ECLI:NL:RBGEL:2025:10191

ECLI | ECLI:NL:RBGEL:2025:10191
Instantie | Rechtbank Gelderland
Datum uitspraak | 26-11-2025
Datum publicatie | 26-11-2025
Zaaknummer | 454040
Rechtsgebied | Civiel recht
Bijzondere kenmerken | Eerste aanleg – enkelvoudig

ECLI:NL:RBGEL:2025:10191
text/xml
public
2025-11-26T15:09:35
2025-11-26
Raad voor de Rechtspraak
nl
Rechtbank Gelderland
2025-11-26 454040 Uitspraak Eerste aanleg – enkelvoudig Kort geding Op tegenspraak NL
Zutphen
Civiel recht

Rechtspraak.nl

http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBGEL:2025:10191
text/html
public
2025-11-26T15:08:08
2025-11-26
Raad voor de Rechtspraak
nl
ECLI:NL:RBGEL:2025:10191 Rechtbank Gelderland , 26-11-2025 / 454040

Kort geding. Farmers Defence Force als lastgever van zeven PAS-melders tegen de Staat. De Staat is niet verplicht om de PAS-melders te legaliseren. Er is geen causaal verband tussen de gestelde onrechtmatige gedraging: het in strijd met de Habitatrichtlijn opstellen van het PAS en de schade: het gebrek aan volledig gelegaliseerde bedrijfsvoering. Als de onrechtmatige gedraging, het PAS, wordt weggedacht, hadden de PAS-melders ook (direct) een vergunning moeten hebben. Er is verder geen sprake van een inbreuk op het eigendomsrecht of vrijheid van ondernemerschap van de PAS-melders.

RECHTBANK Gelderland
Civiel recht
Zittingsplaats Zutphen
Zaaknummer: C/05/454040 / KZ ZA 25-106
Vonnis in kort geding van 26 november 2025

in de zaak van
VERENIGING FARMERS DEFENCE FORCE

te Sint Hubert, Gemeente Land van Cuijk,

hierna te noemen: FDF

in haar hoedanigheid van lasthebber van de volgende (rechts)personen/vennootschappen:

1. [eiser 1] te [vestigingsplaats] ,

2. [eiser 2] , te [vestigingsplaats] ,

3. [eiser 3] , te [vestigingsplaats] ,

4. [eiser 4] , te [vestigingsplaats] ,

5. [eiser 5] , te [vestigingsplaats] ,

6. [eiser 6] te [vestigingsplaats] ,

7. [eiser 7] , te [vestigingsplaats] .

hierna te noemen: Lastgevers,

eisende partijen,

advocaat: mr. D.J.B. Bosscher,
tegen
STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur),

te Den Haag,

gedaagde partij,

hierna te noemen: de Staat,

advocaat: mrs. R.D. Reinders en M.J.W. Timmer.

1De procedure
1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

– de dagvaarding met producties 1 tot en met 6– het incident tot voeging aan de zijde van de Staat van Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., en de Stichting Mobilisation for the Environment (hierna: MOB) met producties

– de akte overlegging producties 1 tot en met 10 van de Staat

– de akte houdende overlegging producties 11 en 12 tevens wijziging van eis van FDF

– de akte houdende overlegging producties in de hoofdzaak en het incident van FDF met de producties 7 tot en met 10

– de mondelinge behandeling van 25 juli 2025

– de pleitnota van FDF

– het proces-verbaal van de mondelinge behandeling van 25 juli 2025 met daarin het mondeling vonnis in incident waarbij de vordering tot voeging van MOB is toegestaan

– de aanhouding ten behoeve van FDF

– het tussenvonnis van 29 juli 2025 waarin het FDF is toegestaan om tussentijds hoger beroep aan te tekenen tegen de beslissing om MOB toe te staan als gevoegde partij in kort geding

– het arrest in kort geding van 23 september 2025 waarin het vonnis van 25 juli 2025 is vernietigd en MOB niet ontvankelijk is verklaard voor zover het een collectieve vordering betreft en de vordering tot voeging voor zover betrekking hebbend op een onjuiste

weergave door FDF van het optreden van MOB is afgewezen, – de conclusie van antwoord met productie 11 van de Staat

– de producties 13 tot en met 19 aan de zijde van FDF– de voortzetting van de mondelinge behandeling op 12 november 2025– de pleitnota van FDF– de pleitnota van de Staat

2De feiten
2.1.

Het geschil tussen partijen houdt verband met het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (hierna: het PAS). 2.2.

Op grond van artikel 19d lid 1 van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) was het verboden zonder natuurvergunning activiteiten te ontplooien die significant verstorende of negatieve effecten konden hebben op in aanmerking te nemen Natura 2000-gebieden. Omdat de activiteiten van de meeste agrariërs gepaard gaan met stikstofemissie, moeten zij in de regel beschikken over een toereikende natuurvergunning of omgevingsvergunning natuur. Artikel 19d lid 1 Nbw is inmiddels vervangen door artikel 5 lid 1 aanhef en onder e Omgevingswet (Ow). De verplichting om een toereikende omgevingsvergunning te hebben geldt daarmee nog steeds. 2.3.

Op 10 juni 2015 is het PAS vastgesteld. Het PAS kende een dubbeldoelstelling. Enerzijds behoud en, waar nodig, herstel van de in het PAS opgenomen Natura-2000 gebieden en anderzijds het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op deze gebieden. Op grond van het PAS konden ondernemers, waaronder lastgevers, hun bedrijfsvoering wijzigen zonder dat daarvoor een natuurvergunning nodig was, indien die wijziging slechts tot een beperkte stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden leidde (tussen de 0,05 en 1 mol N/ha/jr.) en geen andere negatieve gevolgen had voor de gebieden. Bij het PAS werd vooruitgelopen op een voorziene toekomstige vermindering van stikstofdepositie. De ondernemers konden volstaan met een melding van de activiteiten; een vergunning aanvragen was niet nodig (of mogelijk). Ondernemers die gebruik hebben gemaakt van voornoemde mogelijkheid in het PAS worden PAS-melders genoemd. Lastgevers zijn PAS-melders. 2.4.

Bij uitspraak van 29 mei 2019 ( Raad van State 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603) (hierna: de uitspraak) heeft de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) het PAS, en de daarmee samenhangende vrijstelling van de vergunningplicht, onverbindend verklaard omdat deze onverenigbaar is met artikel 6 van de Richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: Habitatrichtlijn). Daartoe was redengevend dat in het PAS, vooruitlopend op voorziene positieve gevolgen van maatregelen voor Natura 2000-gebieden, bij voorbaat toestemming werd gegeven voor projecten en andere handelingen die mogelijk schadelijk zijn voor die Natura 2000-gebieden hetgeen in strijd is met de Habitatrichtlijn. 2.5.

Voorafgaande aan de uitspraak heeft de ABRvS prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie. Hierover is onder andere het volgende opgenomen in de uitspraak:
“4 (…) De beroepen van de Werkgroep gaven aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie. Gevraagd is of het PAS-beoordelingskader dat activiteiten die een grens- of drempelwaarde niet overschrijden uitzondert van de vergunningplicht en vergunningplichtige activiteiten toestaat onder verwijzing naar de passende beoordeling van het programma, verenigbaar is met artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn. Verder is gevraagd of en onder welke voorwaarden instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen, beschermingsmaatregelen, en autonome ontwikkelingen in een passende beoordeling mogen worden betrokken. 4.1.

Het Hof van Justitie heeft bij het arrest voor recht verklaard:

[…]

3) Artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan de bevoegde instanties in het kader van een programmatische aanpak een vergunning voor projecten kunnen verlenen op basis van een passende beoordeling, zoals bedoeld in deze bepaling, die in een eerder stadium is uitgevoerd en volgens welke een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie verenigbaar is met de instandhoudingsdoelstellingen van die regeling. Dat is echter slechts het geval wanneer na een grondige en volledige toetsing van de wetenschappelijke deugdelijkheid van die beoordeling kan worden gegarandeerd dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat geen van de plannen of projecten schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied, hetgeen door de nationale rechter moet worden nagegaan.

[…]

6) Artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat instandhoudingsmaatregelen in de zin van lid 1 van dat artikel, preventieve maatregelen in de zin van lid 2 van dat artikel, maatregelen die specifiek voor een programma als dat in de hoofdgedingen worden getroffen, of zogenoemde autonome maatregelen, dus maatregelen die losstaan van dat programma, niet mogen worden betrokken in een passende beoordeling als bedoeld in deze bepaling indien de verwachte voordelen van die maatregelen niet vaststaan ten tijde van die beoordeling.
4.2.

Nu het Hof van Justitie de gestelde vragen heeft beantwoord, is het aan de Afdeling om te beoordelen of de vergunningen die verleend zijn met toepassing van het PAS en de daarbij behorende regelgeving, de rechterlijke toets kunnen doorstaan, gelet op de uitleg die het Hof heeft gegeven aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn.” 2.6.

Vervolgens heeft de ABRvS, voor zover in deze zaak relevant, het volgende overwogen:
“28. Hoewel uit het arrest kan worden afgeleid dat toestemmingverlening op basis van een programma niet in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn moet uit het arrest ook worden afgeleid dat een programma zoals het PAS zich moeilijk laat verenigen met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De uit die bepaling voortvloeiende eisen voor een passende beoordeling staan in ieder geval in de weg aan een programma dat enerzijds gericht is op het treffen van maatregelen voor het behoud en herstel van natuurwaarden op termijn en anderzijds op het direct mogelijk maken van nieuwe activiteiten.
(…) 28.2.

De positieve gevolgen van veel maatregelen die in het kader van het PAS zijn of zullen worden getroffen kunnen, zoals uit deze uitspraak blijkt, niet worden ingezet ter mitigatie van de negatieve gevolgen van activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken.” 2.7.

Als gevolg van het onverbindend verklaren van het PAS verviel de vergunningsvrijstelling van de PAS-melders met terugwerkende kracht. De PAS-melders zijn nu toch verplicht om een vergunning aan te vragen. 2.8.

In artikel 22.21 OW staat het volgende.
“1.

Onze Minister voor Natuur en Stikstof draagt uit een oogpunt van rechtszekerheid tezamen met gedeputeerde staten van de provincies zorg voor het legaliseren van de projecten met een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die voldeden aan de voorwaarden van artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming, zoals dat luidde op 28 mei 2019.

2.

Onze Minister voor Natuur en Stikstof stelt zo spoedig mogelijk een programma vast met maatregelen om de gevolgen van de stikstofdepositie van de in het eerste lid bedoelde projecten ongedaan te maken, te beperken of te compenseren gericht op:

a. de verlening voor de projecten van een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit; of

b. de aanwijzing van de projecten als vergunningvrije gevallen op grond van artikel 5.2, eerste of derde lid.

(…)

4.

De in het programma opgenomen maatregelen worden uitgevoerd binnen drie jaar na de vaststelling van het programma.”
Op 28 februari 2022 werd het legalisatieprogramma PAS-meldingen vastgesteld. De termijn van artikel 22.21 OW lid 4 verliep op 28 februari 2025. Tot op heden heeft voor de meeste PAS-melders nog geen legalisatie plaatsgevonden. Daarmee staan de PAS-melders, althans de lastgevers, bloot aan het risico van handhavingsverzoeken. 2.9.

De regering heeft een wetsvoorstel aangeboden aan de Eerste Kamer met de opdracht aan de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselveiligheid en Natuur om vóór 1 maart 2028 een programma uit te voeren dat de problematiek van de PAS-melders oplost. Het wetsvoorstel gaat niet meer alleen uit van legalisatie als oplossing.

3Het geschil
3.1.
FDF vordert, na wijziging van eis, dat de voorzieningenrechter:

I. De Staat gebiedt binnen één maand na de betekening van dit vonnis, althans een door de Voorzieningenrechter vast te stellen termijn, maatregelen te treffen die ertoe leiden dat de legalisatie van PAS-meldingen, voor zover die werden gedaan door de lastgevers van FDF, binnen drie maanden na de betekening van dit vonnis daadwerkelijk plaatsheeft;

II. De Staat gebiedt binnen één maand na de betekening van dit vonnis, althans een door de Voorzieningenrechter vast te stellen termijn, maatregelen te treffen die ertoe leiden dat administratiefrechtelijke handhaving naar aanleiding van de PAS-meldingen, voor zover die werden gedaan door de lastgevers van FDF uitblijft totdat het onder (I) bedoelde gebod is uitgevoerd;

III. De Staat veroordeelt tot betaling van dwangsommen van € 1.000.000,00 (zegge: een miljoen euro) per dag(deel) dat De Staat (I) en/of (II) niet tijdig en/of integraal naleeft;

IV. De Staat veroordeelt in de proceskosten en gebruikelijke nakosten. 3.2.
FDF legt aan de vorderingen het volgende ten grondslag. Op grond van artikel 4 lid 3 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en artikel 288 VWEU is de Staat gehouden om communautaire richtlijnen juist toe te passen. De Staat heeft door de introductie en uitvoering van het PAS de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn niet juist toegepast. De PAS-melders verkregen ten onrechte toestemming om zonder een vergunning bepaalde activiteiten te verrichten. Door de plotselinge voorwaarde van een natuurvergunning worden de PAS-melders plotseling in hun belangen geschaad. Daarmee handelt de Staat jegens de PAS-melders onrechtmatig. De Staat is op grond van artikel 6:162 lid 1 en 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW) en artikel 3:296 lid 1 BW gehouden tot herstel van de rechtmatige situatie door legalisatie. Het samenstel van het PAS en de PAS-uitspraken zorgen verder voor een inbreuk op het recht van de PAS-melders op ongestoord genot van hun eigendom (artikel 1 van het Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EP) en artikel 17 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: HGEU)). Bovendien worden de PAS-melders met terugwerkende kracht beknot in hun mogelijkheden om in vrijheid hun ondernemingen te kunnen exploiteren. Daarom is eveneens sprake van een inbreuk op het recht op vrijheid van ondernemerschap, voorzien in art. 16 HGEU.

De inbreuken zijn ongerechtvaardigd. De verplichting om communautaire richtlijnen juist toe te passen wordt begrensd door het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht als algemene rechtsbeginselen en kan niet dienen als grondslag voor een contra legem-uitleg van het geldende nationaal recht. De inbreuk heeft daarom geen deugdelijke grondslag, althans er is geen sprake van een fair balance tussen de inbreuk en de rechten van de PAS-melders. Naar de mening van FDF is de enige passende remedie, die naar nationaal recht kan worden ontleend aan het samenstel van artikel 6:162 lid 1 en 2 BW, artikel 6:103 BW en artikel 3:296 lid 1 BW, een spoedig ‘generaal pardon’ voor de PAS-melders en de staking van handhaving van PAS-meldingen, totdat de legalisatie van PAS-meldingen is gerealiseerd. 3.3.

De Staat voert verweer. De Staat concludeert tot niet-ontvankelijkheid van FDF dan wel tot afwijzing van de vorderingen van FDF. 3.4.

De Staat voert het volgende aan. Op grond van de Habitatrichtlijn of artikel 1 EP bestaat geen rechtsplicht tot legalisatie van de PAS-meldingen. De vraag of de Staat de PAS-meldingen moet legaliseren op grond van de stelling dat het PAS onrechtmatig is betreft een causaliteitsvraag. Die wordt beantwoord door de vraag of PAS-melders schade hebben geleden als het gestelde onrechtmatig handelen, de vaststelling van een onverbindend PAS, wordt weggedacht. Indien het PAS wordt weggedacht hebben de PAS-melders stééds over een vergunning moeten beschikken. Herstel van de rechtmatige situatie betekent daarom niet dat de PAS-melders aanspraak kunnen maken op legalisatie van hun bedrijfsvoering. Verder geldt dat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste. De onrechtmatige situatie die hersteld dient te worden vanuit de Habitatrichtlijn ziet op natuurbescherming en -herstel-, oftewel het ongedaan maken van de gevolgen die het project waarvoor de vrijstelling is gegeven mogelijk op Natura-2000 gebieden heeft gehad. De belangen die de geschonden norm, artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn, beoogt te beschermen zijn niet de belangen van de PAS-melders. Er is geen sprake van inmenging in het eigendomsrecht van de PAS-melders door het PAS of het onverbindend verklaren van het PAS. De jurisprudentie waar FDF zich op beroept betreft de situatie dat een vergunning is ingetrokken. Daarvan is in dit geval geen sprake. Doordat het PAS onverbindend is verklaard, heeft -met terugwerkende kracht- altijd een vergunningplicht gegolden. Artikel 1 EP biedt ook geen bescherming tegen illegale situaties. De verplichting tot het hebben van een natuurvergunning volgt uit artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn en dient ter bescherming van het zwaar maatschappelijk belang van natuurbescherming. De Staat heeft een ruime beoordelingsmarge om de wijze van een fair balance te waarborgen. FDF miskent de ruime beoordelingsmarge als zij stelt dat de enige remedie een generaal pardon is. De Staat heeft tot op heden de fair balance geborgd door zich niet aflatend in te spannen voor de oplossing van de problematiek van PAS-melders en door het in het leven roepen van een schaderegeling. De Staat kan FDF verder niet volgen in haar standpunt dat de verplichting van de Staat om uitvoering te geven aan de Habitatrichtlijn, wordt begrensd door het rechtszekerheidsbeginsel, het verbod op terugwerkende kracht en het contra legem uitleggen van geldend nationaal recht. Uit de door eisers aangehaalde rechtspraak volgt juist dat de nationale rechter al het mogelijke moet doen om de volle werking van de betrokken richtlijn te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling. Er is ook geen sprake van richtlijnconforme interpretatie van het nationale recht. De Habitatrichtlijn is al geïmplementeerd. Daarnaast is het gevraagde legalisatiegebod een wetgevingsbevel. Het is de rechter niet toegestaan om een bevel te geven om wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen. Verder is de Staat niet het bevoegde gezag om bestuurlijk handhaven te beletten. Daarvoor moeten de Gedeputeerde Staten van de provincie (hierna: de Gedeputeerde Staten) worden gedagvaard. De Staat is ook niet bevoegd tot vergunningverlening. Voor zover het gebod tot legalisatie daarop zou zien moeten (ook) de Gedeputeerde Staten in het geding worden betrokken. Ten slotte is voor de Staat naar de huidige stand van het recht een generaal pardon of andere categorale legalisatie feitelijk en juridisch onmogelijk. 3.5.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4De beoordeling

De zaak in het kort
4.1.

FDF stelt dat de Staat onrechtmatig handelt jegens de lastgevers door de vaststelling van het PAS. De Staat dient volgens haar de rechtmatige situatie te herstellen door de gevolgen weg te nemen door legalisatie en voorkoming van handhaving. De Staat betwist dat zij hiertoe gehouden is, voor zover zij al onrechtmatig handelt jegens de lastgevers. 4.2.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het standpunt van de Staat juist en is zij niet gehouden om tot legalisatie van de PAS-melders over te gaan. Het feit dat de PAS-melders een vergunning moeten hebben komt niet door het PAS of de invoering daarvan, maar door de Habitatrichtlijn die geïmplementeerd is via de Omgevingswet in combinatie met het onverbindend verklaren van het PAS. Het onverbindend verklaren van het PAS is echter niet onrechtmatig. Er is geen causaal verband tussen de gestelde onrechtmatige gedraging, het PAS, en de schade, het gebrek aan volledig gelegaliseerde bedrijfsvoering. Hierna wordt dit nader toegelicht.
FDF heeft een spoedeisend belang bij haar vordering
4.3.

Het spoedeisend belang van FDF is niet betwist en volgt uit de stelling dat MOB heeft aangekondigd dat zij op korte termijn handhavingsverzoeken gaat indienen tegen PAS-melders. Het spoedeisend belang volgt ook uit de stelling van eisers dat een inbreuk op hun (eigendoms)rechten wordt gemaakt. Op de juistheid van de stellingen wordt hierna nader ingegaan.
Wettelijk kader
4.4.

FDF stelt zich in de eerste plaats op het standpunt dat sprake is van een onrechtmatige daad op grond van artikel 6:162 BW en dat de lastgevers recht hebben op een schadevergoeding in natura op grond van artikel 6:103 BW, bestaande uit legalisatie van alle PAS-melders. Bij wijziging van eis is de vordering beperkt tot de lastgevers in deze zaak. De inhoud en onderbouwing van de stellingen van FDF zijn echter onveranderd gebleven en zien op alle PAS-melders zonder dat de stellingen specifiek zijn toegepast op de lastgevers. 4.5.

Op grond van artikel 6:162 BW is iemand die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden. Dit betekent dat alleen aansprakelijkheid bestaat op grond van onrechtmatige handelen voor schade die door dat handelen is veroorzaakt. Daarmee wordt het vereiste van condicio sine qua non (csqn), als onderdeel van het causaal verband tussen de onrechtmatige gedraging en de schade, tot uitdrukking gebracht. 4.6.

Tussen partijen staat niet ter discussie dat het PAS onrechtmatig was. De Staat erkent daarmee overigens niet dat sprake is van een onrechtmatige daad. De Staat voert onder andere verweer ten aanzien van het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW. Verder stelt de Staat dat zij niet (alleen) het bevoegde orgaan is om de PAS-melders te kunnen legaliseren. Een deel van de bevoegdheden ligt bij de Gedeputeerde Staten. Daarnaast stelt de Staat dat sprake is van een wetgevingsbevel. In dit vonnis wordt buiten beschouwing gelaten of deze verweren slagen. Want ook als wordt verondersteld dat sprake is van een onrechtmatige daad door de Staat en dat de Staat zonder de Gedeputeerde Staten aangesproken kan worden, kan de vordering niet worden toegewezen. Hieronder wordt dit nader toegelicht.
Er is geen csqn verband tussen de onrechtmatige gedraging en de schade waarvoor FDF vergoeding in natura vraagt
4.7.
FDF stelt zich op het standpunt dat de Staat gehouden is om de rechtmatige situatie te herstellen door de PAS-melders te legaliseren. De schade die de PAS-melders op deze manier vergoed willen hebben, het gebrek aan volledig gelegaliseerde bedrijfsvoering, staat echter niet in csqn-verband met de onrechtmatige gedraging, het opstellen en uitvoeren van het PAS. Indien het PAS wordt weggedacht, hadden de PAS-melders direct een vergunning moeten hebben op grond van de (nu) Omgevingswet. Het feit dat de PAS-melders een vergunning moeten hebben komt niet door het PAS of de invoering daarvan, maar door de Habitatrichtlijn die geïmplementeerd is via de Omgevingswet in combinatie met het onverbindend verklaren van het PAS. Het onverbindend verklaren van het PAS is echter niet onrechtmatig. Integendeel, het PAS is juist onverbindend verklaard omdat het PAS in strijd was met de Habitatrichtlijn en dus onrechtmatig. De rechtmatige situatie is daarmee dat geen onverbindend PAS was vastgesteld en de PAS-melders een vergunning nodig hadden.

De rechtmatige situatie is dus niet dat de PAS-melders hun huidige activiteiten mochten uitvoeren zonder vergunning. Er is daarom ook geen sprake van herstel van die rechtmatige situatie. De PAS-melders gingen hier wel van uit en zij mochten er ook op vertrouwen dat het PAS rechtmatige wetgeving was. Maar dat biedt geen grondslag om de Staat te verplichten om de onrechtmatige situatie zoals die was onder het PAS in stand te houden door de PAS-melders te legaliseren via een generaal pardon. Hoewel FDF heeft aangevoerd dat de stikstofneerslag veroorzaakt door de PAS-melders geen aantoonbaar negatief effect heeft op de Natura-2000 gebieden, is de huidige stand van de rechtspraak en wetenschap anders. Op dit moment is de stand van de rechtspraak en de wetenschap dat de stikstofdepositie van de activiteiten van de PAS-melders schadelijke gevolgen heeft voor de Natura-2000 gebieden, althans dit kan niet (voldoende) worden uitgesloten. 4.8.

Ter zitting heeft FDF nog aangevoerd dat PAS-melders allemaal een vergunning hadden gekregen als zij die tussen 2015-2019 hadden kunnen aanvragen. Destijds konden volgens haar nog meer mitigerende maatregelen genomen worden. Pas daarna is de lijn van de ABRvS veranderd waardoor deze mogelijkheden steeds beperkter worden. FDF wordt niet gevolgd in dit standpunt. De Staat heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het destijds ook al complex was om een vergunning aan te vragen. Het PAS was juist ingevoerd om te voorzien in meer mogelijkheden om activiteiten uit te breiden zonder vergunning aan te vragen. Dat was niet nodig geweest als eenvoudig vergunningen aangevraagd konden worden. Het is ook aannemelijk dat de milieuorganisaties eerder hun pijlen op de mitigerende maatregelen hadden gericht als het PAS er niet was geweest. Ten slotte acht de voorzieningenrechter het onwaarschijnlijk dat de lastgevers door het nemen van mitigerende maatregelen allen in 2015-2019 een vergunning hadden kunnen krijgen maar vanaf 2019 allemaal niet meer. Dat is in ieder geval niet, althans onvoldoende, onderbouwd. Overigens zou ook als wel geconcludeerd kon worden dat de lastgevers in die periode een vergunning hadden kunnen krijgen, dit alsnog niet betekenen dat zij nu recht hebben op een generaal pardon als schadevergoeding. Het blijft dan een bezwaar dat de lastgevers nu niet voldoen aan de voorwaarden om een vergunning te kunnen krijgen op grond van de Omgevingswet in combinatie met de Habitatrichtlijn terwijl deze regelgeving (ook) dient ter bescherming van algemeen maatschappelijke belangen, zijnde natuurbescherming.
Er is geen sprake van een (ongerechtvaardigde) inbreuk op het recht van eigendom of onderneming van de PAS-melders
4.9.
Volgens FDF is door het samenstel van de introductie en de uitvoering van het PAS en de PAS-uitspraken, waarbij de ABRvS, het PAS met terugwerkende kracht onverbindend verklaarde, sprake van een inbreuk op het recht van de PAS-melders op ongestoord genot van hun eigendom, welk recht onder meer is voorzien in artikel 1 EP en artikel 17 HGEU. Bovendien levert het met terugwerkende kracht beperken van de mogelijkheden van de PAS-melder om in vrijheid hun ondernemingen te exploiteren een inbreuk op het recht van vrij ondernemerschap van artikel 16 HGEU op, aldus FDF.

De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat volgens FDF de inbreuk op het recht van de PAS-melders eruit bestaat dat zij nu een vergunning nodig hebben. Die verplichting volgt echter uit de Omgevingswet en dient ter implementatie van de Habitatrichtlijn. De vergunningplicht dient daarmee ter uitvoering van unierecht en is niet onrechtmatig. De introductie en uitvoering van het PAS was ook geen eigendomsregulering, maar daarmee werd juist vastgesteld dat de PAS-melders geen vergunning nodig hadden. De situatie dat de PAS-melders eerst geen vergunning nodig hadden en nu wel is feitelijk ontstaan door het onverbindend verklaren van het PAS. Het onverbindend verklaren van het PAS is echter gerechtvaardigd omdat het PAS in strijd was met het unierecht. Dat is niet in strijd met artikel 1 EP of de artikelen 16 en 17 HGEU, althans FDF heeft dit onvoldoende gesteld. Ten slotte geldt ook bij beoordeling van de vraag of sprake is van een inbreuk van een recht, dat zelfs als daarvan sprake is, dit niet betekent dat de Staat dit dient te compenseren door een generaal pardon. Met de Staat is de voorzieningenrechter van oordeel dat een generaal pardon in dit stadium zonder dat sprake is van een individuele beoordeling opnieuw strijdigheid oplevert met de Habitatrichtlijn. 4.10.

Verder voert FDF aan dat de verplichting van de Staat om uitvoering te geven aan de Habitatrichtlijn wordt begrensd door het rechtszekerheidsbeginsel, het verbod op terugwerkende kracht en het contra legem uitleggen van nationaal recht. De voorzieningenrechter begrijpt de stellingen van FDF zo dat de Staat in het kader van een fair balance voor de inbreuk die de vergunningplicht maakt op de rechten van de PAS-melders, de Habitatrichtlijn buiten beschouwing moet laten. FDF verwijst naar rechtsregels met betrekking tot de uitleg van richtlijnconforme uitleg indien een richtlijn niet tijdig in het geldende recht is omgezet. De Habitatrichtlijn was echter al omgezet toen het PAS werd ingevoerd waardoor geen sprake is van richtlijnconforme uitleg zonder nationale wetgeving. Het PAS is getoetst aan de Habitatrichtlijn, bleek onrechtmatig en is daarom onverbindend verklaard. Het rechtszekerheidsbeginsel, het verbod op terugwerkende kracht en het contra legem uitleggen van nationaal recht zijn in een dergelijke situatie geen grondslagen om de Habitatrichtlijn jegens de PAS-melders buiten beschouwing te mogen laten. Bovendien dienen lastgevers, zoals door de Staat terecht gesteld, ieder voor zich te stellen en bewijzen dat zij worden getroffen door een individuele en buitensporige last omdat het gaat om een inbreuk op hun eigendom waarmee een legitiem doel in het algemeen wordt nagestreefd (de natuurbescherming via de Habitatrichtlijn).
Er is geen sprake van een rechtsplicht die de Staat moet nakomen
4.11.

FDF legt tevens een beroep op nakoming op grond van artikel 3:296 BW ten grondslag aan haar vorderingen. FDF heeft niet gespecificeerd waarvan zij nakoming vordert maar stelt dat de voorzieningenrechter ambtshalve de rechtsgronden moet aanvullen. Voor zover deze grondslag ziet op nakoming van een rechtsplicht van de Staat om de PAS-melders te legaliseren omdat het PAS onrechtmatig was, is reeds geoordeeld dat deze rechtsplicht er niet is. Voor zover de grondslag ziet op nakoming van artikel 22.21 OW geldt dat de Staat voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij geen generaal pardon kan afgeven omdat, onder andere door recente uitspraken van de ABRvS, is gebleken dat het complexer is om stikstofruimte vrij te maken voor de PAS-melders dan voorheen gedacht. Verder acht de voorzieningenrechter het eveneens aannemelijk dat een generaal pardon zoals gevorderd door FDF zonder individuele beoordeling op zichzelf weer in strijd is met de Habitatrichtlijn omdat geen sprake is van de situatie dat geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat dat de stikstofdepositie van de activiteiten van de PAS-melders geen schadelijke gevolgen hebben voor de Natura-2000 gebieden. 4.12.

Bovenstaande leidt er toe dat de vorderingen van FDF zullen worden afgewezen. 4.13.

FDF is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de Staat, worden begroot op:

– griffierecht

€

714,00

– salaris advocaat

€

1.107,00

– nakosten

€

178,00

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

1.999,00

5De beslissing

De voorzieningenrechter 5.1.

wijst de vorderingen van FDF af, 5.2.

veroordeelt FDF in de proceskosten van € 1.999,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als FDF niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend, 5.3.

verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. K.H.A. Heenk en in het openbaar uitgesproken op 26 november 2025.