Uitspraak rechtbank Gelderland over ETFAL en participatie

De uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 april 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:2126)ziet op een verzoek om voorlopige voorziening tot schorsing van een omgevingsvergunning voor de opvang van 276 asielzoekers in het Fletcher hotel in Epe voor de duur van zes maanden. De omgevingsvergunning is verleend onder de Omgevingswet.

De rechtbank verwijst naar het feit dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege heeft dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL).

De voornaamste vraag die in het kader van deze procedure moet worden beantwoord, is dus of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toestaan van de tijdelijke opvang van de asielzoekers in het Fletcher Hotel voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter oordeelt kort gezegd dat dat het geval is (voor uitgebreide motivering, zie de uitspraak).

De uitspraak gaat ook in op de vraag of er voldoende participatie heeft plaatsgevonden. Het uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat participatie door de initiatiefnemer (in dit geval het COA) bij omgevingsvergunningen vrijwillig is, maar de gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is. Voor de gemeente Epe heeft de gemeenteraad in zijn beleid vastgelegd dat voor alle omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten verplicht aan participatie moet worden gedaan. Dat betekent dat het COA dus ook voor dit project (verplicht) aan participatie had moeten doen. De wetgever heeft echter niet bepaald wanneer er (bij verplichte participatie) sprake is van onvoldoende participatie.

De voorzieningenrechter neemt aan dat in die gevallen dat participatie verplicht is gesteld, de participatie wel enige betekenis moet hebben. Anders zou het verplicht stellen van participatie weinig zinvol zijn. Het hangt vervolgens af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het college om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat het COA in dit geval aan participatie heeft gedaan. Omwonenden en andere betrokkenen zijn per brief van 6 maart 2024 op de hoogte gesteld van het plan van het COA en daarnaast heeft er een informatieavond plaatsgevonden op 11 maart 2024. Het college is van mening dat dit voldoende is en de voorzieningenrechter kan het standpunt van het college daarin volgen. De voorzieningenrechter neemt daar onder meer bij in aanmerking dat het project naar haar aard met behoorlijke spoed moet worden verricht, gelet op het grote maatschappelijk belang bij het spoedig opvangen van asielzoekers vanwege de opvangcrisis. De voorzieningenrechter acht het onder die omstandigheid redelijk dat het COA en het college hebben volstaan met één informatieavond. Dat op die informatieavond ook onduidelijke of onvolledige informatie zou zijn gedeeld, is niet voldoende om te oordelen dat niet of niet voldoende aan participatie is gedaan.

Verder wordt nog opgemerkt dat met participatie (zoals het houden van een informatieavond) niet wordt beoogd om unanieme steun of draagvlak onder alle omwonenden te verkrijgen. Dat kan ook niet. Het doel van participatie is wel om burgers in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de besluitvorming, maar participatie gaat dus niet zó ver dat de inbreng van omwonenden vervolgens ook van beslissende betekenis is. Participatie kan het draagvlak bij de burger zeker vergroten, maar heeft dus niet automatisch tot gevolg dat dit ook leidt tot een voor alle omwonenden wenselijke beslissing. Daarbij komt ook dat er geen wettelijke regel is die bepaalt dat een ontwikkeling alleen doorgang kan vinden als daarvoor voldoende draagvlak bij omwonenden bestaat. Dat het college na de informatieavond en de daarbij door omwonenden naar voren gebrachte bezwaren geen aanleiding heeft gezien zijn standpunt over de voorgenomen ontwikkeling te wijzigen, maakt niet dat gezegd kan worden dat het college daarom niet rechtmatig heeft gehandeld of dat de participatie onvoldoende was.