Geen concreet zicht op legalisering bij overtreding omgevingsplan

Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een last onder dwangsom die het college verzoekster heeft opgelegd vanwege het in strijd met de Omgevingswet (Ow) en Omgevingsplan Katwijk huisvesten van arbeidsmigranten in het bedrijfspand [adres] te [plaats] (het pand). Met het bestreden besluit heeft het college verzoekster gelast om vóór 1 april 2025 het gebruik van het pand ten behoeve van bewoning/huisvesting te beëindigen en beëindigd te houden vanwege overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow en artikel 22.26 van het omgevingsplan Katwijk. Indien verzoekster niet aan deze last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 15.000,- per constatering met een maximum van € 30.000,-.

De voorzieningenrechter stelt vast dat er ten tijde van het opleggen van de last geen aanvraag om een omgevingsvergunning was ingediend. Er is blijkens het bestreden besluit bij de voorbereiding van het handhavingsbesluit een uitgebreid legalisatieonderzoek uitgevoerd, vastgelegd in een notitie van 4 december 2024 waarin negatief wordt geadviseerd, met inachtneming van deeladviezen van meerdere beleidsafdelingen binnen de gemeente. Het college heeft in het bestreden besluit uitgebreid overwogen dat en waarom het in navolging van dit advies geen medewerking aan het huidige gebruik van het pand wilde verlenen Daarnaast heeft het college na het bestreden besluit op 16 juni 2025 de aanvraag van verzoekster om een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik van het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten voor een periode van 10 jaar geweigerd. Deze weigering berust op een uitgebreide motivering, waarbij opnieuw deeladviezen van meerdere beleidsafdelingen zijn betrokken. De voorzieningenrechter is van oordeel dat zowel ten tijde van het bestreden besluit alsmede gelet op deze weigering, er, anders dan verzoekster stelt, geen concreet zicht was en thans ook niet is op legalisatie. Dat een aantal afdelingen binnen de gemeente inmiddels onder voorwaarden akkoord zijn met het gebruik van het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten maakt dat niet anders. Het college heeft in het besluit waarbij de omgevingsvergunning is geweigerd op basis van alle adviezen, waaronder de adviezen van de afdelingen Stedenbouw en Mobiliteit, een gemotiveerde integrale afweging gemaakt om de omgevingsvergunning te weigeren. De voorzieningenrechter wijst er daarbij op dat het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning in deze procedure niet aan de orde is, zodat de beoordeling daarvan zeer terughoudend is.

Jurisprudentie van vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft ten aanzien van concreet zicht op legalisering dus nog gelden.

Met het bestreden besluit van 26 februari 2025 heeft het college verzoekster gelast om vóór 1 april 2025 het gebruik van het pand ten behoeve van bewoning/huisvesting te beëindigen en beëindigd te houden. Met het bestreden besluit heeft het college verzoekster gelast om vóór 1 april 2025 het gebruik van het pand ten behoeve van bewoning/huisvesting te beëindigen en beëindigd te houden vanwege overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow en artikel 22.26 van het omgevingsplan Katwijk. Indien verzoekster niet aan deze last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 15.000,- per constatering met een maximum van € 30.000,-.

Met het besluit van 16 juni 2025 heeft het college de aanvraag om een omgevingsvergunning van verzoekster van 7 maart 2025 voor de omgevingsplanactiviteit afwijkend gebruik van gronden of bouwwerken, zonder bouwwerkzaamheden ten behoeve van het huisvesten van arbeidsmigranten voor een periode van 10 jaar in het pand geweigerd.

Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.

Ter plaatse geldt het omgevingsplan gemeente Katwijk (het omgevingsplan). Ingevolge artikel 22.1 van de Ow bestaat het tijdelijke deel van het omgevingsplan uit onder andere het bestemmingsplan “ [plaats] ” (het bestemmingsplan) en de zogeheten Bruidsschat1.

Op het perceel rust, voor zover relevant, de enkelbestemming “Bedrijf”, zonder de aanduiding “bedrijfswoning”.

Op grond van artikel 22.26 van het omgevingsplan is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.

Ingevolge artikel 1.19 van de regels van het bestemmingsplan (planregels) wordt onder “bedrijf “ verstaan: een onderneming gericht op het produceren, bewerken, herstellen, installeren of inzamelen van goederen, alsmede verhuur, opslag en distributie van goederen’.

Op grond van artikel 4.1 van de planregels zijn -voor zover van belang- de voor bedrijf aangewezen gronden bestemd voor bedrijven uit categorie A en B van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, dienstverlening, opslagruimten en magazijnen en bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals laad- en losvoorzieningen, groen-, parkeer-, nutsvoorzieningen en water.

In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat het op grond van het omgevingsplan niet is toegestaan om het pand voor (tijdelijke) bewoning en/of logiesfunctie te laten gebruiken. Het verhuren van het bedrijfspand ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten is dan ook in strijd met het omgevingsplan. In het pand zijn een keuken, douches, toiletten en slaapgelegenheden aanwezig, zodat dat niet uitsluitend als bedrijfspand dan wel bedrijfsgebouw wordt gebruikt. Voor het huisvesten van arbeidsmigranten in het pand is geen omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het omgevingsplan. Zodoende is dit gebruik in strijd met de Ow en het omgevingsplan en wordt dit gebruik aangemerkt als een overtreding.

Het gebruik van het pand voor woondoeleinden en daarmee het huisvesten van arbeidsmigranten kan volgens het college niet worden gelegaliseerd, omdat het in strijd is met de wet- en regelgeving en niet getuigt van een goede ruimtelijke ordening. De geldende ruimtelijke kaders zoals de Omgevingsverordening, de Omgevingsvisie Zuid-Holland en de Omgevingsvisie Katwijk 2021 schrijven voor dat waar bedrijventerrein wordt toegestaan, dit in principe behouden wordt voor uitsluitend bedrijven. Het verhuren van het bedrijfspand ten behoeve van woondoeleinden en/of logiesdoeleinden dient de bedrijfsmatige doeleinden niet. Gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) bestaat daarom geen concreet zicht op legalisatie.

Verzoekster voert aan dat sprake is van concreet zicht op legalisatie op grond waarvan van handhaving moet worden afgezien. Zij heeft immers op 7 maart 2025 een legaliserende vergunningaanvraag ingediend voor de huisvesting van arbeidsmigranten in het pand voor een periode van 5 jaar. In verband hiermee is een uitgebreide ruimtelijke onderbouwing opgesteld waaruit blijkt dat de huisvesting van arbeidsmigranten in het pand passend is binnen de geldende ruimtelijke kaders en dat een evenwichtige toedeling van functies aan locaties kan worden gewaarborgd. De omgevingsvergunning is weliswaar geweigerd bij besluit van 16 juni 2025, maar daartegen is bezwaar gemaakt en volgens verzoekster is sprake van een kansrijke aanvraag die alleen nog enige aanpassing behoeft. Daartoe zal een gewijzigde aanvraag worden ingediend.

Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat het geen medewerking wil verlenen aan deze ontwikkeling nu dat niet passend is binnen de beleidsregel en daarnaast een nadelig effect op de leefbaarheid is geconstateerd. Verder weegt volgens het college in dit geval het algemeen belang van handhaving, de bescherming van een goed woon- en leefklimaat en de rechtsgelijkheid zwaarder dan het belang van verzoekster bij voortzetting van het strijdige gebruik.

Uit rechtspraak van de Afdeling (9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2918) volgt overwogen dat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat in beginsel het enkele feit volstaat dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning voor afwijking van het omgevingsplan te verlenen. Slechts in het uitzonderlijke gevallen kan hiervan worden afgeweken, namelijk indien op voorhand duidelijk is dat het besluit om niet tot legalisering over te gaan rechtens onhoudbaar is (ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3562). De rechter toetst de weigering om geen planologische medewerking te verlenen slechts zeer terughoudend (ABRvS 26 februari 2020, ECLI:RVS:NL:RVS:2019:4363).

De voorzieningenrechter stelt vast dat er ten tijde van het opleggen van de last geen aanvraag om een omgevingsvergunning was ingediend. Er is blijkens het bestreden besluit bij de voorbereiding van het handhavingsbesluit een uitgebreid legalisatieonderzoek uitgevoerd, vastgelegd in een notitie van 4 december 2024 waarin negatief wordt geadviseerd, met inachtneming van deeladviezen van meerdere beleidsafdelingen binnen de gemeente. Het college heeft in het bestreden besluit uitgebreid overwogen dat en waarom het in navolging van dit advies geen medewerking aan het huidige gebruik van het pand wilde verlenen

Daarnaast heeft het college na het bestreden besluit op 16 juni 2025 de aanvraag van verzoekster om een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik van het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten voor een periode van 10 jaar geweigerd. Deze weigering berust op een uitgebreide motivering, waarbij opnieuw deeladviezen van meerdere beleidsafdelingen zijn betrokken.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat zowel ten tijde van het bestreden besluit alsmede gelet op deze weigering, er, anders dan verzoekster stelt, geen concreet zicht was en thans ook niet is op legalisatie. In hetgeen verzoekster aanvoert ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om te oordelen dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ten tijde van het bestreden besluit en ook thans ingenomen standpunt dat het niet bereid is om mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Dat een aantal afdelingen binnen de gemeente inmiddels onder voorwaarden akkoord zijn met het gebruik van het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten maakt dat niet anders. Het college heeft in het besluit waarbij de omgevingsvergunning is geweigerd op basis van alle adviezen, waaronder de adviezen van de afdelingen Stedenbouw en Mobiliteit, een gemotiveerde integrale afweging gemaakt om de omgevingsvergunning te weigeren. De voorzieningenrechter wijst er daarbij op dat het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning in deze procedure niet aan de orde is, zodat de beoordeling daarvan zeer terughoudend is.

In de bezwaarprocedure tegen de geweigerde omgevingsvergunning zal beoordeeld moeten worden of de door verzoekster inmiddels ingediende gewijzigde aanvraag aanleiding geeft het weigeringsbesluit te herroepen. Of met een aangepast plan eventueel tegemoet kan worden gekomen aan de bezwaren van de afdelingen Stedenbouw en Mobiliteit en wel een omgevingsvergunning verleend kan worden ligt in deze zaak dan ook niet voor. Uit het door het college in deze voorlopige voorzieningenprocedure in het verweerschrift en ter zitting ingenomen standpunt kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter thans niet worden afgeleid dat verlening van de gevraagde omgevingsvergunning en dus legalisatie, na wijziging van de aanvraag, ten tijde van het te nemen besluit op bezwaar tegen de last onder dwangsom naar verwachting wel mogelijk zal zijn. Het enkele feit dat in het bestreden besluit op pagina 13 is overwogen dat het college bereid is om het gesprek met verzoekster aan te gaan en met de eigenaar van het pand ook over eventuele mogelijkheden in het onderhavige pand, zoals verzoekster terecht stelt, betekent niet dat het college thans is gehouden op de gewijzigde aanvraag positief te beslissen.