Rechten positieve weigering natuurvergunning

Samenvatting
Weigering van een natuurvergunning omdat er door interne saldering geen sprake is van een vergunningplicht (positief weigeringsbesluit). De maatschap en de stichting stikstofclaim stellen daartegen beroep in. Zij willen uit het oogpunt van rechtszekerheid een natuurvergunning en geen positief weigeringsbesluit.
Het beroep van de stichting is niet-ontvankelijk omdat zij geen belanghebbende is. Er is geen sprake van een bovenindividueel omdat er geen belangen van andere leden van de stichting of anderszins een ander belang dan het individuele belang van de maatschap in het geding zijn.
Het beroep van de maatschap is niet-ontvankelijk vanwege het ontbreken van procesbelang. De rechtsgevolgen van het positieve weigeringsbesluit zijn gelijk aan die van een vergunning voor het gevraagde project waaraan dezelfde argumentatie ten grondslag zou zijn gelegd. Een vergunning levert in dit geval dus niet meer rechten op dan de positieve weigering, zodat de maatschap geen belang heeft bij het voeren van deze procedure.
Uitspraak
Rechtbank Gelderland d.d. 18 oktober 2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:5829, positieve weigering, GS Gelderland
Annotatie T. Rötscheid
1      In de voorliggende zaak wordt intern gesaldeerd met een in 2016 verleende vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor een vleeskalverenhouderij. Omdat in de nieuw aangevraagde situatie het aantal dieren/stallen en de daarmee gepaard gaande stiksfofemissies ten opzichte van de in 2016 verleende natuurvergunning niet toenemen (= intern salderen), wijst de provincie Gelderland de vergunningaanvraag af. Reden daarvoor is dat er sinds de invoering van de Spoedwet aanpak stikstof per 1 januari 2020 geen vergunningplicht meer geldt bij interne saldering. Dat heeft de Afdeling bevestigd in de Logtsebaanuitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71. Onder meer de vleeskalverenhouderij stelt beroep in tegen het weigeringsbesluit. Dit omdat zij meent dat aan een positieve weigering minder waarde toekomt dan aan een natuurvergunning. Bovendien zou de provincie gelet op artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Wnb ook in het geval van interne saldering de mogelijkheid hebben om tot natuurvergunnigverlening over te gaan.
2      De rechtbank Gelderland oordeelt in r.o. 8.5 dat een positieve weigering in dit geval in haar ogen evenveel rechten geeft als een natuurvergunning en dat om die reden procesbelang bij de vleeskalverenhouderij ontbreekt. Daaraan legt zij ten grondslag dat tegen het weigeringsbesluit, ook door derden, in rechte kan worden opgekomen. Wanneer het besluit onherroepelijk wordt, staat in rechte vast dat voor het gewijzigde project geen vergunning is vereist, aangezien het niet leidt tot een stikstofdepositietoename ten opzichte van de in 2016 verleende natuurvergunning. Op dat oordeel kan ook in latere procedures worden teruggevallen. Dat maakt dat de rechtsgevolgen van de positieve weigering volgens de rechtbank Gelderland gelijk zijn aan die van een vergunning waaraan dezelfde argumentatie ten grondslag zou zijn gelegd.
3      De rechtbank Gelderland trekt in haar oordeelsvorming een parallel met de jurisprudentie over positieve afwijzingen in het soortenbeschermingsrecht. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft over deze positieve afwijzingen onder de voormalige Flora- en faunawet (‘Ffw’) geoordeeld dat dit appellabele besluiten zijn. Zodra zo’n besluit onherroepelijk wordt, staat in rechte vast dat voor bepaalde beschermde soorten geen ontheffing is benodigd omdat de verbodsbepalingen uit de Ffw niet worden overtreden. Of met andere woorden: de activiteit kan op zo’n manier worden uitgevoerd dat niet in strijd met het soortenbeschermingsregime wordt gehandeld. Dat brengt voorts met zich dat bijvoorbeeld in een bestemmingsplanprocedure in het kader van de uitvoerbaarheidstoets kan worden volstaan met een verwijzing naar een eerder afgegeven en inmiddels onherroepelijke positieve afwijzing (vgl. ABRvS 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3124, r.o. 15.2).
4      De uitvoeringspraktijk is gebaat met de hierboven gepubliceerde uitspraak. De uitspraak toont immers aan dat initiatiefnemers enige mate van zekerheid kunnen ontlenen aan afgegeven positieve weigeringsbesluiten. Toch is voorzichtigheid geboden. Op het oordeel van de rechtbank Gelderland valt namelijk wel wat af te dingen. Dat wordt geïllustreerd door een op 1 december jl. gewezen uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant. Deze rechtbank oordeelt daarin dat een positief weigeringsbesluit niet gelijkgesteld kan worden met een natuurvergunning (ECLI:NL:RBOBR:2022:5232, eveneens in dit nummer opgenomen). Ook het daar ter beoordeling voorliggende positieve weigeringsbesluit was het resultaat van interne saldering. Volgens de rechtbank Oost-Brabant voorziet de wet niet in de mogelijkheid om een toestemming te verlenen voor een project dat op grond van die wet zonder toestemmingsbesluit mag worden uitgevoerd. Bovendien zijn er volgens de rechtbank Oost-Brabant belangrijke verschillen tussen een natuurvergunning en een positieve weigering. Zo kan een natuurvergunning tot een nieuwe referentiesituatie leiden, en een positieve weigering niet (r.o. 8).
5      De twee uitspraken illustreren de discussie die kan worden gevoerd over de vraag wat het rechtskarakter is van een positief weigeringsbesluit. Beide rechtbanken hanteren een ander vertrekpunt. De rechtbank Gelderland stelt de inhoudelijke beoordeling centraal. Die inhoudelijke beoordeling houdt in de kern een toetsing van de uitgevoerde AERIUS-berekening in. Die toetsing is bij een positief weigeringsbesluit niet anders dan wanneer wél een natuurvergunning zou zijn verleend. Tegen beide besluiten staan bovendien rechtsmiddelen open. Dat betekent ook dat als zij onherroepelijk worden op de in deze besluiten besloten liggende oordelen niet zomaar mag worden teruggekomen. In zoverre verschilt een positief weigeringsbesluit niet van een natuurvergunning. De rechtbank Oost-Brabant kiest een meer formelere benadering en stelt de systematiek van de wet centraal. Een positief weigeringsbesluit is niet onderscheidend van een willekeurig ander (Awb-)weigeringsbesluit. De rechtbank benadrukt dat er voor een positief weigeringsbesluit geen specifieke wettelijke grondslag is. Om die reden mag het niet gelijk worden gesteld met een natuurvergunning die op grond van artikel 2.7 lid 2 Wnb wordt verleend en waarmee toestemming wordt gegeven om het project uit te voeren. Wanneer voor een project geen vergunning nodig is, volgt rechtstreeks uit de wet dat het mag worden uitgevoerd. Er is dan ook geen grondslag voor het bevoegd gezag om voorschriften of beperkingen aan een positief weigeringsbesluit te stellen.
6      Voor beide benaderingswijzen valt iets te zeggen. Het is uiteindelijk aan de Afdeling bestuursrechtspraak om hierin een keuze te maken, mocht zij op enig moment om een oordeel worden gevraagd.
7      Vooruitlopend op het definitieve oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak, spreekt de lijn die de rechtbank Oost-Brabant hanteert mij persoonlijk iets meer aan. In mijn ogen kan een positief weigeringsbesluit naar zijn aard niet meer zijn dan de schriftelijke bevestiging van het bevoegd gezag dat voor het aangevraagde project, gelet op het dan geldende recht en de door de aanvrager overgelegde gegevens (waaronder een AERIUS-berekening), geen natuurvergunning nodig is. Omdat de Awb en de Wnb niet voorzien in de mogelijkheid om de aanvraag niet-ontvankelijk te verklaren of buiten behandeling te laten, wordt de aanvraag in deze situatie geweigerd (vgl. ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4178, r.o. 3). Als het (positieve) weigeringsbesluit onherroepelijk wordt, staat daarmee in rechte vast dat de aanvraag destijds rechtmatig is geweigerd. Een positief weigeringsbesluit is daarmee geen toestemming om een activiteit in overeenstemming met de Wnb uit te (blijven) voeren.
8      In deze visie kunnen wijzigingen in het gehanteerde AERIUS-model, of bijvoorbeeld het recent vervallen van de bouwvrijstelling (ABRvS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159), maken dat alsnog een natuurvergunningplicht voor de activiteit is gaan gelden. Bij een natuurvergunning is dat anders. Een natuurvergunning verschaft initiatiefnemer namelijk het recht om een project, een bepaalde activiteit op een bepaalde locatie, uit te voeren (vgl. ABRvS 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:234, r.o. 6.1; ABRvS 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1528, r.o. 5.2 en ABRvS 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2760, r.o. 6). Als zo’n vergunning onherroepelijk wordt moet deze worden geacht het gehele project te omvatten. Wijzigingen in het gehanteerde AERIUS-model of het recent vervallen van de bouwvrijstelling maken daarom in beginsel niet dat de vergunning niet meer toereikend is. In beginsel, omdat dit bijvoorbeeld anders kan zijn in die situatie dat de met AERIUS-berekende stikstofemissies/-deposities als voorschrift in de vergunning zijn opgenomen. Het laat ook onverlet dat in deze situatie wel verzocht zou kunnen worden om intrekking van de natuurvergunning op grond van artikel 5.4 lid 1 sub b of c Wnb.
9       Vanwege de discussie die gevoerd kan worden over het rechtskarakter van een positief weigeringsbesluit, juich ik het toe dat de Minister voor Natuur en Stikstof heeft aangekondigd de vergunningplicht bij intern salderen per januari 2024 weer in te zullen voeren (zie de Kamerbrief van 25 november jl. (met kenmerk LGS/22558512)).

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.