Weigering bopa-aanvraag vanwege niet voldoen aan etfal

Volgens het college is de omgevingsplanactiviteit, bestaande uit het dichtzetten van het balkon, in strijd met het bestemmingsplan omdat de bouwhoogte op de gronden met de bestemming ‘Tuin’ wordt overschreden. De omgevingsvergunning zou in dit geval alleen kunnen worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL, artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)). Om te beoordelen of daarvan sprake is, heeft het college getoetst of het project stedenbouwkundig aanvaardbaar is. Dat is volgens het college niet het geval. Het project zou daarnaast ook kunnen leiden tot ongewenste precedentwerking. De omgevingsplanactiviteit om af te wijken voldoet daarom niet aan de beoordelingsregels van artikel 5.21, van de Ow. De omgevingsvergunning voor een bopa is daarom geweigerd.

Het college heeft onderzocht of meegewerkt kon worden aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor een BOPA. Aan het besluit om de BOPA te weigeren is in het bestreden besluit het volgende opgenomen. Het gaat hier om een aanvraag voor het balkon op de eerste verdieping aan de achterkant. De woning maakt deel uit van een gesloten bouwblok dat is gelegen in de buurt [buurt]. Het pand behoort tot het ruimtelijke systeem van de [locatie 2]. Het pand heeft de status Orde-3. Het [locatie 1] is een stedenbouwkundige zone A wat de hoogst gewaardeerde zone is. Het gaat hier om een woning in een gesloten bouwblok. Er is gekeken of de ruimtelijke ingreep stedenbouwkundig goed aansluit op de omgeving en dat is niet het geval. De uitbouw zorgt voor het vlak trekken van de gevel. Hierdoor wordt de plastiek van de gevel minder. De ruimtelijke sequentie en daarmee de ruimtelijke samenhang wordt onderbroken en dat is niet wenselijk. De ingreep sluit onvoldoende aan op de ontwerpprincipes en detaillering van een pand dat behoort tot de [locatie 2]. De uitstraling van het geheel staat hierbij altijd centraal. Deze aanvraag voor het dichtzetten van het balkon vormt een ongewenst incident waardoor de compositie van het geheel aangetast wordt. De privacy richting de omgeving zal in beperkte mate worden aangetast, omdat de gevel naar voren komt en er zich een verblijfsruimte achter bevindt. De ingreep is niet zichtbaar vanuit de openbare ruimte, maar wel vanuit het binnen gebied van het gesloten bouwblok. Dit alles samen maakt dat het dichtbouwen van de gevel aan de achterzijde stedenbouwkundig gezien niet gewenst is. Het meewerken aan deze aanvraag zou tevens kunnen leiden tot een ongewenste precedentwerking. Gelet op het voorgaande voldoet de omgevingsplanactiviteit met betrekking tot een ander gebruik van gronden of bouwwerken niet aan de beoordelingsregels van artikel 5.21, van de Ow, met inachtneming van de voorschriften die bij deze omgevingsvergunning horen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met de hiervoor gegeven onderbouwing kunnen concluderen dat het project stedenbouwkundig niet aanvaardbaar is en dus in strijd is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college heeft de omgevingsvergunning voor een bopa daarom kunnen weigeren.

Deze uitspraak gaat over de weigering van een door eisers aangevraagde omgevingsvergunning voor het dichtzetten van een balkon. Eisers zijn het daar niet mee eens.

Eisers wonen op de locatie [adres 1] in [woonplaats] (de locatie). Zij hebben een omgevingsvergunning aangevraagd voor het dichtzetten van het balkon op de eerste verdieping aan de achterzijde van de huidige bebouwing op de locatie (het project).

Het college heeft met het besluit van 27 juni 2024 geweigerd om de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen voor een omgevingsplanactiviteit voor bouwwerken (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow), een omgevingsplanactiviteit voor afwijkend gebruik van gronden of bouwwerken (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow) en een (technische) bouwactiviteit (artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Ow). Met het bestreden besluit heeft het college het primaire besluit gehandhaafd.

Toetsingskader

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet beschikt elke gemeente (op grond van artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Ow in samenhang gelezen met artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet omgevingswet), automatisch (van rechtswege) over een omgevingsplan (als bedoeld in artikel 2.4, van de Ow) met regels over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ten tijde van het bestreden besluit bestond het omgevingsplan van de gemeente Amsterdam (hierna: het omgevingsplan) uit een tijdelijk deel (als bedoeld in artikel 22.1, van de Ow), waarin onder meer alle bestemmingsplannen waren opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden.

Op de locatie was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] (het bestemmingsplan) van kracht. Het bestemmingsplan maakt vanaf 1 januari 2024 deel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Op het perceel rust de bestemming ‘Wonen’. De gronden zijn onder andere bestemd voor woondoeleinden. Ook rust op het perceel de bestemming ‘Tuin’. Deze gronden zijn onder andere bestemd voor aan- en uitbouwen, aangebouwde bijgebouwen en aangebouwde overkappingen.

Beoordeling van het beroep

De rechtbank stelt vast dat eisers alleen gronden hebben gericht tegen de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijkend gebruik van gronden of bouwwerken. Dit wordt de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) genoemd. De rechtbank zal daarom alleen ingaan op de vraag of het college het verlenen van een omgevingsvergunning voor de bopa kon weigeren.

Standpunt van het college

Volgens het college is de omgevingsplanactiviteit, bestaande uit het dichtzetten van het balkon, in strijd met het bestemmingsplan omdat de bouwhoogte op de gronden met de bestemming ‘Tuin’ wordt overschreden. De omgevingsvergunning zou in dit geval alleen kunnen worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL, artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)). Om te beoordelen of daarvan sprake is, heeft het college getoetst of het project stedenbouwkundig aanvaardbaar is. Dat is volgens het college niet het geval. Het project zou daarnaast ook kunnen leiden tot ongewenste precedentwerking. De omgevingsplanactiviteit om af te wijken voldoet daarom niet aan de beoordelingsregels van artikel 5.21, van de Ow. De omgevingsvergunning voor een bopa is daarom geweigerd.

Gevelwijziging of een uitbouw?

Eisers voeren aan dat zij een omgevingsvergunning hebben aangevraagd voor een gevelwijziging binnen de bestaande achtergevel/het dichtzetten van een balkon en niet voor een uitbouw. Ter ondersteuning van hun standpunt verwijzen zij naar de ‘Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunningen stadsdeel Oost’ (de Beleidsregels) op grond waarvan de omgevingsvergunning voor het balkon moet worden verleend.

Naar het oordeel van de rechtbank voorziet het project niet in een gevelwijziging maar is sprake van het dichtzetten van een gedeeltelijk inpandig balkon zodat deze ruimte bij de eerste verdieping van de woning kan worden betrokken. Van een volledig inpandig balkon is sprake als het balkon is omsloten door het gebouw en dus aan alle kanten is bebouwd. Boven het balkon bevindt zich een dak en naast het balkon bevindt zich het balkon van de buren met daartussen een scheidingswand/privacyscherm. Die kant van het balkon kan niet worden aangemerkt als ‘geheel omsloten’ en dus kan het project stedenbouwkundig niet worden gezien als een (volledig) inpandig balkon. Het project kwalificeert daarom als uitbouw.

Uit paragraaf 6.1 van de Beleidsregels blijkt dat de beleidsregels betrekking hebben op het maken van een balkon of het dichtzetten van een volledig inpandig balkon. Daarvan is bij het project geen sprake. Reeds om die reden zijn de Beleidsregels niet van toepassing.

Is het project in strijd met het bestemmingsplan?

Eisers betwisten dat het project in strijd is met het omgevingsplan, omdat het project volledig binnen de oorspronkelijke achter- en zijgevel valt en niet is gelegen op grond met de bestemming ‘Tuin’. Er is geen sprake van bebouwing vanaf de begane grond naar boven. Ter ondersteuning van hun standpunt verwijzen eisers naar een passage uit de Beleidsregels over vlakke achtergevels.

De rechtbank volgt dit standpunt niet. De rechtbank stelt vast dat het balkon is gesitueerd op gronden met de bestemming ‘Tuin’. Dat het balkon boven de grond hangt, doet hier niet aan af. Evenmin doet hieraan af dat zich op de begane grond een (vergunningvrije) uitbouw bevindt. De benadering van eisers over de vlakke achtergevel gaat niet op, omdat de Beleidsregels niet van toepassing zijn. Bovendien heeft het college uitgelegd dat hetgeen is opgenomen over vlakke achtergevels in de Beleidsregels is bedoeld om een eenduidige lijn te trekken vanwaar bouwwerken toegevoegd kunnen worden en biedt die benadering niet de mogelijkheid om de bestaande achtergevel volledig recht te trekken.

Verder stelt de rechtbank vast dat het project de toegestane bouwhoogte met 2,75 meter overschrijdt. De toegestane hoogte van een uitbouw is de hoogte van de eerste bouwlaag van het hoofdgebouw + 0,25 meter, met een maximum van 4 meter. De hoogte van de eerste bouwlaag van het hoofdgebouw is 3 meter. Het project ziet op een uitbouw van 6 meter hoog. Dat is een overschrijding van 2,75 meter. Gelet op het voorgaande is het project dus in strijd met het bestemmingsplan.

Heeft het college de omgevingsvergunning voor een bopa kunnen weigeren?

Het college heeft onderzocht of meegewerkt kon worden aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor een BOPA. Aan het besluit om de BOPA te weigeren is in het bestreden besluit het volgende opgenomen. Het gaat hier om een aanvraag voor het balkon op de eerste verdieping aan de achterkant. De woning maakt deel uit van een gesloten bouwblok dat is gelegen in de buurt [buurt]. Het pand behoort tot het ruimtelijke systeem van de [locatie 2]. Het pand heeft de status Orde-3. Het [locatie 1] is een stedenbouwkundige zone A wat de hoogst gewaardeerde zone is. Het gaat hier om een woning in een gesloten bouwblok. Er is gekeken of de ruimtelijke ingreep stedenbouwkundig goed aansluit op de omgeving en dat is niet het geval. De uitbouw zorgt voor het vlak trekken van de gevel. Hierdoor wordt de plastiek van de gevel minder. De ruimtelijke sequentie en daarmee de ruimtelijke samenhang wordt onderbroken en dat is niet wenselijk. De ingreep sluit onvoldoende aan op de ontwerpprincipes en detaillering van een pand dat behoort tot de [locatie 2]. De uitstraling van het geheel staat hierbij altijd centraal. Deze aanvraag voor het dichtzetten van het balkon vormt een ongewenst incident waardoor de compositie van het geheel aangetast wordt. De privacy richting de omgeving zal in beperkte mate worden aangetast, omdat de gevel naar voren komt en er zich een verblijfsruimte achter bevindt. De ingreep is niet zichtbaar vanuit de openbare ruimte, maar wel vanuit het binnen gebied van het gesloten bouwblok. Dit alles samen maakt dat het dichtbouwen van de gevel aan de achterzijde stedenbouwkundig gezien niet gewenst is. Het meewerken aan deze aanvraag zou tevens kunnen leiden tot een ongewenste precedentwerking.

Gelet op het voorgaande voldoet de omgevingsplanactiviteit met betrekking tot een ander gebruik van gronden of bouwwerken niet aan de beoordelingsregels van artikel 5.21, van de Ow, met inachtneming van de voorschriften die bij deze omgevingsvergunning horen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met de hiervoor gegeven onderbouwing kunnen concluderen dat het project stedenbouwkundig niet aanvaardbaar is en dus in strijd is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college heeft de omgevingsvergunning voor een bopa daarom kunnen weigeren.

Het gelijkheidsbeginsel

Eisers stellen zich op het standpunt dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel en dat sprake is van willekeur, omdat het college subjectieve criteria heeft gehanteerd bij de beoordeling van hun aanvraag. Voor de [adres 2] , dat is exact eenzelfde woning maar dan gespiegeld binnen hetzelfde huizenblok, is wel een omgevingsvergunning verleend. [adres 2] is een trendsetter voor de architectuureenheid en dat hebben eisers gevolgd.

De rechtbank overweegt dat het college heeft toegegeven dat de [adres 2] een gelijk geval is, maar dat daar een fout is gemaakt. Bij de vergunningverlening voor de [adres 2] is niet onderkend dat de aanvraag in strijd was met de bestemming ‘Tuin’. Op grond van vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter strekt het gelijkheidsbeginsel niet zover dat het college een gemaakte fout moet herhalen (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:320, r.o. 5). Dat sprake is van willekeur, is de rechtbank niet gebleken.

Verder overweegt de rechtbank dat eisers een verkeerde betekenis geven aan het begrip ‘trendsetter’. Een trendsetter houdt in dat als een bouwplan ruimtelijk is toegestaan, het uiterlijk van het bouwwerk de trendsetter moet volgen. Dit betekent niet dat er automatisch een omgevingsvergunning moet worden verleend als het project er hetzelfde uitziet als de trendsetter.