zou de weg via de doorbrekingsgronden zijn afgesneden.

4.12M.i. is de enige mogelijkheid om van een perspectiefbesluit in hoger beroep te komen als er in het perspectiefbesluit beperkingen worden aangebracht in de contacten tussen ouder en kind. Dit betreft dan namelijk een schriftelijke aanwijzing in de zin van art. 1:265f BW waarvan wel hoger beroep en cassatie mogelijk is. Een oplossing zou dus kunnen zijn dat de GI in het perspectiefbesluit een schriftelijke aanwijzing opneemt over de beperking van de contacten waardoor dit besluit in ieder geval op dat punt ook in hoger beroep en cassatie getoetst kan worden.

4.13Het komt mij voor dat het aan de wetgever is om hoger beroep van de geschillenregeling waarin een perspectiefbesluit is getoetst, mogelijk te maken door aanpassing van art 807 Rv. Hoe dan ook, gewenst is dat de Hoge Raad zich uitspreekt over de vraag of het perspectiefbesluit van de GI een geschil betreft dat de uitvoering van de ondertoezichtstelling betreft en via de geschillenregeling van art. 1:262b BW aan de rechter kan worden voorgelegd.

Vordering

De vordering strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking in het belang der wet met bepaling dat de vernietiging geen nadeel toebrengt aan de door partijen verkregen rechten.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G