130e uitspraak BOPA o.a. onverplichte participatie: niet gesproken met verzoeker, milieu-aspecten in BOPA-onderbouwing voldoende beoordeeld, mediation

Enkele interessante overwegingen:

Verzoeker betoogt dat de participatie niet voldoet aan de eisen die de Omgevingswet daaraan stelt. Art. 16.55, lid 6 Ow, in samenhang gelezen met art. 7.4, lid 1 Omgevingsregeling, omvat een indieningsvereiste voor een aanvraag om een omgevingsvergunning. Op grond daarvan is de aanvrager verplicht om bij de aanvraag aan te geven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken. In de stukken bij de aanvraag is vermeld dat het plan besproken is met directe buren en dat daaruit geen bezwaren naar voren zijn gekomen. Dat het plan voorafgaand aan de aanvraag niet met verzoeker is besproken, doet er niet aan af dat aan het indieningsvereiste is voldaan. Verder heeft het college toegelicht dat, naar verzoeker niet heeft betwist, geen sprake is van een door de gemeenteraad aangewezen geval waarin participatie verplicht is.

Alle relevante milieuaspecten komen in de ruimtelijke onderbouwing aan de orde. Zo staat in paragraaf 5.4 van de ruimtelijke onderbouwing dat bij het initiatief geen sprake is van activiteiten met een emissie van geur en dat er geen sprake zijn van geurhinder op geurgevoelige gebouwen en/of functies. Verder is in het verweerschrift vermeld dat advies is gevraagd aan de Omgevingsdienst West-Holland (ODWH). De ODWH is tot de conclusie gekomen dat gezien de beschrijving van het plan en het terrein en de geraadpleegde luchtfoto’s geen negatieve gevolgen voor beschermde soorten worden verwacht.

Het betoog van verzoeker dat de overleggen naar aanleiding van zijn bezwaar niet voldoen aan de kenmerken van (onafhankelijke) mediation en dat er onvoldoende bereidheid was om naar oplossingen te kijken kan geen doel treffen. Dat is alleen al omdat de gang van zaken tijdens de overleggen niet van betekenis is voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Op 26 mei 2025 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor onder meer het realiseren van een caravanstalling, recreatie en een ontvangstgebouw. Met het bestreden besluit van 9 januari 2026 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor een omgevingsplanactiviteit die voorziet in (1) bouwen, (2) het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of een werkzaamheid, en (3) in afwijking van regels in het omgevingsplan. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.

Toetsingskader

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow) is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.

Een omgevingsplanactiviteit als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow wordt in de bijlage bij die wet – voor zover hier van belang – gedefinieerd als:

a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan

(…).

Ter plaatse geldt het omgevingsplan gemeente Nieuwkoop (het omgevingsplan). Ingevolge artikel 22.26 van het omgevingsplan is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.

Op grond van artikel 22.29, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het omgevingsplan wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk, de omgevingsvergunning alleen verleend als:

a. de activiteit niet in strijd is met de in dit omgevingsplan gestelde regels over het bouwen, in stand houden en gebruiken van bouwwerken;

b. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld volgens de criteria van de welstandsnota.

Uit artikel 22.1 van de Ow, gelezen in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat het tijdelijke deel van het omgevingsplan onder meer bestaat uit het ter plaatse geldende bestemmingsplan.

Ter plaatse geldt het [bestemmingsplan 1], zoals gewijzigd door het [bestemmingsplan 2]. Op het perceel rust de bestemming “Bedrijf”.

Op grond van artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor “Bedrijf” aangewezen gronden bestemd voor bedrijven in de categorieën 1 t/m 3.1 van de Staat van bedrijfstypen in Bijlage 3.

Op grond van artikel 5.2.1, onder b, van het geldende omgevingsplan mag de gezamenlijke oppervlakte aan bedrijfsgebouwen niet worden vergroot. Bij het plan is sprake van een beperkte toename van de oppervlakte aan bedrijfsgebouwen. Op grond van artikel 5.3, aanhef en onder a, van de planregels kan het bevoegd gezag van 5.2.1, onder b, afwijken en een eenmalige uitbreiding van het gezamenlijke volume van de bestaande bedrijfsgebouwen toestaan met maximaal 10%.

Op grond van artikel 5.4.1, aanhef en onder c, van de planregels wordt als gebruik in strijd met deze bestemming in ieder geval aangemerkt het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van detailhandel, met uitzondering van productiegebonden detailhandel.

Afwijking van de planregels

De voorzieningenrechter stelt vast dat een kampeerterrein of vakantiecentrum is opgenomen in categorie 3.1 van de Staat van bedrijfsactiviteiten en daarmee is toegelaten binnen de bestemming “Bedrijf”. Het beoogde exploiteren van de trekkershutten en kampeerplaatsen is in overeenstemming met het bestemmingsplan.

Het aangevraagde gebruik als caravanstelling is in strijd met het bestemmingsplan, omdat die activiteit niet is opgenomen in de Staat van bedrijfsactiviteiten. Ook de beoogde campingwinkel is als niet productiegebonden detailhandel in strijd met de bestemming. Verder neemt de oppervlakte van bedrijfsbebouwing toe en dat is niet rechtstreeks toegestaan binnen deze bestemming. Het college heeft besloten om ondanks deze strijd met het bestemmingsplan medewerking te verlenen aan het project en een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit verleend.

Ingevolge artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De voorzieningenrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de gronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

De vraag die in deze procedure moet worden beantwoord is dus of het college zich naar voorlopig oordeel op het standpunt heeft mogen stellen dat het plan van vergunninghouder – voor zover dat niet voldoet aan de gebruiks- en bebouwingsregels van het bestemmingsplan – voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

In het bestreden besluit is verwezen naar de opgestelde ruimtelijke onderbouwing van DLV Advies van 5 september 2025. Hierin is geconcludeerd dat het initiatief past binnen de beleidsregels, beleidsuitgangspunten en instructieregels van de Rijksoverheid, de provincie, het waterschap en de gemeente en dat het geen nadelige gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving.

Participatie

Verzoeker betoogt dat de participatie niet voldoet aan de eisen die de Ow daaraan stelt.

Artikel 16.55, zesde lid, van de Ow, in samenhang gelezen met artikel 7.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling, omvat een indieningsvereiste voor een aanvraag om een omgevingsvergunning. Op grond daarvan is de aanvrager verplicht om bij de aanvraag aan te geven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken.

In de stukken bij de aanvraag is vermeld dat het plan besproken is met directe buren en dat daaruit geen bezwaren naar voren zijn gekomen. Dat het plan voorafgaand aan de aanvraag niet met verzoeker is besproken, doet er niet aan af dat aan het indieningsvereiste is voldaan. Verder heeft het college toegelicht dat, naar verzoeker niet heeft betwist, geen sprake is van een door de gemeenteraad aangewezen geval waarin participatie verplicht is. Deze grond slaagt niet.

Verlies van uitzicht

Verzoeker voert aan dat zijn belangen onvoldoende zijn betrokken in de besluitvorming, omdat de camping onder meer het uitzicht vanuit zijn woning aantast. Verder heeft verzoeker aangevoerd dat de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte niet ingaat op de zichtlijnen vanuit omliggende woningen.

Het college wijst er in het verweerschrift op dat het zicht vanuit verzoekers woning beperkt is, omdat het terrein van vergunninghouder lager ligt dan de woning van verzoeker en deels aan het zicht onttrokken wordt door bomen.

De voorzieningenrechter stelt op grond van de stukken vast dat de trekkershutten een nokhoogte van 4,14 meter hebben en op relatief grote afstand van de woning van verzoeker, te weten ruim 200 meter, komen te liggen. Op één hut na bevinden die zich achter een bestaande loods, gezien vanuit verzoekers woning. De gevolgen voor de aantasting van verzoekers uitzicht zullen daarom naar verwachting beperkt zijn. Daarbij is van belang dat het gebruik van het perceel voor het plaatsen van kampeermiddelen op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Verder is het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat er geen blijvend recht op vrij uitzicht bestaat. Dit geldt ook bij uitzicht op natuur (ABRvS 20 april 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1159). Deze grond slaagt daarom niet.

Inpassing

Verzoeker betoogt dat de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte niet ingaat op de landschappelijke inpassing van de voorgenomen activiteiten.

De voorzieningenrechter stelt vast dat uit de inrichtingstekening bij de aanvraag blijkt dat de landschappelijke inpassing is voorzien in de vorm van bomenrijen aan de randen van het perceel. Verzoeker heeft niet concreet gemaakt waarom die landschappelijke inpassing onvoldoende zou zijn. Deze grond slaagt niet.

Toename van verkeer

Verzoeker vreest dat zijn woon- en leefklimaat nadelig zal worden beïnvloed door de toename van verkeer en door de geluidhinder die dit meebrengt. De berekende toename van verkeersbewegingen wordt volgens verzoeker sterk onderschat. Het college accepteert naar zijn mening een toename van 98 verkeersbewegingen per etmaal, enkel gebaseerd op een oordeel van de eigen verkeerskundige.

Bij het verweerschrift is een ‘Advies parkeren en verkeer’ van een verkeerskundige

van de gemeente overgelegd, waarin is geconcludeerd dat de ontwikkeling verkeerskundig goed inpasbaar is. De toename van circa 98 verkeersbewegingen per etmaal kan goed worden afgewikkeld via de bestaande ontsluitingswegen, die bovendien over voldoende passeerplaatsen beschikken, aldus de verkeerskundige.

De voorzieningenrechter stelt vast dat de in het advies van de verkeerskundige betrokken toename van het aantal verkeersbewegingen voor meer dan de helft betrekking heeft op het gebruik als kampeerterrein. Dat gebruik is al toegestaan op grond van het bestemmingsplan, zodat de verkeersbewegingen en het daarmee gepaard gaande geluid al door de planwetgever als aanvaardbaar zijn beoordeeld. De voorzieningenrechter volgt verzoeker daarom niet in zijn betoog dat de gevolgen van toegenomen verkeersbewegingen zijn onderschat.

Overige milieuaspecten

Volgens verzoeker had het college ten minste een lichtplan en een ecologische beoordeling moeten verlangen en had het college moeten onderzoeken of actualisatie van de natuurvergunning noodzakelijk was. Daarnaast stelt verzoeker dat de aspecten stikstof en geur oppervlakkig zijn beoordeeld. Volgens verzoeker is onvoldoende onderzocht en niet onderbouwd dat normen niet worden overschreden.

De voorzieningenrechter volgt verzoeker niet in dit betoog. In paragraaf 5.17 van de ruimtelijke onderbouwing is toegelicht waarom er geen sprake is van onaanvaardbare lichthinder voor de omgeving en op de planlocatie. Aan de omgevingsvergunning is als voorschrift 9 verbonden dat de aan te brengen verlichting ten behoeve van het onderhavige project naar beneden dient te zijn gericht ter voorkoming van lichtvervuiling/uitstraling naar het nabij gelegen [natuurgebied].

Daarnaast heeft verzoeker niet concreet gemaakt op welke punten de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende zou zijn. Gelet hierop en in aanmerking nemend dat een groot deel van de aangevraagde activiteiten rechtstreeks is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar deze aspecten. Alle relevante milieuaspecten komen in de ruimtelijke onderbouwing aan de orde. Zo staat in paragraaf 5.4 van de ruimtelijke onderbouwing dat bij het initiatief geen sprake is van activiteiten met een emissie van geur en dat er geen sprake zijn van geurhinder op geurgevoelige gebouwen en/of functies. Verder is in het verweerschrift vermeld dat advies is gevraagd aan de Omgevingsdienst West-Holland (ODWH). De ODWH is tot de conclusie gekomen dat gezien de beschrijving van het plan en het terrein en de geraadpleegde luchtfoto’s geen negatieve gevolgen voor beschermde soorten worden verwacht. Deze grond slaagt niet.

Detailhandel

Volgens verzoeker is er onvoldoende rekening mee gehouden dat detailhandel expliciet is uitgesloten op grond van artikel 5.4.1, onder c, van de planregels.

In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat hiervoor van de planregels kan worden afgeweken, omdat vergunninghouder heeft onderbouwd dat de campingwinkel bij de receptie kleinschalig van aard is en voorziet in de verkoop van kleine kampeerartikelen, zoals bijvoorbeeld enkele toiletartikelen en dagelijkse benodigdheden. Verder wil vergunninghouder streekproducten gaan verkopen in de winkel. Daarnaast is in het bestreden besluit overwogen dat derden weinig tot geen hinder zullen ondervinden van de aanwezige receptie met campingwinkel. Door de omvang en kleinschaligheid van het aanbod zullen de verkeersbewegingen naar verwachting niet of nauwelijks toenemen. Ook is het niet de verwachting dat er vanuit de receptie geluid- of geurhinder zal ontstaan. De voorzieningenrechter ziet geen reden om dit standpunt voor onjuist te houden.

Verder stelt de voorzieningenrechter vast dat aan de omgevingsvergunning als voorschrift 5 is verbonden dat het aanbod van de campingwinkel moet gericht zijn op de recreanten. Daarnaast mogen er streekproducten in de campingwinkel worden verkocht.

Voorschrift 6 van de vergunning stelt beperkingen aan de oppervlakte van de campingwinkel. Voor zover verzoeker betoogt dat geen rekening is gehouden met voorbijgangers die een consumptie willen nuttigen in het ontvangstgebouw, volgt de voorzieningenrechter het college erin dat dit gebruik valt binnen de bestemming “Bedrijf”, omdat onder meer een café is opgenomen in de Staat van bedrijfsactiviteiten.

Deze grond slaagt niet.

Oppervlak bedrijfsgebouwen

Verzoeker voert verder aan dat de vergroting van de oppervlakte van bedrijfsgebouwen in strijd is met artikel 5.2.1, lid b, van de planregels.

De voorzieningenrechter overweegt dat de strijdigheid met deze planregel niet door het college is betwist. Op pagina 11 van de ruimtelijke onderbouwing is beargumenteerd dat sprake is van een totale toename van de oppervlakte aan bedrijfsbebouwing met ongeveer 265 m², dat past binnen de maximale uitbreiding van 10% van de bestaande oppervlakte aan bedrijfsbebouwing als bedoeld in artikel 5.3 van de planregels. Op de zitting heeft het college toegelicht dat daaronder tevens de trekkershutten zijn begrepen. De voorzieningenrechter ziet geen reden om dit standpunt voor onjuist te houden, zodat deze grond evenmin slaagt.

Workshops

Verder stelt verzoeker dat het geven van workshops niet past binnen de op grond van het bestemmingsplan toegestane functies.

In het bestreden besluit staat hierover, onder verwijzing naar de ruimtelijke onderbouwing, dat het aanbieden van workshops en cursussen past als ondersteunende activiteit voor de gasten van de recreatieve tak en de omgeving. Mede gelet op de door vergunninghouder op de zitting gegeven toelichting over de aard en de doelgroep van de workshops, volgt de voorzieningenrechter het college in het standpunt dat deze activiteit kleinschalig is en dat daarvan geen wezenlijke gevolgen voor het woon- en leefklimaat van omwonenden zijn te verwachten. Deze grond slaagt niet.

Alternatieven

Verzoeker heeft verder twee alternatieve indelingen van het terrein van vergunninghouder voorgesteld, die volgens hem de gevolgen van het plan voor zijn woon- en leefklimaat beperken, waaronder het verplaatsen van één trekkershut en negen caravanplaatsen naar de andere zijde van het terrein en het inkorten van de bomenrij.

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat het college bij een aanvraag om een omgevingsvergunning moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, inclusief de daarin opgenomen locatie. Dat betekent onder meer dat, als het project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot weigering van de vergunning kan leiden, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden behaald met aanmerkelijk minder bezwaren (ABRvS 24 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4559).

Het college stelt zich op het standpunt dat met hetgeen door verzoeker is voorgesteld geen gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met minder bezwaren, omdat de trekkershut en kampeerplaatsen in dat geval in de zichtlijnen van andere (recreatie)woningen komen te liggen. De voorzieningenrechter ziet, gelet op de situatie ter plaatse, geen reden om dit standpunt van het college voor onjuist te houden. De (recreatie)woningen waar het college op wijst betreffen [adres 3] en [adres 4] [adres 5], die tussen circa 70 en 80 meter van het perceel van vergunninghouder liggen en dus dichterbij het perceel van vergunninghouder dan de woning van verzoeker. De gevolgen voor het woon- en leefklimaat voor de bewoners/bezoekers van die (recreatie)woningen kunnen dan ook groter zijn dan de gevolgen voor verzoeker. Dat de bewoners van die woningen, zoals verzoeker op de zitting heeft gesteld, geen bezwaren tegen de verleende omgevingsvergunning hebben, acht de voorzieningenrechter daarbij overigens niet van belang. Deze grond slaagt niet.

Verder stelt de voorzieningenrechter vast dat de omgevingsvergunning geen betrekking heeft op het planten van bomen en daarvoor is ook geen omgevingsvergunning vereist, omdat binnen de geldende bedrijfsbestemming voor deze activiteit geen aanlegvergunningplicht geldt. Verzoeker kan in het kader van deze procedure dan ook niet opkomen tegen het planten van bomen.

Mediation

Het betoog van verzoeker dat de overleggen naar aanleiding van zijn bezwaar niet voldoen aan de kenmerken van (onafhankelijke) mediation en dat er onvoldoende bereidheid was om naar oplossingen te kijken kan geen doel treffen. Dat is alleen al omdat de gang van zaken tijdens de overleggen niet van betekenis is voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Dat geldt ook voor de stelling van verzoeker dat hij in de bezwaarfase pas laat beschikte over een volledig dossier.

Slotsom

Gezien het vorenstaande heeft het college zich naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter op het standpunt mogen stellen dat het plan van vergunninghouder – voor zover dat niet voldoet aan de gebruiks- en bebouwingsregels van het bestemmingsplan – voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Conclusie en gevolgen

Wat verzoeker heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor de verwachting dat het bestreden besluit bij de heroverweging in bezwaar niet in stand zal kunnen blijven. De voorzieningenrechter wijst het daarom verzoek af