ECLI:NL:RBAMS:2024:1109

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 22/2261 en anderenn

Zie voor een overzicht van alle zaaknummers en eisers bijlage 1.

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 februari 2024 in de zaak tussen

[eiser 7] en anderen, uit Amsterdam, eisers

(gemachtigden: mr. S. Levelt en mr. N.L. Bol),

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, het college

(gemachtigden: mr. D.R. de Vries en mr. D.F. Rosenbaum).

Inleiding

1.1.In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de intrekkingen van hun parkeervergunningen.

1.2.Met afzonderlijke besluiten van verschillende data (de bestreden besluiten) heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.n

Zie voor een overzicht van de verschillende data bijlage 1.

1.3.De rechtbank heeft de beroepen op 23 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de vertegenwoordigers van eisers, de gemachtigden van eisers en de gemachtigden van het college.

Conclusie

2. De rechtbank stelt eisers in het gelijk. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college bij de instelling van het nulplafond niet zorgvuldig gehandeld. De rechtbank stelt het college echter in de gelegenheid om een nieuw besluit te nemen ten aanzien van de intrekkingsgrond dat eisers zouden beschikken over een stallingsplaats. Het college krijgt hiervoor een termijn van acht weken. De rechtbank zal hieronder uitleggen hoe zij tot haar oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Waar gaat deze zaak over?

3. Eisers zijn diverse ondernemers aan het [plein] in Amsterdam. Alle eisers waren in het bezit van één of meer parkeervergunningen om te parkeren in deelvergunninggebied Zuid 7.2. Sommige eisers hadden deze vergunningen al vele jaren.

4. Bij de primaire besluiten van 2 december 2021 heeft het college de parkeervergunningen van eisers ingetrokkenn

Zie voor een overzicht van de intrekkingsdata, bijlage 1.

omdat eisers niet langer aan de voorwaarden voor vergunningverlening zouden voldoen. Volgens het college worden op het [plein] geen parkeervergunningen voor bedrijven meer uitgegeven. Het college verwijst hierbij naar informatie op haar website over parkeren bij nieuwbouwprojecten en grootschalige renovatieprojecten.

5. Bij de bestreden besluiten heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Eisers hebben hiertegen gemotiveerd beroep ingesteld.

6. In geschil is de vraag of het college de parkeervergunningen van eisers terecht heeft ingetrokken. Uit de bestreden besluiten volgt dat het college de parkeervergunningen primair heeft ingetrokken vanwege het nulplafond. Omdat op de adressen waar eisers zijn gevestigd nul bedrijfsvergunningen kunnen worden verleend, wordt volgens het college niet langer voldaan aan de voorwaarden gesteld bij of krachtens de Parkeerverordening en moesten de vergunningen van eisers worden ingetrokken. In aanvulling op de primaire besluiten heeft het college in de bestreden besluiten ook een tweede intrekkingsgrond aan de besluiten ten grondslag gelegd, namelijk de aanwezigheid van stallingsplaatsen. De rechtbank zal eerst ingaan op het nulplafond. Daarna zal de rechtbank ingaan op de aanwezigheid van stallingsplaatsen.

7. De voor deze uitspraak van belang zijnde bepalingen staan opgenomen in bijlage 2, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Beoordeling door de rechtbank

– Het nulplafond

8.1.Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit het nulplafond volgt dat er op de adressen van eisers nul vergunningen per adres worden verleend. Hierdoor is niet voldaan aan de voorwaarden voor vergunningverlening.

8.2.Eisers voeren aan dat een nulplafond géén voorwaarde is in de zin van de Parkeerverordening en dat het nulplafond dus niet ten grondslag kan worden gelegd aan het intrekken van de parkeervergunning. Verder stellen eisers zich op het standpunt dat de instelling van het nulplafond bij het Uitwerkingsbesluit 2016 (het Uitwerkingsbesluit) exceptief getoetst moet worden en via die toetsing onrechtmatig moet worden geoordeeld.

8.3.De rechtbank zal allereerst ingaan op de vraag of het nulplafond een grond voor intrekking kan zijn. Indien dit het geval is, zal de rechtbank beoordelen of de instelling van het nulplafond exceptief getoetst moet worden en indien dat het geval is, of de instelling van het nulplafond in strijd is met algemene rechtsbeginselen en/of hogere regelgeving.

o Is het nulplafond een voorwaarde voor intrekking?

9.1. Uit de systematiek van de Parkeerverordening volgt dat een vergunning alleen kan worden ingetrokken indien de vergunninghouder niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor vergunningverlening.n

Dit is geregeld in artikel 37, eerste lid, onder c, van de Parkeerverordening.

Een bedrijfsvergunning wordt verleend aan een bedrijf dat is gevestigd op een adres dat is gelegen in een vergunninggebied.n

Artikel 10, eerste lid, van de Parkeerverordening.

Het aantal te verlenen vergunningen is afhankelijk van het aantal werknemers en kan minimaal nul bedragen en maximaal één per vijf werknemers.n

Zie artikel 10, tweede lid, van de Parkeerverordening.

9.2.Partijen verschillen van mening of het college de aanwezigheid van het nulplafond ten grondslag mag leggen aan de intrekking. Volgens het college is door de aanwezigheid van een nulplafond het maximum aantal te verlenen vergunningen bereikt en wordt niet meer voldaan aan de voorwaarden voor vergunningverlening. Het college heeft hierbij verwezen naar een uitspraak van de Afdelingn

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

van 20 november 2019n

ECLI:NL:RVS:2019:3900.

en naar diverse uitspraken van deze rechtbank.n

Zie onder andere de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 juli 2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:3051

Eisers stellen zich echter op het standpunt dat uit de systematiek van de Parkeerverordening volgt dat het bereiken van het vergunningplafond niet als een voorwaarde kan worden aangemerkt in de zin van de Parkeerverordening. Zij verwijzen hierbij naar een uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017.n

ECLI:NL:RVS:2017:392.

9.3.De rechtbank overweegt dat in de uitspraak van 2017 waar eisers naar verwijzen de Afdeling inderdaad heeft geoordeeld dat het bereiken van het vergunningplafond niet betekent dat de vergunning kan worden ingetrokken, omdat het geen voorwaarde voor vergunningverlening is. De Afdeling heeft dit oordeel herhaald in diverse uitspraken in 2018.n

Zie onder andere de uitspraken van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1330, ECLI:NL:RVS:2018:1329 en ECLI:NL:RVS:2018:1331 en 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1709.

9.4.Echter, na deze uitspraken is de Parkeerverordening aangepast en is per 1 januari 2019 in het tweede lid van artikel 10 opgenomen dat het aantal vergunningen nul kan bedragen. In het Uitwerkingsbesluit is opgenomen dat het aantal te verlenen bedrijfsvergunningen nul per adres bedraagt in vergunninggebieden waar het vergunningplafond op nul is gesteld.n

Zie artikel 7, negende lid, Uitwerkingsbesluit.

Hiermee is een andere situatie ontstaan dan die van toepassing was in de door eisers aangehaalde uitspraken. Immers, het aantal te verlenen vergunningen per adres is wel een voorwaarde voor vergunningverlening.n

Zie ook de uitspraak van de Afdeling uit 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3900.

9.5.Naar het oordeel van de rechtbank moest verweerder volgens de regels van de Parkeerverordening daarom overgaan tot intrekking van de vergunningen van eisers. Uit de Parkeerverordening volgt immers dat een parkeervergunning moet worden ingetrokken wanneer niet (langer) wordt voldaan aan de voorwaarden gesteld in de Parkeerverordening.n

Artikel 37, eerste lid, onder c, van de Parkeerverordening.

Omdat de adressen van eisers liggen in een vergunninggebied met een nulplafond kunnen er geen vergunningen worden uitgegeven in het vergunninggebied van eisers. Bij uitgifte van een vergunning kan er daarom niet worden voldaan aan de voorwaarden gesteld in de Parkeerverordening.n

Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3900 en artikel 10, tweede, van de Parkeerverordening.

De Parkeerverordening is op dit punt dwingendrechtelijk geformuleerd.n

Artikel 37, eerste lid, van de Parkeerverordening.

Dit betekent dat het college bij de intrekking van een vergunning vanwege het niet voldoen aan een voorwaarde geen beleids- of beoordelingsvrijheid heeft. Het college moest de vergunningen dus, als deze regels in dit geval gevolgd moeten worden, intrekken

Tussenconclusie

10. Het college wordt gevolgd in het standpunt dat indien er in een deelgebied een nulplafond is ingesteld, dit aanleiding vormt om een eerdere – voor de instelling van dat plafond – verleende bedrijfsvergunning in te trekken omdat niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden in de Parkeerverordening.

o Dient de rechtbank het nulplafond exceptief te toetsen?

Dit betekent echter nog niet dat het college ook in het geval van eisers zonder meer kon overgaan tot intrekking van de vergunningen. Eisers stellen zich namelijk op het standpunt dat de instelling van het nulplafond niet rechtmatig is geweest en zij vinden dat de rechtbank, door het exceptief toetsen van het besluit waarmee het nulplafond is ingesteld, tot die conclusie moet komen.

12.1.Bij het Uitwerkingsbesluit is in deelvergunninggebied Zuid 7.2 een nulplafond ingesteld. Voor zover het Uitwerkingsbesluit 2016 een vergunningplafond instelt is het een concretiserend besluit van algemene strekking. Een concretiserend besluit van algemene strekking is een besluit waarin naar plaats de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt ingevuld. Immers, er wordt bepaald hoe de vergunningplafonds per deelgebied eruit zien. Tegen de vaststelling van een dergelijk besluit kunnen rechtsmiddelen worden aangewend. Het Uitwerkingsbesluit is in het Gemeenteblad bekend gemaakt, maar hierin is, in strijd met artikel 3:45 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), geen rechtsmiddelenclausule opgenomen. Daarom is exceptieve toetsing van het Uitvoeringsbesluit mogelijk. Dit is ook niet langer in geschil tussen partijen. De exceptieve toets houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving en algemene rechtsbeginselen. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke richtsnoer.

12.2.De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbenden en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.

12.3.Bij de toetsing van de wijze waarop het regelgevende orgaan inhoud heeft gegeven aan de hem toekomende beslissingsruimte kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4 van de Awb en aan ongeschreven materiele beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Wanneer de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, kan dit ertoe leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet dit voorschrift aan het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

12.4.De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat het college een belangenafweging heeft verricht bij het instellen van het nulplafond in het deelvergunninggebied. Niet is gebleken dat het college bij het voorbereiden en nemen van (dit onderdeel van) het Uitwerkingsbesluit de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep, namelijk vergunninghouders die al een vergunning hadden nadrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd. Niet is gebleken dat de gemeente onderzoek heeft gedaan naar de eventuele negatieve gevolgen die het instellen van het nulplafond zou kunnen hebben voor vergunninghouders. Er hebben bijvoorbeeld geen inspraakavonden plaatsgevonden waarbij belanghebbenden hun zienswijzen naar voren hebben kunnen brengen. Ook is niet gebleken dat op andere manieren de belangen van bestaande vergunninghouders in kaart zijn gebracht. Er is dan ook sprake van een onzorgvuldige voorbereiding van (dit onderdeel van) het Uitwerkingsbesluit. Ook is sprake van een motiveringsgebrek. De rechtbank laat dan ook in het geval van eisers het nulplafond buiten toepassing.

12.5.Omdat het nulplafond in het geval van eisers buiten toepassing moet worden gelaten, kan het nulplafond, en het als automatisch gevolg daarvan nul vergunningen per adres, niet langer aan de intrekkingen ten grondslag worden gelegd. Omdat er echter ook nog een tweede intrekkingsgrond aan de besluiten ten grondslag is gelegd, zal de rechtbank die grond hierna bespreken.

– De stallingsplaatsen

13.1.Uit de bestreden besluiten, bezien in samenhang met de verweerschriften en de toelichting van verweerder op de zitting, volgt dat sprake is van een tweede intrekkingsgrond, namelijk dat eisers kunnen beschikken over een stallingsplaats.

13.2.De rechtbank overweegt hierover dat uit de bestreden besluiten en de verweerschriften onvoldoende duidelijk is geworden om welke stallingsplaatsen het exact zou gaan. In de bestreden besluiten heeft het college onvoldoende onderbouwd dat eisers concreet aanspraak kunnen maken op een (of meer) stallingsplaats(en). Dat uit Bijlage A bij het verweerschrift zou volgen dat voor ondernemers op het [plein] stallingsplaatsen in de parkeergarage onder het plein beschikbaar zijn, is onvoldoende. Hiermee is ook niet duidelijk geworden dat eisers aanspraak zouden maken op een (of meer) stallingsplaats(en). Uit de door het college gegeven toelichting in het verweerschrift en op de zitting is evenmin duidelijk geworden hoe de situatie met betrekking tot parkeerplaatsen in de parkeergarage exact is, of deze parkeerplaatsen voldoen als stallingsplaats in de zin van de Parkeerverordening en of eisers daarover ook feitelijk kunnen beschikken. Eisers hebben gemotiveerd betoogd dat dit niet zo is. Zo hebben eisers onder andere aangevoerd dat in hun huurcontracten geen optie tot het huren of kopen van een parkeerplaats is opgenomen.n

Zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3929.

Het college heeft in reactie op dit verweer van eisers ook niet concreet toegelicht dat eisers wel degelijk over een stallingsplaats kunnen beschikken. Er is dan ook sprake van een motiveringsgebrek. Deze grond slaagt.

13.3.Ook ten aanzien van de stallingsplaatsen vernietigt de rechtbank de bestreden besluiten. Het college dient nieuwe besluiten te nemen waarbij wordt ingegaan op de vraag of en zo ja hoe eisers kunnen beschikken over een stallingsplaats. Alvorens nieuwe besluiten te nemen zal het college eisers moeten horen. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken.

Conclusie en gevolgen

14.

14.1.De beroepen zijn gegrond omdat de bestreden besluiten in strijd zijn met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten. Ten aanzien van de intrekkingsgrond dat eisers over stallingsplaatsen kunnen beschikken, dient het college nieuwe besluiten te nemen na het horen van eisers. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken.

Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.

Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.625,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Er is sprake van samenhangende zaken, daarom krijgen eisers samen 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de zitting. Omdat sprake is van meerdere zaken, heeft de rechtbank een wegingsfactor 1,5 hieraan toegekend. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

– verklaart de beroepen gegrond;

– vernietigt de bestreden besluiten;

– draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eisers met inachtneming van deze uitspraak;

– bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- per eiser aan eisers moet vergoeden;

– veroordeelt het college tot betaling van € 2.625,- aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J.M. Baldinger, voorzitter en mr. B.C. Langendoen en mr. M.F. Ferdinandusse, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BIJLAGE 1 – OVERZICHT EISERS, ZAAKNUMMERS EN DATA

Zaaknummer

Naam eiser

Datum primaire besluit

Datum intrekking

Datum bestreden besluit

AMS 22/2261

[eiser 7]

02-12-21

01-11-22

16-03-22

AMS 22/2680

[eiser 1]

02-12-21

01-05-22

13-04-22

AMS 22/2861

[eiser 2]

02-12-21

01-11-22

26-04-22

AMS 22/3605

[eiser 3]

02-12-21

01-11-22

13-06-22

AMS 22/3706

[eiser 4]

02-12-21

01-11-22

25-05-22

AMS 22/4034

[eiser 5]

02-12-21

01-11-22

11-07-22

AMS 22/4258

[eiser 6]

02-12-21

01-11-22

25-07-22

BIJLAGE 2 – WETTELIJK KADER

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 3:4

Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.

De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn tot de met het besluit te dienen doelen.

Parkeerverordening Amsterdam 2013

Artikel 10 De bedrijfsvergunning

Het college kan een bedrijfsvergunning verlenen aan een bedrijf dat gevestigd is op een adres gelegen in een vergunninggebied of aan een ambulante handelaar die werkzaam is in een vergunninggebied.

Het aantal vergunningen per bedrijf is afhankelijk van het aantal werknemers dat daadwerkelijk bij het bedrijf is gestationeerd op het adres waarvoor de vergunning wordt verleend en kan minimaal nul bedragen en maximaal:

c. één per vijf werknemers indien het bedrijf gelegen is in gebied III.

Artikel 37 Intrekken van vergunningen

1. Het college trekt een vergunning in, indien:

a. de vergunninghouder daarom verzoekt;

b. blijkt dat bij de aanvraag om de vergunning onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een ander besluit op de aanvraag om de vergunning zou hebben geleid;

c. niet voldaan of niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden gesteld bij of krachtens deze verordening of de vigerende Verordening Parkeerbelasting;

d. de vergunningverlening onjuist was en de vergunninghouder dit wist of behoorde te weten;

e. […]

Uitwerkingsbesluit Parkeerverordening Amsterdam 2022

Artikel 3 Vergunningenplafond

Het vergunningenplafond voor bewoners- en bedrijfsvergunningen in de stadsdelen bedraagt gezamenlijk per (deel)vergunninggebied:

7. Zuid

Zuid 7.2: 0

Artikel 7 Bedrijfsvergunning

9. In afwijking van leden 1 tot en met 8 bedraagt het aantal te verlenen bedrijfsvergunningen nul per bedrijf in vergunninggebieden waar het vergunningenplafond op nul is gesteld.