Uitspraak over wijze van toetsing binnenplanse OPA Bouw: wel of geen beoordelingsvrijheid en wel of niet toetsen aan ETFAL?

Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd. Op grond van artikel 5.1, lid 1, onder a Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. In artikel 8.0a, lid 1 Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit wordt verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning. Uit artikel 22.281 van het omgevingsplan (de bruidsschat) volgt echter dat deze verplichting als bevoegdheid gelezen moet worden. De wetgever heeft daarmee willen ondervangen dat vanwege artikel 8.0a, lid 1 Bkl per 1 januari 2024 geen mogelijkheid meer bestaat (zoals onder het oude recht wel het geval was) om de omgevingsvergunning voor een activiteit die voldoet aan de binnenplanse beoordelingsregels uit het tijdelijk deel van een omgevingsplan, op andere gronden te kunnen weigeren. Hiermee is dus beoogd om het oude recht te continueren, met dien verstande dat vanaf 1 januari 2024 sprake moet zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in plaats van de onder het oude recht geldende norm van een goede ruimtelijke ordening. Dat betekent concreet dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het omgevingsplan al dan niet te gebruiken. Het college moet de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de beleidsruimte goed motiveren.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een gebonden bevoegdheid en dat de omgevingsvergunning moet worden verleend als wordt voldaan aan de in het omgevingsplan gestelde regels over bouwen en wordt voldaan aan de redelijke eisen van welstand. In het primaire besluit heeft daarom geen belangenafweging plaatsgevonden en is niet beoordeeld of sprake is van een evenwichtige toedeling van locaties. Uit artikel 22.281 van het omgevingsplan volgt dat wel beoordeeld moet worden of sprake is van ETFAL. De bezwaargronden die verzoekers hebben aangevoerd, die in de kern gaan over hun bedrijfsbelangen en de ruimtelijke gevolgen van het plaatsen van het geluidsscherm, zullen daar ook bij betrokken moeten worden.

Bij besluit van 18 april 2024 heeft de gemeenteraad, voor zover in deze zaak relevant, het bestemmingsplan [locatie] vastgesteld. Dit bestemmingsplan is vastgesteld om, ter vervanging van de bestaande 24 woningen, de bouw van 64 woningen aan de [locatie] in [plaats] planologisch mogelijk te maken. Tegen dit bestemmingsplan hebben verzoekers beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). Dat beroep moet nog op zitting behandeld worden bij de Afdeling. Verzoekers hebben hangende dat beroep geen verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.

Op 7 oktober 2024 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend voor het plaatsen van een geluidsscherm op het perceel. Bij besluit van 20 november 2024 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de ‘omgevingsplanactiviteit bouwen’ als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet.

Het geluidsscherm wordt gerealiseerd tussen het bedrijf van verzoekers en de locatie waar de nieuwbouw van de woningen is voorzien. Daarom is het geluidsscherm, naast een geluidwerende voorziening, ook een erfafscheiding. Verzoekers zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning en hebben bezwaar ingediend. Verzoekers hebben een autobedrijf en vrezen – kort samengevat – dat hun bedrijf voor overlast zal gaan zorgen voor de toekomstige bewoners omdat de nieuw te bouwen woningen dichterbij gerealiseerd zullen worden en een drie meter hoge muur onvoldoende effect zal sorteren om (geluids)overlast van het autobedrijf tegen te gaan.

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente (aie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden alsook de bestemmingsplannen die na 2024 zijn vastgesteld, maar waarvan het ontwerp vóór de inwerkingtreden van de Omgevingswet ter inzage is gelegd. Ook bestaat het tijdelijke deel van het omgevingsplan uit enkele gemeentelijke verordeningen en de bruidsschat. De bruidsschat bevat regels die eerst op Rijksniveau geregeld waren, maar nu (in ieder geval tijdelijk) onderdeel uitmaken van het omgevingsplan.

Voor het perceel waar het geluidsscherm gerealiseerd wordt, is op 18 april 2024 het bestemmingsplan ‘[locatie]’ vastgesteld (het ontwerp van dit bestemmingsplan is ter inzage gelegd op 21 december 2023 en daarmee vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Voor de vaststelling van dit bestemmingsplan was daarom nog het oude recht van toepassing, die artikel 4.6, tweede lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Apeldoorn. Volgens het bestemmingsplan [locatie] geldt op het perceel de functie “Wonen” en de gebiedsaanduidingen “overige zone-hoge archeologische verwachtingswaarde” en “wetgevingszone- wijzigingsgebied realisatie termijn woningbouw”. Tenslotte ligt de bouwaanduiding “specifieke bouwaanduiding-geluidwerende voorziening” op het deel van het perceel waar het bouwwerk wordt gesitueerd.

Het plaatsen van de erfafscheiding is niet vergunningvrij op grond van artikel 2.29, aanhef en onder j, van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Uit die bepaling volgt namelijk dat enkel een erf- of perceelsafscheiding met een hoogte van maximaal 1.00 meter vergunningvrij is. Aanvullend op het Bbl zijn er ook vergunningvrije mogelijkheden voor bouwwerken opgenomen in het tijdelijk deel van het omgevingsplan (de bruidsschat). Het vergunningvrij plaatsen van de erfafscheiding is echter ook niet toegestaan op grond van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, omdat de erfafscheiding (deels) een bouwhoogte van 3.00 meter heeft. Het bouwen van een dergelijke erfafscheiding is op grond van het omgevingsplan dus verboden zonder omgevingsvergunning (Op grond van artikel 22.26 jo. 22.27 jo. 22.36 van het Omgevingsplan, in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet).

Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd (dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd). Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. In artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit wordt verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning (een binnenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten). Uit artikel 22.281 van het omgevingsplan (de bruidsschat) volgt echter dat deze verplichting als bevoegdheid gelezen moet worden. De wetgever heeft daarmee willen ondervangen dat vanwege artikel 8.0a, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving per 1 januari 2024 geen mogelijkheid meer bestaat (zoals onder het oude recht wel het geval was) om de omgevingsvergunning voor een activiteit die voldoet aan de binnenplanse beoordelingsregels uit het tijdelijk deel van een omgevingsplan, op andere gronden te kunnen weigeren. Hiermee is dus beoogd om het oude recht te continueren, met dien verstande dat vanaf 1 januari 2024 sprake moet zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in plaats van de onder het oude recht geldende norm van een goede ruimtelijke ordening. Dat betekent concreet dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het omgevingsplan al dan niet te gebruiken. De voorzieningenrechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen redelijkerwijs tot zijn besluit heeft kunnen komen. Het college moet de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de beleidsruimte goed motiveren (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4624, waarin uitgebreider is stilgestaan bij artikel 22.281 van de bruidsschat).

In voorliggend geval is sprake van een binnenplanse omgevingsplanactiviteit omdat uit de artikelen 22.26 en 22.27 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan volgt dat het verboden is om de desbetreffende erfafscheiding te bouwen zonder omgevingsvergunning. In artikel 22.29 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan staat het toetsingskader voor een omgevingsplanactiviteit bouwen. Uit die bepaling volgt dat het bouwwerk niet in strijd mag zijn met de in het omgevingsplan gestelde regels over bouwen en ook niet in strijd mag zijn met de redelijke eisen van het welstand, beoordeeld volgens de criteria van de welstandsnota.

Heeft het college de omgevingsvergunning kunnen verlenen?

Verzoekers voeren aan dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren omdat het geluidsscherm geen goede oplossing is. De condens van het autobedrijf zal bijvoorbeeld over de muur gaan. Daarnaast neemt het scherm nodeloos licht en lucht weg en ontneemt het geluidsscherm het zicht op de weg. Ook voeren verzoekers aan dat het geluidsscherm onvoldoende effect zal hebben om (geluids)overlast tegen te gaan. Verzoekers vrezen dat er wederzijds overlast zal ontstaan en dat de bedrijfsvoering van het autobedrijf daardoor verstoord zal worden.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat het bestemmingsplan [locatie] in werking is getreden en op dit moment dus onderdeel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. De voorzieningenrechter moet uitgaan van de rechtmatigheid van dit bestemmingsplan. Dat er nog een beroepsprocedure loopt bij de Afdeling maakt dit niet anders. Als verzoekers de werking van het bestemmingsplan tijdelijk hadden willen opschorten, dan had het op hun gelegen om bij de Afdeling een verzoek om een voorlopige voorziening in te dienen (artikel 8.4 van de Wet ruimtelijke ordening).

Zoals in het wettelijk kader is weergegeven, moet beoordeeld worden of het geluidsscherm voldoet aan de in het omgevingsplan gestelde regels over bouwen en of het geluidsscherm voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Die twee vragen beantwoordt de voorzieningenrechter hieronder eerst. Vervolgens beoordeelt de voorzieningenrechter of het college in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat het toestaan van het geluidsscherm voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Bouwregels

De voorzieningenrechter overweegt dat het tijdelijk deel van het omgevingsplan, en meer specifiek artikel 5.2.2 van het bestemmingsplan [locatie], een bouwschema met een aantal specifieke bouwregels bevat. In die bepaling staat dat ter plaatse van de bouwaanduiding “specifieke bouwaanduiding – geluidwerende voorziening” de geluidwerende voorziening gerealiseerd dient te worden conform het akoestisch rapport dat is bijgevoegd als bijlage 3 van de planregels. In dit rapport staat dat er voor een deel van het geluidsscherm een muur van drie meter hoog opgericht moet gaan worden. De voorzieningenrechter is van oordeel dat (de hoogte van) de erfafscheiding voldoet aan het akoestisch rapport en daarmee dus passend is binnen de bouwregels van het omgevingsplan. In zoverre hebben verzoekers ook niet betwist dat het geluidsscherm voldoet aan de bouwregels uit het omgevingsplan.

Redelijke eisen van welstand

Op 19 november 2024 is een positief welstandsadvies afgegeven. Verzoekers hebben in bezwaar geen gronden gericht tegen het welstandsadvies. De voorzieningenrechter heeft daarom geen reden om aan te nemen dat het geluidsscherm niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Ook op dat punt voldoet het geluidsscherm dus aan de regels van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een gebonden bevoegdheid en dat de omgevingsvergunning moet worden verleend als wordt voldaan aan de in het omgevingsplan gestelde regels over bouwen en wordt voldaan aan de redelijke eisen van welstand. In het primaire besluit heeft daarom geen belangenafweging plaatsgevonden en is niet beoordeeld of sprake is van een evenwichtige toedeling van locaties.

Zoals in het wettelijk kader is beschreven, volgt uit artikel 22.281 van het omgevingsplan dat, anders dan het college meent, wel beoordeeld moet worden of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bezwaargronden die verzoekers hebben aangevoerd, die in de kern gaan over hun bedrijfsbelangen en de ruimtelijke gevolgen van het plaatsen van het geluidsscherm, zullen daar ook bij betrokken moeten worden. Nu het college dit niet heeft beoordeeld, kleeft er in zoverre een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit.

De voorzieningenrechter ziet echter geen reden om het bestreden besluit vanwege dit gebrek te schorsen. De ruimtelijke aanvaardbaarheid van het geluidsscherm is tenslotte al beoordeeld in het kader het bestemmingsplan [locatie], dat recent en specifiek voor dit project is vastgesteld. Op zitting heeft het college nog toegelicht dat het geluidsscherm juist wordt geplaatst om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de toekomstige bewoners van de woningen te garanderen. Hiermee heeft het college te kennen gegeven een beoordeling te hebben gemaakt met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter meent daarom dat het gebrek nog hersteld kan worden door het college in de beslissing op bezwaar.