Laat rechter bij wijze van exceptieve toetsing overgangsregel Invoeringsbesluit Ow buiten toepassing?

Deze uitspraak gaat over de vraag of verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eiser heeft voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Waterwet. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft verweerder aan eiser laten weten dat de aanvraag van eiser op grond van het overgangsrecht als melding moet worden aangemerkt en dat de melding niet toereikend is. Eiser heeft tegen de e-mail bezwaar gemaakt. Dat bezwaar is door verweerder in het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat de e-mail volgens hem geen besluit is.

Niet in geschil is dat in deze zaak voor de aangevraagde activiteit onder de Omgevingswet een meldingsplicht geldt. Op grond van artikel 4.1266 in samenhang met artikel 4.1265 van het Bal is het namelijk verboden om een lozingsactiviteit te verrichten zonder dit ten minste een week voor het begin ervan te melden. Artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet bepaalt dat een aanvraag om een vergunning voor een activiteit die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend en op die activiteit na de inwerkingtreding van de Omgevingswet een meldingsplicht geldt, als een melding geldt van die activiteit. Artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet is in dat geval niet van toepassing. De bestuursrechter kan de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift toetsen aan hogere regelgeving of aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur (exceptieve toetsing).

Eiser heeft ter zitting nog betoogd dat artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank oordeelt allereerst dat door de wetgever expliciet is bedoeld dat – in situaties zoals deze door toepassing van het overgangsrecht uit artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet wordt bewerkstelligd – een onder de Waterwet ingediende aanvraag zoals door eiser gedaan na invoering van de Omgevingswet moet worden aangemerkt als melding. Zij verwijst hiervoor naar de in rechtsoverweging 4.5. aangehaalde toelichting bij artikel 8.1.1., vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet. De rechtbank oordeelt verder dat uit de wet niet volgt dat verweerder een verplichting heeft een bodembeheergebied aan te wijzen. Verweerder heeft die gestelde verplichting ter zitting ook betwist. Verweerder heeft op dit moment nog geen bodembeheergebieden aangewezen, maar zoals gebleken is op de zitting is verweerder daar wel mee bezig. Het voor eiser van belang zijnde bodembeheergebied valt daar weliswaar niet onder, maar naar aanleiding van een eventuele aanvraag om maatwerkvoorschriften kan dat, zoals uitgelegd door verweerder op zitting, in het kader van de in die procedure te verrichten beoordeling mogelijk nog volgen. Van een onmogelijke rechtsgang of hiaten in de regelgeving, zoals door eiser gesteld, is de rechtbank dan ook niet gebleken. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is daarom geen sprake. Er bestaat naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen aanleiding om artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet buiten toepassing te laten.

Eiser voert aan dat verweerder het overgangsrecht onjuist heeft toegepast. Volgens eiser is de aanvraag om een vergunning gedaan vóór 1 januari 2024, zodat op deze aanvraag op grond van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet het oude recht van toepassing blijft totdat het besluit onherroepelijk wordt. Volgens eiser heeft artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet betrekking op vergunningaanvragen op grond van wetten, zoals artikel 6.2 van de Waterwet, terwijl het Invoeringsbesluit Omgevingswet betrekking heeft op vergunningaanvragen op grond van algemene maatregelen van bestuur. Uit de nota van toelichting bij artikel 8.1.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet blijkt dat het artikel uitsluitend van toepassing is op meldingen die ook onder het oude recht al geregeld werden met een melding, met uitzondering van één wetsartikel. Voor het overige is er geen invulling gegeven aan deze mogelijkheid. Artikel 8.1.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet is om die reden dan ook niet van toepassing op aanvragen die vóór 1 januari 2024 zijn gedaan op grond van artikel 6.2 van de Waterwet, aldus eiser.

De rechtbank overweegt dat in zijn algemeenheid geldt dat als vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend op grond van artikel 6.2 van de Waterwet, het oude recht van toepassing blijft tot het besluit onherroepelijk wordt. Dit volgt uit de artikelen 4.1 en 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.

Artikel 5.1. van de Invoeringswet Omgevingswet bepaalt onder meer dat als een bepaling, opgenomen in de wet genoemd in artikel 4.1, wordt vervangen door een bepaling in een algemene maatregel van bestuur, de overgangsbepaling die daarvoor nodig is in een algemene maatregel van bestuur wordt opgenomen.

Niet in geschil is dat in deze zaak voor de aangevraagde activiteit onder de Omgevingswet een meldingsplicht geldt. Op grond van artikel 4.1266 in samenhang met artikel 4.1265 van het Bal is het namelijk verboden om een lozingsactiviteit te verrichten zonder dit ten minste een week voor het begin ervan te melden. In artikel 4.1266 van het Bal zijn ook voorwaarden opgenomen waaraan een melding moet voldoen. Het Bal is een algemene maatregel van bestuur.

Ook het Invoeringsbesluit Omgevingswet is een algemene maatregel van bestuur. Artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet bepaalt dat een aanvraag om een vergunning voor een activiteit die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend en op die activiteit na de inwerkingtreding van de Omgevingswet een meldingsplicht geldt, als een melding geldt van die activiteit. Artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet is in dat geval niet van toepassing.

In de nota van toelichting bij artikel 8.1.1,vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet staat: “Het vierde lid regelt de situatie dat een onder het oude recht bestaande vergunningplicht onder het nieuwe omgevingsrecht is gewijzigd in een meldingsplicht. In dat geval wordt een voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet ingediende aanvraag voor een vergunning na de inwerkingtreding aangemerkt als een melding. Een voorbeeld hiervan is de omgevingsvergunning brandveilig gebruik op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo. Ook hierdoor wordt voorkomen dat burgers en bedrijven enerzijds en overheden anderzijds dubbel werk moeten verrichten. Artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet is in dat geval niet van toepassing, om te voorkomen dat alsnog een vergunning op de aanvraag zou worden verleend. Als de omgevingsvergunning brandveilig gebruik al onherroepelijk is, worden op grond van artikel 4.13 van de Invoeringswet Omgevingswet de aan de vergunning verbonden voorwaarden maatwerkvoorschriften (Stb. 2020, 400, p. 1908).”

De rechtbank oordeelt dat uit het juridisch kader, gelezen in samenhang met de nota van toelichting bij artikel 8.1.1, vierde lid van het Invoeringsbesluit Omgevingswet, volgt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest de door eiser gedane aanvraag om een watervergunning op grond van het overgangsrecht op te vatten als een melding voor de betreffende activiteit. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het overgangsrecht dus juist toegepast. De beroepsgrond slaagt niet.

Had verweerder artikel 8.1.1., vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet buiten toepassing moeten laten?

Eiser heeft ter zitting nog betoogd dat artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Volgens eiser wordt zijn rechtsgang onder de Omgevingswet onmogelijk gemaakt. De melding van eiser zoals door verweerder wordt verlangd, kan namelijk alleen geaccepteerd worden als sprake is van een maatwerkbesluit. Dit maatwerkbesluit kan alleen genomen worden wanneer op grond van artikel 4.1273 van het Bal een bodembeheergebied is aangewezen. Dit heeft verweerder echter nog niet gedaan en hij wordt hiertoe ook niet verplicht in de wetgeving. Er zitten daarom hiaten in de regelgeving die ervoor zorgen dat toepassing van artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit voor eiser onevenredig uitpakt.

De rechtbank beschouwt de beroepsgrond van eiser als een beroep op exceptieve toetsing van artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

De bestuursrechter kan de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift toetsen aan hogere regelgeving of aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur (exceptieve toetsing). Indien het algemeen verbindend voorschrift in strijd is met hogere regelgeving of met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, kan de bestuursrechter het algemeen verbindend voorschrift onverbindend verklaren of buiten toepassing laten. Daarnaast kan de rechter beoordelen of het wettelijk voorschrift, dat rechtmatig is bevonden, toch geen toepassing kan vinden in het voorliggende geval (ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452).

De rechtbank oordeelt allereerst dat door de wetgever expliciet is bedoeld dat – in situaties zoals deze door toepassing van het overgangsrecht uit artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet wordt bewerkstelligd – een onder de Waterwet ingediende aanvraag zoals door eiser gedaan na invoering van de Omgevingswet moet worden aangemerkt als melding. Zij verwijst hiervoor naar de in rechtsoverweging 4.5. aangehaalde toelichting bij artikel 8.1.1., vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet. De rechtbank oordeelt verder dat uit de wet niet volgt dat verweerder een verplichting heeft een bodembeheergebied aan te wijzen. Verweerder heeft die gestelde verplichting ter zitting ook betwist. Verweerder heeft op dit moment nog geen bodembeheergebieden aangewezen, maar zoals gebleken is op de zitting is verweerder daar wel mee bezig. Het voor eiser van belang zijnde bodembeheergebied valt daar weliswaar niet onder, maar naar aanleiding van een eventuele aanvraag om maatwerkvoorschriften kan dat, zoals uitgelegd door verweerder op zitting, in het kader van de in die procedure te verrichten beoordeling mogelijk nog volgen. Van een onmogelijke rechtsgang of hiaten in de regelgeving, zoals door eiser gesteld, is de rechtbank dan ook niet gebleken. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is daarom geen sprake. Er bestaat naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen aanleiding om artikel 8.1.1, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet buiten toepassing te laten.