Handhavingsgrondslag Omgevingswet bij handelen in strijd met omgevingsvergunning: art. 5.5 of 5.1?

Hierover handelde de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 26 augustus 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:6555. Het college heeft aan de bouwstop en de last onder dwangsom overtreding van artikel 5.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet ten grondslag gelegd. Uit die bepaling volgt – zakelijk weergegeven – dat het verboden is om te handelen in strijd met vergunningvoorschriften (mits deze voorschriften zijn gesteld met de oogmerken als genoemd onder 1° tot en met 4°) van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit.

De voorzieningenrechter stelt vast dat aan de omgevingsvergunning die aan verzoeker is verleend geen vergunningvoorschriften zijn verbonden. Reeds om die reden is het niet mogelijk om handhavend op te treden wegens het handelen in strijd met artikel 5.5, eerste lid, van de Omgevingswet. In zoverre kleeft er een gebrek aan het bestreden besluit.

Op zitting heeft het college echter toegelicht dat het bouwen in afwijking van de omgevingsvergunning ook een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet oplevert. Met de artikelen 22.26, 22.27 en 22.28 van het omgevingsplan (de bruidsschat) worden bouwactiviteiten die onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vergunningplichtig waren voor het bouwen onder de Omgevingswet vergunningplichtig voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken. Hiermee wordt geborgd dat deze bouwactiviteiten, net als onder de Wabo, worden getoetst aan de ruimtelijke regels. Voor de meeste bouwwerken is dus een omgevingsvergunning benodigd voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken (op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 22.26 van het omgevingsplan).

Uit artikel 22.280 van het omgevingsplan (de bruidsschat) volgt daarnaast (zakelijk weergegeven) dat als voor een activiteit in een bestemmingsplan dat onderdeel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is bepaald dat bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van daarbij aangegeven regels, deze bepaling geldt als verbod om de activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. Voor bouwplannen die in strijd zijn met een dergelijk bestemmingsplan en waarvoor een binnenplanse afwijkmogelijkheid is opgenomen, geldt dus ook een omgevingsvergunningplicht voor een (binnenplanse) omgevingsplanactiviteit voor het handelen in afwijking van het omgevingsplan. Dit wordt de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit genoemd en betreft een voortzetting van de binnenplanse afwijkvergunning uit de Wabo.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is verzoeker een ander bouwwerk gaan bouwen dan door het college is beoordeeld en vergund. Het bouwwerk wat verzoeker is gaan bouwen, wijkt immers af van de bouwtekeningen nu de funderingsbekisting hoger is komen te liggen en de bovenkant van de afgewerkte cementdekvloer en daarmee de gehele woningen ongeveer 85 centimeter hoger komen te liggen dan vergund. Nu verzoeker geen omgevingsvergunning heeft voor het bouwen van dit bouwwerk, handelt hij in strijd met artikel 22.26 van het omgevingsplan in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet. Er is dus, anders dan verzoeker meent, sprake van een overtreding. Het college zal in de beslissing op bezwaar wel beter moeten motiveren waarom sprake is van een overtreding, nu de door hem in het besluit genoemde grondslag (artikel 5.5, eerste lid, van de Omgevingswet) niet juist is.

Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de stillegging van de bouw van een woning en een twee-onder-een-kapwoning op de locatie [locatie 1] , [locatie 2] en [locatie 3] in [plaats] en de daaraan gekoppelde last onder dwangsom, die inhoudt dat verzoeker de bouwwerkzaamheden gestaakt moet houden op straffe van een dwangsom van € 30.000,- ineens.

Aan verzoeker is op 9 mei 2025 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vrijstaande woning en een twee-onder-een-kapwoning op de locatie [locatie 1] , [locatie 2] en [locatie 3] in [plaats] . Op 24 juli 2025 is terstond bestuursdwang toegepast en is verzoeker mondeling gelast om de bouwwerkzaamheden stil te leggen (hierna: de bouwstop), omdat hij volgens het college in afwijking van een verleende omgevingsvergunning bouwt.

Geen sprake van strijd met artikel 5.5, eerste lid, van de Omgevingswet

Het college heeft aan de bouwstop en de last onder dwangsom overtreding van artikel 5.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet ten grondslag gelegd. Uit die bepaling volgt – zakelijk weergegeven – dat het verboden is om te handelen in strijd met vergunningvoorschriften (mits deze voorschriften zijn gesteld met de oogmerken als genoemd onder 1° tot en met 4°) van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit.

De voorzieningenrechter stelt vast dat aan de omgevingsvergunning die aan verzoeker is verleend geen vergunningvoorschriften zijn verbonden. Reeds om die reden is het niet mogelijk om handhavend op te treden wegens het handelen in strijd met artikel 5.5, eerste lid, van de Omgevingswet. In zoverre kleeft er een gebrek aan het bestreden besluit.

Op zitting heeft het college echter toegelicht dat het bouwen in afwijking van de omgevingsvergunning ook een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet oplevert. Dat beoordeelt de voorzieningenrechter hieronder.

Wettelijk kader omgevingsplanactiviteit

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente (zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Ook bestaat het tijdelijke deel van het omgevingsplan uit enkele gemeentelijke verordeningen en de bruidsschat. De bruidsschat bevat regels die eerst op Rijksniveau geregeld waren, maar nu (in ieder geval tijdelijk) onderdeel uitmaken van het omgevingsplan.

Op het perceel waar de woningen gerealiseerd worden gold voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet het bestemmingsplan Kanaalzone-Zuid – Kayersmolen. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Apeldoorn . Volgens dit bestemmingsplan geldt op het perceel de bestemming “Wonen”.

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet is het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ gedefinieerd als:

a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan;

b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan.

c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

Met de artikelen 22.26, 22.27 en 22.28 van het omgevingsplan (de bruidsschat) worden bouwactiviteiten die onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vergunningplichtig waren voor het bouwen onder de Omgevingswet vergunningplichtig voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken. Hiermee wordt geborgd dat deze bouwactiviteiten, net als onder de Wabo, worden getoetst aan de ruimtelijke regels. Voor de meeste bouwwerken is dus een omgevingsvergunning benodigd voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken (op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 22.26 van het omgevingsplan).

Uit artikel 22.280 van het omgevingsplan (de bruidsschat) volgt daarnaast (zakelijk weergegeven) dat als voor een activiteit in een bestemmingsplan dat onderdeel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is bepaald dat bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van daarbij aangegeven regels, deze bepaling geldt als verbod om de activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. Voor bouwplannen die in strijd zijn met een dergelijk bestemmingsplan en waarvoor een binnenplanse afwijkmogelijkheid is opgenomen, geldt dus ook een omgevingsvergunningplicht voor een (binnenplanse) omgevingsplanactiviteit voor het handelen in afwijking van het omgevingsplan (artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 22.280 van het omgevingsplan). Dit wordt de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit genoemd en betreft een voortzetting van de binnenplanse afwijkvergunning uit de Wabo.

Welke activiteiten zijn benodigd voor het bouwplan van verzoeker?

Verzoeker heeft een aanvraag ingediend voor de bouw van een vrijstaande woning en een twee-onder-een-kapwoning. Voor het bouwen van deze bouwwerken is een omgevingsvergunning nodig voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken. Daarnaast voldoen de woningen die verzoeker heeft aangevraagd niet aan de bouwregels uit het bestemmingsplan Kanaalzone-Zuid – Kayersmolen, omdat de maximale goothoogte van 5 meter wordt overschreden. In artikel 25.1, sub e, van het bestemmingsplan is opgenomen dat het college bij omgevingsvergunning kan afwijken van de goothoogte, mits deze afwijking niet meer bedraagt dan 10%. Voor het bouwplan van verzoeker is (naast de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken) dus ook een omgevingsvergunning nodig voor een omgevingsplanactiviteit om (binnenplans) af te wijken voor wat betreft de goothoogte.

De verleende omgevingsvergunning

De omgevingsvergunning die het college heeft verleend is ondertussen onherroepelijk en ligt in deze zaak niet voor. Het college heeft met deze omgevingsvergunning de bouw van de woningen willen toestaan. Hoewel in de omgevingsvergunning geen duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de twee hierboven beschreven vergunningplichtige omgevingsplanactiviteiten, neemt de voorzieningenrechter aan dat het college beoogd heeft om zowel de omgevingsplanactiviteit bouwwerken als de omgevingsplanactiviteit voor het afwijken te vergunnen, nu het college aan beide toetsingskaders lijkt te hebben getoetst (het college heeft namelijk in de omgevingsvergunning overwogen mee te willen werken aan de (binnenplanse) afwijking van de goothoogte en heeft daarnaast ook getoetst aan de aspecten welstand en bodem en of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties).

Bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken heeft het college aan de hand van de aanvraag en bijbehorende bouwtekeningen (onder meer) beoordeeld of het bouwplan voldoet aan de bouwregels uit het bestemmingsplan Kanaalzone-Zuid – Kayersmolen. Daarbij heeft het college voor het vaststellen van de bouw- en goothoogte terecht acht geslagen op de definitie van peil uit het bestemmingsplan in combinatie met de bouwtekeningen waarop het peil is weergegeven.

Handelt verzoeker in afwijking van de omgevingsvergunning en daarmee in strijd met het omgevingsplan?

Op de bouwtekeningen die bij de aanvraag zijn gevoegd staan de woningen ingetekend en is opgenomen dat het peil 0 is. Uit de bouwtekeningen leidt de voorzieningenrechter af dat de funderingsbekisting in de grond wordt gegraven en dat de bovenkant van de afgewerkte cementdekvloer gelijk is aan het peil. In artikel 1.43 van het bestemmingsplan is het peil gedefinieerd als ‘het gemiddelde afgewerkte bouwterrein dat aansluit aan de naar de weg dan wel openbare ruimte gekeerde gevel.’ Het peil betreft in dit geval dus het gemiddelde afgewerkte bouwterrein dat aansluit aan de [locatie 4] .

Op foto’s van de toezichthouder die onderdeel uitmaken van het Proces-verbaal van bevindingen van 25 juni 2025 is duidelijk te zien de funderingsbekisting niet is ingegraven in de grond en dat de bovenkant van de cementdekvloer daardoor niet zal kunnen aansluiten aan het gemiddelde afgewerkte bouwterrein dat aansluit aan de [locatie 4] . De woningen komen daardoor hoger te liggen. Dit betwist verzoeker op zich ook niet, nu hij stelt wateroverlast te verwachten als hij de woningen bouwt conform het peil als omschreven in het bestemmingsplan en daarom aansluiting heeft gezocht bij de gemiddelde hoogte van woningen van omliggende percelen.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is verzoeker een ander bouwwerk gaan bouwen dan door het college is beoordeeld en vergund. Het bouwwerk wat verzoeker is gaan bouwen, wijkt immers af van de bouwtekeningen nu de funderingsbekisting hoger is komen te liggen en de bovenkant van de afgewerkte cementdekvloer en daarmee de gehele woningen ongeveer 85 centimeter hoger komen te liggen dan vergund. Nu verzoeker geen omgevingsvergunning heeft voor het bouwen van dit bouwwerk, handelt hij in strijd met artikel 22.26 van het omgevingsplan in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet.

Er is dus, anders dan verzoeker meent, sprake van een overtreding. Het college zal in de beslissing op bezwaar wel beter moeten motiveren waarom sprake is van een overtreding, nu de door hem in het besluit genoemde grondslag (artikel 5.5, eerste lid, van de Omgevingswet) niet juist is. Gelet op hetgeen onder 8 en verder is overwogen verwacht de voorzieningenrechter dat het college hierin zal slagen. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat het bezwaar van verzoeker op dit punt geen redelijke kans van slagen heeft.