Uitspraak over status wijzigingsbevoegdheid uit bestemmingsplan onder de Omgevingswet

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de besluiten van het college om een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de regels van het omgevingsplan met betrekking tot het gebruik van het perceel [perceel 1] en het perceel [perceel 2] . Eiseres is het niet eens met de verleende omgevingsvergunningen. Vergunninghouders I zijn eigenaar van het perceel [perceel 1] . Dit perceel hoort bij het glastuinbouwbedrijf van vergunninghouders I. Op 28 maart 2024 hebben vergunninghouders I een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het afwijken van de regels van het omgevingsplan met betrekking tot het gebruik van het perceel [perceel 1] als burgerwoning in plaats van als agrarische bedrijfswoning.

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) op 1 januari 2024 heeft iedere gemeente van rechtswege een omgevingsplan dat geldt voor het gehele grondgebied. In het tijdelijke deel van dit omgevingsplan zijn onder meer de bestemmingsplannen opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Ter plaatse van de locaties waarop de aanvragen zien geldt het bestemmingsplan ‘Glastuinbouwgebied Westland.’ Dit bestemmingsplan maakt dan ook onderdeel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan gemeente Westland.

De rechtbank stelt vast dat op de gronden waarop de aanvragen betrekking hebben de bestemming ‘Agrarisch-Glastuinbouw’ rust. Op grond van artikel 3.1, aanhef en onder f, van de planregels zijn deze gronden bestemd voor het wonen in een bij een volwaardig en doelmatig glastuinbedrijf behorende bestaande bedrijfswoning.

Is het college bevoegd om de omgevingsvergunningen te verlenen?

Eiseres betoogt dat het college niet bevoegd is om de gevraagde omgevingsvergunningen te verlenen. Zij voert hiertoe aan dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Daarom zijn de bestreden besluiten volgens eiseres in strijd met artikel 1, aanhef en onder 1, van het Delegatiebesluit omgevingsplan Westland 2022 (het delegatiebesluit). Ter zitting heeft eiseres nader toegelicht dat het college daarom toepassing had moeten geven aan het vereiste verzwaard adviesrecht zoals bedoeld in artikel 19 van de Beleidsregel verzwaard adviesrecht Westland 2022 (de Beleidsregel), hetgeen ten onrechte niet is gebeurd. De uitzondering van artikel 23 van deze beleidsregel, waar het college naar verwijst, is volgens eiseres niet van toepassing, omdat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan en aan artikel 1, aanhef en onder 1 van het delegatiebesluit.

Het college stelt zich op het standpunt dat hij bevoegd is om de gevraagde omgevingsvergunningen te verlenen. Hij baseert zich daarbij op de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Het verzwaard adviesrecht is volgens het college niet van toepassing, gelet op artikel 23 van de Beleidsregel.

De rechtbank stelt vast dat artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan een wijzigingsbevoegdheid voor het college bevat met betrekking tot een wijziging van de bestemming van een agrarische bedrijfswoning naar die van een burgerwoning. Op grond van het voorgaande recht, zoals vastgelegd in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), kon het college de bestemming van een perceel wijzigen, indien daartoe in het bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid was opgenomen. De Wro is echter vervallen per 1 januari 2024 en vervangen door de Ow. Daarmee is ook de wijzigingsbevoegdheid voor het college als rechtsfiguur binnen het omgevingsrecht vervallen, aangezien daarvoor geen regeling is opgenomen in de Ow. De wijzigingsplannen die zijn vastgesteld vóór de inwerkingtreding van de Ow blijven gelden onder de Ow, omdat ze vallen onder het overgangsrecht. Voor een nieuwe toepassing van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan bestaat na de inwerkingtreding van de Ow evenwel geen grondslag meer, omdat het overgangsrecht hier niet in voorziet. Het overgangsrecht voorziet weliswaar in wijzigingsregels met betrekking tot vergunningplichtige bouwactiviteiten, maar niet voor activiteiten waarbij geen sprake is van bouwen (dit volgt uit de artikel 22.32, eerste lid, gelezen in samenhang met de artikelen 22.26 en 22.29, eerste lid, aanhef en onder a. van de Bruidsschat). Ingevolge artikel 22.32, eerste lid, van de Bruidsschat kan, in afwijking van artikel 22.29, eerste lid, aanhef en onder a van de Bruidsschat, de omgevingsvergunning voor een activiteit die in strijd is met de in dat onderdeel bedoelde regels toch worden verleend als de activiteit niet in strijd is met regels voor de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid of het voldoen aan een uitwerkingsplicht in het tijdelijk deel van het omgevingsplan, zoals bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de Ow.

Nu in de aanvragen van vergunninghouders geen sprake is van bouwen maar alleen van een wijziging van het ter plaatse toegestane gebruik, biedt het overgangsrecht in deze gevallen geen ruimte voor toepassing van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Hieruit vloeit voort dat ook het delegatiebesluit, waarin is geregeld in welke gevallen en op welke wijze het college de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan mag toepassen, in dit geval geen deel uitmaakt van het toetsingskader.

De rechtbank stelt vast dat het college de aanvragen van vergunninghouders heeft behandeld als aanvragen om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit (BOPA). Het college heeft zich in dat kader op het standpunt gesteld dat de aanvragen niet geheel voldoen aan de gestelde voorwaarden van artikel 3.7.1 van het omgevingsplan en dat het tijdelijke deel van het omgevingsplan ook geen binnenplanse afwijkmogelijkheid bevat om de aangevraagde activiteit te vergunnen. Voor zover het college de aanvragen vervolgens heeft getoetst aan de voorwaarden van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel omgevingsplan komt daaraan, gelet op hetgeen is overwogen, geen zelfstandige betekenis meer toe. Onder de Ow dient het college de aanvragen te toetsen aan het criterium of er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (dit volgt uit artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow en artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving).

Door het college is ter zitting erkend dat ten aanzien van de betreffende aanvragen tevens toepassing gegeven moet worden aan de Beleidsregel. Op grond van artikel 19 van de Beleidsregel geldt een verzwaard adviesrecht van de gemeenteraad voor het gebruiken van bouwwerken dan wel gronden ten behoeve van andere functies dan glastuinbouw, vanaf een oppervlak van meer dan 250 m². Op grond van artikel 23 van de Beleidsregel geldt het verzwaard adviesrecht van de gemeenteraad niet in gevallen waarvoor in het tijdelijke deel van het omgevingsplan een wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 3.6 van de Wro is opgenomen.

Vaststaat dat de oppervlakte van de woning met omliggende gronden in het geval van vergunninghouders I circa 793 m² bedraagt en in het geval van vergunninghouder II 1.865 m². Aan de gemeenteraad komt daarom in beide gevallen een verzwaard adviesrecht toe, tenzij de uitzondering van artikel 23 geldt. Deze uitzondering is echter gebaseerd op de mogelijke toepassing van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Nu hier echter geen sprake is van bouwen geldt deze uitzondering van artikel 23 niet meer en kan – zoals overwogen – deze wijzigingsbevoegdheid onder de Ow niet meer worden toegepast. Uit de Beleidsregel noch uit de toelichting hierop volgt dat de gemeenteraad deze consequentie heeft voorzien en desondanks de uitzondering op het verzwaard adviesrecht heeft willen handhaven en zo ja, onder welke voorwaarden. Nu het onduidelijk is of de uitzondering van artikel 23 van de Beleidsregel van toepassing is, kan de rechtbank niet beoordelen of sprake is van een correcte voorbereiding.

Naar het oordeel van de rechtbank zijn de bestreden besluiten dan ook, in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berusten de bestreden besluiten niet op een draagkrachtige motivering.

Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de rechtbank het college (door middel van de zogenoemde ‘bestuurlijke lus’) in de gelegenheid stellen om dit gebrek in de bestreden besluiten te herstellen.

Zolang geen duidelijkheid bestaat over de al dan niet toepasselijkheid van het verzwaard adviesrecht van de gemeenteraad, ziet de rechtbank aanleiding om de overige beroepsgronden vooralsnog buiten bespreking te laten.

Bestuurlijke lus

Zoals hiervoor is overwogen, zijn de bestreden besluiten in strijd met artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van de nu bestreden besluiten. Het college kan het gebrek herstellen door nader te motiveren aan de hand van een reactie van de gemeenteraad in hoeverre artikel 23 van de Beleidsregel van toepassing is dan wel door het verzwaard advies van de gemeenteraad in te winnen.

De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.

Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen.