ECLI:NL:RBAMS:2024:5482

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 24/2673

uitspraak van de meervoudige kamer van 2 september 2024 in de zaak tussen

Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V. (KLM), uit Amstelveen,
Regional Jet Center B.V. (RJC), uit Haarlemmermeer,
Martinair Holland N.V., uit Haarlemmermeer, eiseressen

(gemachtigden: mr. V.M.Y. van ’t Lam en mr. K. Giezeman),

en

de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder

(gemachtigde: mr. I.M. Kops).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [verzoeker] uit [woonplaats] (de verzoeker).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen het besluit van de minister om naar aanleiding van de informatieverzoeken van verzoeker auditrapporten van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) openbaar te maken.

1.1.De minister heeft de informatieverzoeken van verzoeker in eerste instantie afgewezen met twee afzonderlijke besluiten van 18 november 2022. Met een besluit van 22 april 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van verzoeker gegrond verklaard en besloten dat de gevraagde rapporten gedeeltelijk openbaar gemaakt worden.

1.2.Verzoeker heeft schriftelijk gereageerd op het beroepschrift. Eiseressen hebben de rechtbank verzocht dat alleen de rechtbank en verweerder met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennis kunnen nemen van de auditrapporten en voorbeelden uit de auditrapporten in het beroepschrift. Dit verzoek is toegewezen.

De rechtbank heeft het beroep op 9 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseressen, de gemachtigde van de minister en verzoeker. Tevens waren namens eiseressen aanwezig: [naam 1] (bedrijfsjurist KLM),

[naam 2] (director safety and quality bij KLM) en [naam 3] (director technical operations bij RJC/Martinair). Namens de minister waren tevens aanwezig: [naam 4] (inspecteur luchtvaart technisch bedrijf) en [naam 5] (manager inspecteurs).

1.4.De rechtbank heeft het beroep gelijktijdig behandeld met de beroepen in zaaknummers AMS 24/2766 en AMS 24/2686, gericht tegen hetzelfde bestreden besluit van de minister.

Totstandkoming van het bestreden besluit

Context van het geschil

2.1.De ILT bewaakt en stimuleert de naleving van wet- en regelgeving voor een veilige en duurzame leefomgeving en transport. De ILT is aangewezen als bevoegde autoriteit als bedoeld in de Verordeningen 2018/1139 (Vo 2018/1139) en 1321/2014 (Vo 1321/2014). Deze verordeningen stellen respectievelijk regels met betrekking tot de burgerluchtvaart en luchtvaartveiligheid en de permanente luchtwaardigheid van luchtvaartuigen en luchtvaartproducten, -onderdelen, en -uitrustingsstukken en de goedkeuring van daarbij betrokken organisaties en personen. In de bijlage II bij Vo 1321/2014, ‘Part-145’, zijn enerzijds voorschriften vastgesteld waaraan luchtvaartonderhoudsbedrijven moeten voldoen om onderhoud aan luchtvaartuigen te mogen plegen, en anderzijds eisen voor de bevoegde autoriteit die Part-145-certificaten verleent en toezicht houdt op de naleving van de Part-145-voorschriften. Om aan haar toezichthoudende taak te voldoen houdt de ILT audits, waarbij zij luchtvaartonderhoudsbedrijven bezoekt en controleert of deze bedrijven voldoen aan de voorschriften van Part-145. Wanneer niet wordt voldaan aan een van de voorschriften is sprake van zogenaamde bevindingen (‘findings’), die in de vorm van een auditrapport schriftelijk aan het luchtvaartonderhoudsbedrijf worden medegedeeld.

2.2Binnen KLM beschikt het onderdeel KLM Engineering & Maintenance over een Part-145-certificaat. Martinair beschikte ook over een dergelijk certificaat, maar per 2015 is dit onderhoudsbedrijf overgegaan naar RJC. Ook RJC beschikt over een dergelijk Part-145-certificaat.

Het informatieverzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob)

2.3.Verzoeker heeft op 29 november 2018 een Wob-verzoek ingediend bij de ILT, die valt onder de verantwoordelijkheid van de minister. Hij heeft verzocht om openbaarmaking van documenten die zien op de ‘findings’ van audits die zijn gedaan bij luchtvaartmaatschappijen en luchtvaartonderhoudsbedrijven werkzaam op Schiphol, Eindhoven-Airport en Maastricht Airport in de periode van 2008 tot 2018.

2.4.De minister heeft dit verzoek met een besluit van 29 mei 2019 afgewezen. Met een besluit van 18 december 2020 heeft de minister vervolgens het daartegen gerichte bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard. De rechtbank Den Haag heeft het hiertegen gerichte beroep van verzoeker in haar uitspraak van 28 juni 2022 gegrond verklaard en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen op het Wob-verzoek.

2.5.De minister heeft met een besluit van 18 november 2022 (het primaire besluit 1) opnieuw op het Wob-verzoek beslist en dit verzoek opnieuw afgewezen. De minister heeft daarbij openbaarmaking van de aangetroffen documenten integraal geweigerd. Het betreft circa 100.000 records die zijn aangetroffen in het applicatiesysteem ‘BReS’ van de ILT en zijn geëxporteerd naar twee Excel-bestanden. De minister heeft openbaarmaking onder andere geweigerd met toepassing van de uitzonderingsgrond uit artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet open overheid (Woo). De minister vond namelijk dat het belang van inspectie, controle en toezicht door de ILT zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarheid. De minister heeft daarbij toegelicht dat het belang van een veilige luchtvaart een goede samenwerking vraagt tussen de ILT en de luchtvaartbedrijven op basis van onderling vertrouwen en transparantie, zodat op een veilige manier alle relevante informatie kan worden gedeeld. Daartoe wordt een zogenaamd ‘just culture’-beleid gevoerd, waarbij ongewenste gebeurtenissen veilig aan de toezichthouder kunnen worden gemeld en de meldingen zo veelal kunnen leiden tot verbeteringen. De gevraagde informatie is in vertrouwelijke sfeer en in een vertrouwelijk contact gedeeld en vergaard door de ILT in het kader van audits bij luchtvaartbedrijven en technische onderhoudsbedrijven van vliegtuigen. Voor de ILT is het waarborgen van deze vertrouwelijke sfeer van essentieel belang om haar toezichtstaak zonder belemmering uit te kunnen voeren. De minister acht het daarbij aannemelijk dat deze vertrouwelijke relatie tussen de ILT en luchtvaartbedrijven door openbaarmaking van de gevraagde informatie onevenredig wordt geschaad, nu deze bedrijven zich geremd kunnen voelen om bereidwillig medewerking te verlenen aan controle en toezicht en niet langer vertrouwelijke gegevens willen verstrekken die niet direct noodzakelijk maar wel informatief en relevant zijn voor de toezichttaak van de ILT. De ILT is daarbij ook afhankelijk van de bereidwilligheid van belanghebbenden om informatie uit eigen beweging met haar als toezichthouder te delen.

Het informatieverzoek op grond van de Woo

2.6.Verzoeker heeft op 9 augustus 2022 een nieuw informatieverzoek ingediend op grond van de Woo. Daarbij heeft verzoeker verzocht om openbaarmaking van documenten die zien op de ‘findings’ van audits die bij luchtvaartmaatschappijen en luchtvaartonderhoudsbedrijven zijn gedaan in de periode van 2018 tot en met de datum van het Woo-verzoek.

2.7.Met een besluit van 18 november 2022 (het primaire besluit 2) heeft de minister het Woo-verzoek afgewezen en openbaarmaking van de aangetroffen documenten integraal geweigerd. Het betreft 1.365 records die zijn aangetroffen in het applicatiesysteem ‘Holmes’ van de ILT en zijn geëxporteerd naar een Excel-bestand. De minister heeft openbaarmaking onder andere geweigerd met toepassing van de uitzonderingsgrond uit artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo en heeft daaraan dezelfde motivering ten grondslag gelegd als aan het primaire besluit 1.

Beide verzoeken

2.8.Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen beide primaire besluiten. In het kader van dit bezwaar heeft op 27 februari 2023 een hoorzitting plaatsgevonden. Tijdens deze hoorzitting heeft verzoeker zijn informatieverzoeken nader gespecificeerd en bevestigd dat de informatieverzoeken zien op alle fysieke inspectierapporten die de ILT heeft opgesteld dan wel waartoe zij opdracht heeft gegeven aan derden, naar de luchtvaartbedrijven die vallen onder Part-145 werkzaam op de luchthavens Schiphol, Eindhoven-Airport en Maastricht Airport gedurende de periode van 2008 tot en met 9 augustus 2022. Verzoeker heeft daarbij toegelicht dat het hem te doen is om de auditrapporten die zien op het technisch onderhoud en dat hij niet op zoek is naar bedrijfsnamen of andere informatie van de betrokken bedrijven.

2.9.Bij brief van 28 september 2023 heeft de minister onder andere aan eiseressen laten weten dat zij overweegt de informatieverzoeken (deels) in te willigen en dat in de gevraagde documenten informatie staat vermeld die betrekking heeft op eiseressen. De minister heeft eiseressen daarbij in de gelegenheid gesteld om hun zienswijze te geven op de voorgenomen openbaarmaking van één of meerdere documenten. KLM en RJC hebben daarop op respectievelijk 11 en 12 oktober 2023 een zienswijze naar de minister toegestuurd. Beide eiseressen hebben te kennen gegeven dat de documenten niet openbaar moeten worden gemaakt en dat volgens hen de verzoeken moeten worden afgewezen.

2.10.Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van verzoeker gegrond verklaard. De minister heeft geconcludeerd dat – gelet op de specificering van de verzoeken tijdens de hoorzitting – er onder de Woo geen beletselen zijn de auditrapporten openbaar te maken zonder de betreffende bedrijfsnamen en zonder informatie die direct herleidbaar is naar de betreffende bedrijven. Daarbij geldt een uitzondering van de in die rapporten opgenomen bedrijfsinformatie die vertrouwelijk aan de minister is medegedeeld. Dit betreft volgens de minister namelijk bedrijfs- en fabricagegegevens die in vertrouwen aan de overheid zijn medegedeeld, als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo. De minister heeft verder openbaarmaking van persoonsgegevens van ambtenaren en derden die in de documenten staan geweigerd ter eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo.

2.11.Op verzoek van eiseressen heeft de rechtbank bij voorlopige voorziening van 7 juni 2024 het bestreden besluit geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op de beroepen. De documenten zijn tot nu toe dus nog niet openbaar gemaakt.

Beoordeling door de rechtbank

3.
De rechtbank beoordeelt of de minister mocht besluiten de auditrapporten van de ILT gedeeltelijk openbaar te maken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
4. Eiseressen hebben in feite twee grote bezwaren tegen openbaarmaking van de auditrapporten: openbaarmaking zou ten eerste de veiligheidscultuur en daarmee de toezichtrelatie met de ILT schaden en daarnaast de concurrentiepositie van eiseressen, omdat de auditrapporten bedrijfsvertrouwelijke informatie bevatten. In dat kader voeren zij meerdere beroepsgronden aan die de rechtbank hieronder zal bespreken.

Is de Woo van toepassing gelet op de Vo 2018/1139?

5. Eiseressen stellen zich primair op het standpunt dat de Woo niet van toepassing is op de auditrapporten van de ILT, omdat de Vo 2018/1139 daarop voorrang heeft. De bevoegdheden van de ILT als toezichthouder op Part-145 gecertificeerde luchtvaartonderhoudsbedrijven vinden hun grondslag in Vo 2018/1139 en Vo 1321/2014. Eiseressen wijzen daarbij specifiek op artikel 72 van de Vo 2018/1139 dat de verzameling, uitwisseling en analyse van informatie regelt waarover de ILT als nationale toezichthouder beschikt in het kader van de toepassing van die verordening. Uit het zesde lid vloeit volgens eiseressen voort dat de nodige maatregelen moeten worden genomen om te waarborgen dat de informatie die de toezichthouders krachtens dit artikel hebben ontvangen op passende wijze vertrouwelijk wordt behandeld. Het zevende lid regelt wanneer informatie wel wordt gepubliceerd, terwijl artikel 73 en 74 respectievelijk bepalingen bevatten ter bescherming van de informatiebronnen en voor een informatieregister ten behoeve van de certificerings-, toezichts- en handhavingstaken uit hoofde van deze verordening. Uit deze bepalingen blijkt volgens eiseressen dat de Europese wetgever heeft beoogd om in het kader van deze luchtvaartregelgeving een gesloten regime van informatievergaring en
-verstrekking in te stellen. Informatie die nationale bevoegde autoriteiten – zoals de ILT – onder zich hebben in het kader van de uitoefening van certificerings-, toezichts- en handhavingsbevoegdheden op basis van Vo 2018/1139 blijft vertrouwelijk en wordt enkel gedeeld met EASA en andere nationale bevoegde autoriteiten, tenzij de verordening bepaalt dat die informatie openbaar mag worden gemaakt. Eiseressen verwijzen in dat kader ook naar een arrest van het Hof van Justitie van 18 januari 2024.n

ECLI:EU:C:2024:54.

Nu de auditrapporten waarop de verzoeken betrekking hebben informatie bevatten die de ILT heeft verkregen en verwerkt in het kader van de certificerings-, toezichts- en handhavingsbevoegdheden uit Vo 2018/1139, vallen deze onder het informatieregime van die verordening en mogen deze niet gepubliceerd worden, tenzij de verordening dat toestaat. Nu de Woo strijdig is met Vo 2018/1139, heeft deze laatste voorrang en is de Woo niet van toepassing op de auditrapporten, aldus eiseressen.

6. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of met de genoemde verordening sprake is van een uitputtend openbaarmakingsregeling die voorrang heeft op de Woo. Daarvoor kijkt de rechtbank allereerst in de Woo zelf. In artikel 8.8 van de Woo is geregeld dat onder andere het artikel dat de openbaarmaking op verzoek regelt – artikel 4.1 van de Woo – niet van toepassing is op informatie waarvoor een bepaling geldt die in de bijlage bij de Woo is opgenomen. Deze bijlage bevat regelingen die in de jurisprudentie onder de Wob zijn aangemerkt als bijzondere openbaarmakingregeling met een uitputtend karakter, neergelegd in een wet in formele zin.n

Zie de Memorie van Toelichting op de Woo, zoals gewijzigd n.a.v. het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State (TK 2013-2014, 33 328, nr. 9, p. 60).

De Woo wijkt daarnaast voor internationale voorschriften gesteld bij of krachtens verdragen als deze een uitputtende openbaarmakingsregeling bevatten.n

Zie de geconsolideerde artikelsgewijze toelichting bij de Woo, bijlage bij EK 2021-2022, 3328, AB, p. 117-118.

7.
In de bijlage bij de Woo staan onder andere de artikelen 7.1 en 10.19 van de Wet Luchtvaart opgenomen. Deze artikelen zien echter niet op de Vo 2018/1139. Het vierde lid van artikel 7.1 van de Wet Luchtvaart behelst namelijk een openbaarmakingsregeling ten aanzien van gegevens die zijn ontvangen of verzameld door een bestuursorgaan op grond van de Verordening 376/2014 (de ‘Vo voorvallen’). Hoofdstuk 10 van de Wet Luchtvaart heeft geen betrekking op de burgerluchtvaart, maar op militaire luchtvaart. De rechtbank concludeert dan ook dat uit artikel 8.8 van de Woo en de bijlage bij de Woo niet blijkt dat met de Vo 2018/1139 sprake is van een uitputtende openbaarmakingsregeling, waarvoor de Woo moet wijken.

8.
Zoals hiervoor is overwogen, kan de Woo blijkens de totstandkomingsgeschiedenis ook wijken wanneer om de een of andere reden en ondanks de bedoeling van de initiatiefnemers de bijlage waar nodig steeds te actualiseren, een uitputtend bedoeld openbaarmakingsregime niet op de bijlage is geplaatst. De initiatiefnemers hebben daarbij meegenomen dat de rechtspraak en wetgeving in ontwikkeling is en dat het kan voorkomen dat de bijlage niet compleet is.n

Idem, p. 117.

9. De vraag is aldus of met de Vo 2018/1139 is voorzien in een uitputtend bedoeld openbaarheidsregime. De rechtbank komt tot het oordeel dat dit niet het geval is en overweegt als volgt.

10. Artikel 72, zesde lid, van Vo 2018/1139 bepaalt dat de Commissie, het Agentschap en de natuurlijke en rechtspersonen en de verenigingen van die personen bedoeld in lid 2 van dit artikel de nodige maatregelen nemen om te waarborgen dat de informatie die zij krachtens dit artikel hebben ontvangen op passende wijze vertrouwelijk wordt behandeld. Deze bepaling is niet gericht op de lidstaten, maar alleen op de Commissie, het Agentschap en de natuurlijke en rechtspersonen en de verenigingen van die personen. Op documenten die het Agentschap bijhoudt, wordt bovendien in artikel 119, eerste lid, van Vo 2018/1139, de Verordening 1049/2001 (de ‘Eurowob’) van toepassing verklaard. Anders dan eiseressen betogen, is er dus geen sprake van een uitputtend openbaarmakingsregime in Vo 2018/1139. Dit volgt ook niet uit het arrest van 18 januari 2024 van het Hof van Justitie. In dit arrest heeft het Hof, onder verwijzing naar artikel 72, eerste tot en met het zesde lid, van Vo 2018/1139, zowel de algemene als de strikte aard van de geheimhoudingsregeling van artikel 15 van de Vo voorvallen bevestigd. Maar het Hof heeft niet geoordeeld dat artikel 72, zesde lid, van Vo 2018/1139 zo moet worden uitgelegd dat bevoegde nationale autoriteiten op grond van deze bepaling informatie als bedoeld in artikel 72 niet voor publiek openbaar mogen maken. Omdat artikel 72, zesde lid, van Vo 2018/1139 geen uitputtende openbaarmakingsregime bevat, is er geen grond voor het oordeel dat de Woo had moeten wijken en dat de minister de verzochte informatie op grond van deze bepaling had moeten weigeren. De beroepsgrond slaagt daarom niet.

Vallen de auditrapporten binnen de reikwijdte van de verzoeken?

11. Subsidiair voeren eiseressen aan dat de auditrapporten in hun geheel niet binnen de reikwijdte van de verzoeken vallen, omdat verzoeker tijdens de hoorzitting heeft aangegeven dat bedrijfsnamen of andere informatie van de luchtvaartonderhoudsbedrijven niet binnen de reikwijdte van zijn verzoek vallen. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat alle informatie in de auditrapporten informatie van de luchtvaartbedrijven betreft. Een auditrapport bevat immers informatie over het functioneren van het bedrijf in het kader van de Part-145- voorwaarden, hetgeen informatie van de luchtvaarbedrijven is. De auditrapporten vallen volgens eiseressen dus allemaal en in hun geheel buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek en hadden niet bij het bestreden besluit betrokken moeten worden. Eiseressen stellen zich daarbij op het standpunt dat de auditrapporten niet geanonimiseerd kunnen worden, omdat de informatie daarin te veel verweven is met de luchtvaartonderhoudsbedrijven. Door de aard van de auditrapporten en de formulering van het Woo-verzoek, vallen de auditrapporten dus buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek en dus ook buiten de openbaarmakingsplicht van de Woo, aldus eiseressen.

12. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)n

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:98.

zijn voor de vraag welke documenten onder de reikwijdte van een Wob- of Woo-verzoek vallen de gebruikte bewoordingen en de context van het verzoek leidend.
13. Niet in geschil is dat verzoeker tijdens de hoorzitting in bezwaar de verzoeken zodanig heeft beperkt dat hij verzoekt om openbaarmaking van alle fysieke inspectierapporten die de ILT heeft opgesteld of waartoe zij opdracht heeft gegeven aan derden, naar de luchtvaartbedrijven die vallen onder Part-145 werkzaam op de luchthavens Schiphol, Eindhoven-Airport en Maastricht-Airport gedurende de periode 2008 tot en met
9 augustus 2022. Uit het hoorverslag blijkt dat verzoeker het fenomeen ‘late logging’ wil aankaarten, wat inhoudt dat defecten die tijdens of na een vlucht optreden niet voorafgaand aan de volgende vlucht (meestal de terugvlucht) in het daartoe bedoelde logboek worden geregistreerd, maar pas na afloop van de terugvlucht. Volgens verzoeker pakt de ILT dit probleem jarenlang niet aan, ondanks zijn meldingen hieromtrent. Als verzoeker te kennen wordt gegeven dat in de auditrapporten niets te vinden is over ‘late logging’, antwoordt hij:

“(…) dat dit hetgeen is waar hij naar op zoek is, het feit dat de ILT late logging niet onderzoekt is een tekortkoming van de ILT. Hij legt uit dat hij ook niet op zoek is naar bedrijfsnamen of andere informatie van de bedrijven”.

14.
De rechtbank overweegt dat de minister de verzoeken daarom zo heeft mogen opvatten dat verzoeker om openbaarmaking van de auditrapporten heeft verzocht, ook al bevatten die rapporten informatie van de bedrijven. Dit is tussen verzoeker en de minister ook niet in geschil en sluit aan bij hetgeen is besproken in het kader van het Wob-verzoek, zoals blijkt uit eerdergenoemde uitspraak tussen partijen van de rechtbank Den Haag van
28 juni 2022.

15. In het bestreden besluit heeft de minister om die reden alleen “informatie die herleidbaar is tot luchtvaartbedrijven en vliegtuigonderhoudsbedrijven” geweigerd. Volgens eiseressen is het niet mogelijk de auditrapporten te anonimiseren, omdat de informatie teveel verweven is met het luchtvaartonderhoudsbedrijf. Eiseressen hebben in hun ongelakte beroepschrift een niet-uitputtende lijst met trefwoorden opgenomen die tot hen herleidbaar zijn, in ieder geval voor een kenner. Het gaat bijvoorbeeld om de namen van een personeelsblad, afdelingen, gereedschappen en software. Zonder deze informatie blijft er van de auditrapporten niets over, aldus eiseressen.

16.
Ter zitting heeft de minister nog geen standpunt ingenomen over de vraag of de trefwoorden moeten worden weggelakt en of er hierna nog iets overblijft van de auditrapporten. De rechtbank draagt de minister daarom op dit aanvullend te motiveren. De rechtbank overweegt dat – nu het aan verzoeker is om de reikwijdte van zijn verzoek te bepalen – het in dat kader weglakken van herleidbare informatie in geen geval kan leiden tot het volledig weigeren van de auditrapporten. Dit kan immers niet de bedoeling zijn van verzoekers verzoek om de auditrapporten in te zien.

Had de minister de openbaarmaking van de auditrapporten moeten weigeren met toepassing van de uitzonderingsgronden uit artikel 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, van de Woo?

17. Meer subsidiair voeren eiseressen aan dat openbaarmaking van de auditrapporten integraal geweigerd had moeten worden ter bescherming van de toezichtsrelatie tussen de ILT en de luchtvaartmaatschappijen en luchtvaartonderhoudsbedrijven, dan wel ter bescherming van de bedrijfs- en fabricagegegevens van deze bedrijven, die al dan niet in vertrouwelijkheid met de ILT zijn gedeeld. Eiseressen stellen zich daarbij op het standpunt dat openbaarmaking van de auditrapporten in zijn geheel moet worden geweigerd, omdat het toepassen van de uitzonderingsgronden op woord- en alineaniveau zou leiden tot zinledige openbaarmaking. Uiterst subsidiair menen eiseressen dat de minister meer informatie uit de auditrapporten had moeten weigeren ter bescherming van de toezichtrelatie tussen de ILT en de betrokken bedrijven, dan wel ter bescherming van hun bedrijfs- en fabricagegegevens die al dan niet in vertrouwen met de ILT zijn gedeeld.

Bescherming van de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen (artikel 5.1, tweede lid, onder d, van de Woo)

Eiseressen betogen dat de minister deze uitzonderingsgrond had moeten toepassen, omdat de auditrapporten verslagen, bevindingen en vervolgacties naar aanleiding van deze audits bevatten en veel van deze informatie enkel tot stand kan komen als het luchtvaartonderhoudsbedrijf volledige openheid van zaken geeft aan de inspecteurs van de ILT; verder dan hun medewerkingsplicht. Openbaarmaking zal volgens eiseressen leiden tot een ondermijning van deze toezichtrelatie, omdat zij in relatie tot de ILT voortaan rekening moet houden met de uitzonderingsgronden van de Woo. Dit komt de veiligheidscultuur, de toezichtrelatie en uiteindelijk de luchtvaartveiligheid niet ten goede.

Eiseressen stellen daarbij er altijd vanuit te zijn gegaan dat de informatie die zij met de ILT delen vertrouwelijk blijft en dat dit vertrouwen wordt geschaad bij openbaarmaking van de auditrapporten. Bij openbaarmaking zullen ze hun relatie met de ILT opnieuw moeten definiëren in het licht van de Woo en zich in ieder geval terughoudender moeten opstellen. Dit kan er voor zorgen dat de ILT over minder informatie komt te beschikken in het kader van haar toezichtfunctie en er bij audits minder bevindingen aan het licht zullen komen. Eiseressen wijzen in dit verband op een uitspraak van de Afdeling van 27 april 2011n

ECLI:NL:RVS:2011:BQ2643.

over een Wob-verzoek aan de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport over een verslag van de Inspectie voor de Gezondheidszorg van een suïcide bij een zorginstelling. Uit die uitspraak volgt volgens eiseressen dat de uitzonderingsgrond kan worden toegepast in een situatie waarin een onder toezicht gestelde instantie ook informatie verstrekt zonder dat daarvoor een verplichting bestaat. Dat gaat ook op voor de auditrapporten van de ILT.
Het belang van de bescherming van de toezichtrelatie weegt volgens eiseressen dan ook zwaarder dan het algemeen belang bij openbaarheid. Het algemeen belang is namelijk juist gebaat bij weigering van openbaarmaking, omdat het waarborgen van de toezicht relatie van belang is voor de effectieve controle in de luchtvaartsector en de luchtvaartveiligheid.

18.2.Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo blijft openbaarmaking van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.

18.3.De rechtbank overweegt dat het een relatieve uitzonderingsgrond betreft, waarbij de minister het algemene belang van openbaarmaking dient af te wegen tegen het belang van de controle, inspectie en het toezicht door de ILT. De minister heeft in de primaire besluiten deze uitzonderingsgrond nog toegepast en openbaarmaking van de aangetroffen records in de systemen van de ILT geweigerd. De minister heeft daarbij gesteld dat openbaarmaking van de informatie ertoe kan leiden dat betrokkenen zich geremd kunnen voelen om vertrouwelijke informatie die relevant is voor de toezichttaak vrijwillig met de ILT te delen. Uit het bestreden besluit blijkt niet op grond waarvan de minister dit standpunt heeft verlaten. Op de zitting heeft de gemachtigde van de minister toegelicht dat de minister niet langer aanleiding heeft gezien deze uitzonderingsgrond toe te passen vanwege de inkadering van de verzoeken in de bezwaarfase, namelijk dat verzoeker niet op zoek is naar informatie die herleidbaar is tot de luchtvaartonderhoudsbedrijven. Daardoor valt veel van de in eerste geïnventariseerde informatie buiten de reikwijdte van de verzoeken, aldus de minister. Op de zitting heeft de inspecteur luchtvaart technisch bedrijf echter verklaard dat ook de in bezwaar openbaar gemaakte informatie naar zijn mening vertrouwelijk is. In zijn ervaring zijn bedrijven nu al terughoudender in vrijwillige informatieverstrekking. Deze verklaring lijkt tegenstrijdig met het standpunt van de minister dat openbaarmaking van die informatie niet ertoe zal leiden dat het belang van inspectie, controle en toezicht onevenredig wordt geschaad. Zonder nadere motivering is het standpunt van de minister dan ook niet begrijpelijk.

18.4.De rechtbank concludeert daarom dat de beroepsgrond in zoverre slaagt dat de minister op dit punt een nadere motivering dient te geven met inachtneming van deze uitspraak. De minister dient in het te nemen besluit te motiveren hoe hij de belangen in dit geval afweegt en hoe daarbij rekening wordt gehouden met de toezichtrelatie van de ILT en de luchtvaartonderhoudsbedrijven en luchtvaartmaatschappijen. Daarbij dient de minister in te gaan op de vraag of en hoe bedoelde uitspraak van de Afdeling van 27 april 2011 van invloed is op de besluitvorming. De rechtbank heeft daarbij begrip voor de positie van de minister die een balans moet zien te houden tussen enerzijds het belang van openbaarheid en het uitgangspunt dat openbaar wordt gemaakt tenzij sprake is van een uitzonderingsgrond, en anderzijds het belang van de toezichtrelatie van de ILT met de luchtvaartonderhoudsbedrijven. De rechtbank geeft de minister mee dat deze uitzonderingsgrond restrictief moet worden uitgelegd. Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Woon

Zie de bijlage bij EK 2021-2022, 33328, AB, p. 90.

kan deze uitzonderingsgrond alleen worden toegepast als de uitkomst van de inspectie, controle of het toezicht zodanig verweven is met de informatie over de gebruikte methoden en technieken of de effectiviteit daarvan substantieel ondermijnt. Daarbij is de eventuele verminderde bereidheid tot medewerking van ondertoezichtgestelden, nadrukkelijk geen belang waarvoor deze uitzonderingsgrond bedoeld is, in ieder geval niet voor zover zij een medewerkingsplicht hebben.

Bescherming van de bedrijfs- en fabricagegegevens van eiseressen (artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo)

19.1.Volgens eiseressen bevatten de auditrapporten bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk zijn medegedeeld aan de ILT, die vallen onder deze absolute uitzonderingsgrond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo.
Ten eerste is volgens eiseressen sprake van bedrijfs- en fabricagegegevens. De auditrapporten bevatten namelijk informatie over de technische bedrijfsvoering en de organisatie van de luchtvaartonderhoudsbedrijven van eiseressen, over het al dan niet voldoen aan Part-145-voorschriften en daarmee over het presteren en de werkwijze van de luchtvaartonderhoudsbedrijven van eiseressen. Daarbij zijn prestatiegegevens van luchtvaartonderhoudsbedrijven concurrentiegevoelig. De luchtvaartonderhoudsbedrijven opereren op een mondiale markt, er zijn een beperkt aantal Part-145-gecertificeerde bedrijven en eiseressen opereren op Schiphol, een van de grootste luchthavens ter wereld. Eiseressen willen de auditrapporten met het oog op concurrentie geheim houden, maar zijn in het kader van de veiligheidscultuur en de open en transparante toezichtrelatie met de ILT ten behoeve van de luchtvaartveiligheid wel genoodzaakt om de ILT de informatie te verstrekken die uiteindelijk in de auditrapporten terechtkomt.
Ten tweede is volgens eiseressen de informatie waarover de ILT in het kader van haar toezicht op de luchtvaartonderhoudsbedrijven beschikt vertrouwelijk. Uit de parlementaire geschiedenis van de Woo blijkt dat de vertrouwelijkheid van een document expliciet of impliciet kan blijken. Eiseressen zijn volledig open en transparant richting de ILT, omdat zij ervan uitgaan dat de ILT alle informatie die de ILT onder zich krijgt vertrouwelijk behandelt. Vanwege de veiligheidscultuur en deze open en transparante toezichtsrelatie met eiseressen, mogen zij ervan uitgaan dat de ILT de auditrapporten en de daarin vervatte bedrijfs- en fabricagegegevens vertrouwelijk zal houden.

19.2.Voor het geval de rechtbank van oordeel is dat de bedrijfs- en fabricagegegevens in de auditrapporten niet vertrouwelijk zijn medegedeeld, doen eiseressen een beroep op de relatieve uitzonderingsgrond als vastgelegd in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo. Zij stellen zich daarbij op het standpunt dat hun belang bij bescherming van de bedrijfs- en fabricagegegevens zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarheid. Het is in het belang van de veiligheidscultuur, de toezichtrelatie met de ILT en uiteindelijk de luchtvaartveiligheid dat eiseressen al hun bedrijfsvertrouwelijke gegevens met de ILT kunnen delen. Zij zullen zich terughoudender moeten opstellen als hun bedrijfsvertrouwelijke informatie openbaar kan worden gemaakt op grond van de Woo. Eiseressen mochten er daarbij ook van uitgaan dat de ILT de informatie die de ILT verkreeg vertrouwelijk zou houden en openbaarmaking daarvan kan eiseressen een concurrentienadeel opleveren. Verder stellen eiseressen dat het belang van openbaarheid van de informatie uit de auditrapporten gerelativeerd moet worden. De auditrapporten zijn voor de gemiddelde burger onbegrijpelijk en alleen voor kenners van de luchtvaartsector te volgen. Dit betreft hoofdzakelijk concurrentie die de informatie in de auditrapporten ten nadelen van eiseressen kunnen gebruiken.
Voor wat betreft het tijdsverloop brengen eiseressen nog naar voren dat het voor hen van belang is dat informatie over de technische bedrijfsvoering niet openbaar wordt gemaakt over een langere periode. Concurrenten kunnen die informatie anders gebruiken om meer gedetailleerde analyses te maken van de technische bedrijfsvoering van eiseressen.

20. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo blijft openbaarmaking van informatie achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo blijft openbaarmaking van informatie voorts achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de bescherming van andere dan vertrouwelijk aan de overheid medegedeelde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens.

21. De rechtbank overweegt dat het begrip bedrijfs- en fabricagegegevens restrictief moet worden uitgelegd. Van deze gegevens is slechts sprake indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. De minister heeft openbaarmaking van de auditrapporten op deze grond deels geweigerd. De rechtbank vindt dat niet inzichtelijk is gemaakt hoe de minister aan de hand van deze uitleg heeft beoordeeld welke informatie wel als bedrijfs- en fabricagegegevens moet worden aangemerkt en welke informatie niet. De minister heeft door tijdgebrek van zijn gemachtigde ook niet kunnen reageren op de voorbeelden in het beroepschrift waarmee eiseressen hun betoog hebben onderbouwd dat de auditrapporten geheel (althans: deels) uit dergelijke gegevens bestaan. Daarnaast is niet inzichtelijk of de minister per zelfstandig onderdeel een beoordeling heeft verricht. De beroepsgrond slaagt. Voor zover de minister in het nieuw te nemen besluit het standpunt handhaaft dat het belang van inspectie, controle en toezicht zich niet verzet tegen openbaarmaking van informatie, overweegt de rechtbank dat de minister in dit nieuwe besluit ook dient te motiveren of met de auditrapporten in hun geheel (althans: deels) sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens die al dan niet in vertrouwen met de overheid zijn gedeeld.

Bescherming van het goed functioneren van de overheid (artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo) en onevenredige benadeling (artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo)

22. Eiseressen hebben nog aangevoerd dat in het geval de uitzonderingsgrond ter bescherming van inspectie, controle en toezicht niet van toepassing is, de auditrapporten met dezelfde onderbouwing geweigerd moeten worden ter bescherming van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. Eiseressen menen verder dat de minister ook de uitzonderingsgrond ter voorkoming van onevenredige benadeling had moeten toepassen en de auditrapporten onder deze grond had moeten weigeren.

23. Nu de beroepsgronden met betrekking tot de bescherming van het belang van inspectie, controle en toezicht en de vertrouwelijk medegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens slagen, behoeven de uitzonderingsgronden over het belang van de bescherming van het goed functioneren van de overheid en de voorkoming van onevenredige benadeling, nu geen bespreking.

Conclusie en gevolgen

24. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd.

25.
Nu partijen allen belang hebben bij snelle duidelijkheid over de vraag of de auditrapporten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt kunnen worden, ziet de rechtbank aanleiding verweerder op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb (bestuurlijke lus) in de gelegenheid te stellen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Om het gebrek te herstellen, dient de minister:

– met betrekking tot de reikwijdte van het verzoek te motiveren waarom niet alle informatie in de auditrapporten herleidbaar is tot eiseressen en in het bijzonder waarom de niet-uitputtende lijst met trefwoorden van eiseressen, zoals de aanduiding van gereedschappen, gebruikte software en een personeelskrant, niet als tot hen herleidbare informatie geweigerd is;

– met betrekking tot het belang van de bescherming van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen te motiveren hoe hij dit belang afweegt tegen het belang van openbaarheid en hoe hij daarbij rekening houdt met de toezichtrelatie van de ILT en de luchtvaartonderhoudsbedrijven en luchtvaartmaatschappijen;

– met betrekking tot de bedrijfs- en fabricagegegevens te motiveren of met de auditrapporten in hun geheel (althans: deels) sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens die al dan niet in vertrouwen met de overheid zijn gedeeld.

26. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de minister het gebrek dient te herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.

27. Gelet op artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb draagt de rechtbank de minister op haar zo spoedig mogelijk, doch in ieder geval binnen twee weken na verzending van deze uitspraak, kenbaar te maken of hij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. Als de minister gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseressen een termijn geven om zich uit te laten over de vraag of zij het beroep wensen in te trekken dan wel willen voortprocederen. In beginsel, ook in de situatie dat de minister de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder zitting uitspraak doen op het beroep.

28. In afwachting van de uitkomst van de bestuurlijke lus houdt de rechtbank alle verdere beslissingen aan. Dit betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

29. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.

30. De rechtbank wijst er nog op dat tegen deze tussenuitspraak geen hoger beroep open staat, maar pas tegelijk met de – nog te nemen – einduitspraak. Tot die tijd staat tegen deze tussenuitspraak geen rechtsmiddel open.

Beslissing

De rechtbank:

– draagt de minister op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;

– stelt de minister in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

– schorst het bestreden besluit tot de einduitspraak op de beroepen;

– houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.F. Zaagsma, voorzitter, mr. L. Dolfing en
mr. K.S. Man, leden, in aanwezigheid van mr.N. Galjee-Melehi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 september 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.