De Unierechtelijke achtergrond van de aanschrijvingsbevoegdheid in het natuurbeschermingsrecht

Met onder andere deze bevoegdheid wordt invulling gegeven aan de verplichting uit artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn om passende maatregelen te treffen om (dreigende) verslechtering of verstoring met een significant effect op een soort of habitattype waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, te voorkomen. Het komt regelmatig voor dat het bevoegd gezag (door natuurorganisaties) wordt verzocht om op grond van de aanschrijvingsbevoegdheid bepaalde maatregelen op te leggen. In een tussenuitspraak van 23 oktober 2025 heeft de rechtbank overwogen dat het bevoegd gezag de Unierechtelijke achtergrond van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming moet betrekken in de beoordeling van een aanschrijvingsverzoek. In dit blog lichten wij deze tussenuitspraak nader toe.

Omgevingswet

De tussenuitspraak is gedaan op grond van oud recht (de Wet natuurbescherming). Onder de Omgevingswet heeft de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 2.4, lid 1, van de Wnb de vorm van een maatwerkvoorschrift gekregen (zie artikel 4.5 van de Omgevingswet in samenhang gelezen met artikel 11.9, 11.6 en 11.12 van het Besluit activiteiten leefomgeving). Wij verwachten dat de overwegingen in de tussenuitspraak ook relevant zullen zijn voor de beoordeling van een verzoek om een maatwerkvoorschrift op te leggen, omdat de Unierechtelijke achtergrond van de bepalingen hetzelfde is.

Wat speelde er in deze zaak?

Een natuurorganisatie heeft gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland verzocht om op grond van artikel 2.4 van de Wnb maatregelen op te leggen aan het gemeentebestuur van Den Haag om stikstofemissies vanwege het gemotoriseerde verkeer binnen en rondom de stad Den Haag terug te brengen. De natuurorganisatie heeft daarbij een aantal maatregelen voor ogen, zoals het instellen van verkeersvrije zones, het terugbrengen van tweerijbaans- naar enkelrijbaanswegen en het verhogen van parkeertarieven voor een tweede auto.

Gedeputeerde staten hebben het aanschrijvingsverzoek – bij beslissing op bezwaar – inhoudelijk beoordeeld en afgewezen. Ten eerste omdat artikel 2.4 van de Wnb volgens gedeputeerde staten niet voorziet in de bevoegdheid om iemand te verplichten tot het treffen van actieve maatregelen. Ten tweede omdat het inwilligen van het verzoek van de natuurorganisatie zou neerkomen op een ingreep in wettelijke afwegingskaders op basis waarvan het gemeentebestuur het bevoegd gezag is en beoordelingsruimte toekomt. De aanschrijvingsbevoegdheid biedt, zo stelden gedeputeerde staten, geen grondslag om andere bestuursorganen te verplichten tot publiekrechtelijke besluitvorming. Dat volgt volgens gedeputeerde staten uit een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 januari 2024 (ECLI:NL:RBMNE:2024:145).

De natuurorganisatie kan zich niet vinden in de beslissing op bezwaar en heeft daartegen beroep ingesteld. De natuurorganisatie betoogt dat de aanschrijvingsbevoegdheid wel betrekking kan hebben op actieve maatregelen. Zolang de besluiten van het gemeentebestuur ten aanzien van het stadsverkeer niet zijn gebaseerd op bevoegdheden die hun grondslag vinden in een wet in formele zin, volgt uit de eerder genoemde rechtbankuitspraak dat gedeputeerde staten daartoe een aanschrijvingsbevoegdheid hebben, aldus de natuurorganisatie.

Hoe oordeelt de rechtbank?

De rechtbank overweegt allereerst dat het opleggen van actieve maatregelen wél onder de reikwijdte van artikel 2.4 van de Wnb valt. Uit de wetsgeschiedenis bij de Wnb volgt dat de wetgever met deze bepaling heeft beoogd dat het bevoegd gezag, in de gevallen dat voor een project geen natuurvergunning vereist is, een alternatief instrument heeft om passende maatregelen te treffen als de activiteit tot mogelijke verslechtering of significante verstoring voor Natura 2000-gebieden kan leiden (zie pagina 106 van de memorie van toelichting bij de Wnb). In dat kader kan het bevoegd gezag preventieve of herstelmaatregelen opleggen.

Vervolgens overweegt de rechtbank dat voor de vraag of gedeputeerde staten bevoegd zijn een ander bestuursorgaan te verplichten een publiekrechtelijk besluit op te leggen, niet doorslaggevend is dat de wettekst en wetsgeschiedenis van artikel 2.4 van de Wnb daarvoor geen expliciete grondslag bevatten. Deze bepaling vormt mede de implementatie van artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn. Dit artikellid verplicht lidstaten om passende maatregelen te treffen, zonder dat daarin naar enige verdeling van de bevoegdheden in het interne recht wordt verwezen. Nationale instanties zijn in beginsel vrij om invulling te geven aan deze verplichting, onder meer door het aanwijzen van bevoegde instanties die met de uitvoering van de richtlijn worden belast. Het Unierecht verlangt wel dat de omzetting van de Habitatrichtlijn in het nationale recht daadwerkelijk de volledige toepassing van de Unierechtelijke bepalingen op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert, zo overweegt de rechtbank.

De rechtbank komt tot het oordeel dat gedeputeerde staten de Unierechtelijke achtergrond van artikel 2.4 van de Wnb onvoldoende hebben betrokken bij de vraag of zij bevoegd zijn om de gevraagde maatregelen op te leggen aan de gemeente Den Haag. Dit wringt omdat gedeputeerde staten niet weersproken hebben dat de door de natuurorganisatie verzochte maatregelen passende maatregelen kunnen zijn die nodig zijn om uitvoering te geven aan artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank wijst erop dat uit de uitspraak van de rechtbank Nederland van 17 januari 2024 juist volgt dat het Unierecht in bepaalde gevallen kan nopen tot het ingrijpen in de besluitvorming van een ander bestuursorgaan, namelijk voor zover dit noodzakelijk zou zijn voor de juiste toepassing van de Habitatrichtlijn.

De rechtbank concludeert dan ook dat er een onderzoeksgebrek kleeft aan het besluit van gedeputeerde staten. Zij hebben zich in zijn algemeenheid op het standpunt gesteld dat niet kan worden ingegrepen in de gemeentelijke besluitvorming en het daarvoor geldende afwegingskader, zonder dat zij per gevraagde maatregel zijn nagegaan of:

een publiekrechtelijk besluit noodzakelijk is;

welk bestuursorgaan van de gemeente daartoe bevoegd is; en

welk afwegingskader daarvoor geldt.

Pas daarna kunnen gedeputeerde staten volgens de rechtbank beoordelen of het nationale stelsel van maatregelen toereikend is om uitvoering te geven aan de Habitatrichtlijn, en daarmee wat het gevolg is van die beoordeling voor de beslissing op het verzoek van de natuurorganisatie om toepassing te geven aan de aanschrijvingsbevoegdheid.

De rechtbank ziet aanleiding om gedeputeerde staten in de gelegenheid te stellen om het gebrek te herstellen. Om het gebrek te herstellen moeten gedeputeerde staten met een verbeterde motivering beslissen op het verzoek van de natuurorganisatie, door de Unierechtelijke achtergrond van artikel 2.4 van de Wnb daarbij te betrekken.

Relevantie voor de praktijk

Uit de in dit blog besproken tussenuitspraak volgt dat het bevoegd gezag bij de beoordeling van een aanschrijvingsverzoek in sommige gevallen zal moeten onderzoeken of het nationale stelsel van maatregelen voldoende is om een juiste toepassing van bepalingen uit de Habitatrichtlijn mogelijk te maken. In dat onderzoek kan de toedeling van bevoegdheden aan bestuursorganen aan de orde komen (zie de hierboven genoemde vragen 1 t/m 3). Als blijkt dat het nationale stelsel tekortschiet, kan de juiste toepassing van de Habitatrichtlijn ertoe nopen dat gedeputeerde staten alsnog toepassing geven aan hun aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 2.4 van de Wnb. Hoewel dit niet expliciet uit de uitspraak blijkt, lijkt het ons overigens een logische voorvraag of de verzochte maatregelen kunnen kwalificeren als passende maatregelen. Als dat niet het geval is, is het zinledig om de vragen 1 t/m 3 te beantwoorden.

De uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 oktober 2025 bevestigt de meermaals aangehaalde uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland 17 januari 2024. De rechtbank Den Haag benoemt in wezen de stapjes die de rechtbank Midden-Nederland in haar uitspraak reeds had doorlopen. In die uitspraak had het bevoegd gezag toegelicht dat de verzochte maatregel (wijziging van het waterpeil) vereist dat een ander bestuursorgaan (het algemeen bestuur van het waterschap) een peilbesluit moet nemen. Dat peilbesluit moet voldoen aan de doelstellingen uit artikel 2.1 van de Waterwet. Het algemeen bestuur van het waterschap kan in de besluitvorming niet enkel het natuurbelang betrekken, maar moet bijvoorbeeld ook de maatschappelijke functie van het watersysteem voor agrarisch gebruik meewegen. De Waterwet stond daarmee in beginsel in de weg aan het inzetten van de aanschrijvingsbevoegdheid. Als een wijziging van het waterpeil echter nodig is als passende maatregel, dan moet deze maatregel wel kunnen worden getroffen, zo overwoog de rechtbank. In dit geval was dat ook mogelijk. De Waterwet voorzag namelijk in de bevoegdheid van de minister van Infrastructuur en Waterstaat om een waterschap een aanwijzing te geven over de uitoefening van waterbeheerbevoegdheden (bijvoorbeeld ten aanzien van het waterpeil) als een internationale verplichting (bijvoorbeeld de Habitatrichtlijn) dat noodzakelijk maakt. Het bevoegd gezag hoefde daarom niet in te grijpen op grond van de aanschrijvingsbevoegdheid.

Wij sluiten af met de opmerking dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in het PAS-arrest van 7 november 2018 (ECLI:EU:C:2018:882, punten 133 t/m 137) de implementatie van artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn in de Nederlandse wetgeving in algemene zin voldoende heeft geacht. Uit bovenstaande uitspraken lijkt echter te volgen dat rechtbanken zich in sommige gevallen afvragen of daarmee daadwerkelijk de juiste toepassing van deze bepaling is verzekerd.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 oktober 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:19367.