Bij binnenplanse omgevingsplanactiviteit toch aerius-berekeningen nodig omdat dit zo in de omgevingsplanregels staat

In het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ is een verbod opgenomen om zonder omgevingsvergunning bepaalde (aanleg)werkzaamheden te verrichten. Voor de door vergunninghouder te verrichten (aanleg)werkzaamheden is een omgevingsvergunning nodig voor een omgevingsplanactiviteit. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de aanvraag van de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit beoordeelt. In artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit wordt verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning. Concreet moet het college in dit geval toetsen aan artikel 17.2 van het bestemmingsplan, dat onderdeel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (hierna te noemen: het bestemmingsplan), waarin de beoordelingscriteria zijn opgenomen.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat in artikel 17.2, aanhef en onder c, is bepaald dat de omgevingsvergunning alleen wordt verleend als er geen sprake is van significante gevolgen voor gebieden die in het kader van de Wet natuurbescherming als beschermde gebieden worden aangemerkt. Gelet op het feit dat de Wet natuurbescherming ondertussen is vervallen, begrijpt de voorzieningenrechter deze planbepaling zo dat de vergunning geweigerd moet worden als significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden te verwachten zijn. In het bestreden besluit heeft het college echter helemaal niet beoordeeld of en zo ja welke gevolgen er zijn voor Natura 2000-gebieden. Het bestreden besluit bevat dan ook een gebrek. Het is voor de voorzieningenrechter niet duidelijk of dit gebrek hersteld kan worden. Het is op dit moment namelijk niet vast te stellen of de (aanleg)werkzaamheden die in het bestreden besluit zijn vergund stikstofdepositie veroorzaken op een natura 2000-gebied en of er significante negatieve effecten te verwachten zijn. Voor deze omgevingsvergunning zijn namelijk geen AERIUS-berekeningen verricht. Dit had wel gemoeten, omdat anders niet is vast te stellen of en zo ja welke gevolgen er zijn voor Natura 2000-gebieden als gevolg van de voorziene (aanleg)werkzaamheden. Als er wel significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden zijn, dan is het college immers gehouden de omgevingsvergunning te weigeren op grond van artikel 17.2, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan.

Vergunninghouder heeft op 22 augustus 2025 (nader toegelicht op 4 november 2025) een aanvraag ingediend bij het college voor de herinrichting van [naam bestemmingsplan]. Bij de aanvraag heeft vergunninghouder een herinrichtingsplan gevoegd. Uit dat plan volgt dat vergunninghouder – kort samengevat – voornemens is om de camping uit te breiden en nieuwe natuur aan te leggen (het plan voorziet in aanplant van diverse landschapselementen, waaronder houtsingels, struweelhagen, bosranden en solitair groen). Daarnaast omvat de herinrichting onder meer de aanpassing van een watergang en het aanbrengen van verhardingen op het perceel.

Bij besluit van 6 november 2025 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. De omgevingsvergunning is verleend voor de omgevingsplanactiviteit ‘Werk, niet zijnde bouwwerk, of werkzaamheid uitvoeren’.

Verzoeker is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning en heeft daartegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Wettelijk kader

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente (zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Ook bestaat het tijdelijke deel van het omgevingsplan uit enkele gemeentelijke verordeningen en de bruidsschat. De bruidsschat bevat regels die eerst op Rijksniveau geregeld waren, maar nu (in ieder geval tijdelijk) onderdeel uitmaken van het omgevingsplan.

Op het perceel waar de herinrichtingswerkzaamheden plaatsvinden, gold voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Epe. Op het perceel geldt de bestemming ‘Natuur’ met de gebiedsaanduidingen ‘overige zone – beekdalen’ en ‘overige zone – groene ontwikkelingszone’ en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van natuur – voorwaardelijke verplichting’. Op een deel van het perceel rust ook de gebiedsaanduiding ‘overige zone – beschermingszone natte natuur’.

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet is het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ gedefinieerd als:

a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan;

b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan.

c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

In het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ is een verbod opgenomen om zonder omgevingsvergunning bepaalde (aanleg)werkzaamheden te verrichten. Voor de door vergunninghouder te verrichten (aanleg)werkzaamheden is een omgevingsvergunning nodig voor een omgevingsplanactiviteit. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de aanvraag van de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit beoordeelt. In artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit wordt verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning. Concreet moet het college in dit geval toetsen aan artikel 17.2 van het bestemmingsplan, dat onderdeel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (hierna te noemen: het bestemmingsplan), waarin de beoordelingscriteria zijn opgenomen.

Opmerkingen vooraf

Een aantal bezwaargronden heeft betrekking op de bouw van nieuwe chalets en de uitbreiding van de camping. Zo voert verzoeker bijvoorbeeld aan dat hij overlast verwacht van de te realiseren chalets. In 2023 is het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ vastgesteld. Dit bestemmingsplan heeft de uitbreiding van de camping in noordoostelijke richting planologisch mogelijk gemaakt. Daarnaast nam het bebouwingsoppervlak toe om de bouw van de chalets mogelijk te maken. Verzoeker heeft tegen dit bestemmingsplan geen rechtsmiddelen aangewend. Het bestemmingsplan is ondertussen onherroepelijk.

Toestemmingen voor de uitbreiding van de camping en de bouw van de chalets liggen in deze procedure niet voor. Dat betekent dat de gronden die hierop betrekking hebben in deze procedure niet aan de orde kunnen komen. De voorzieningenrechter bespreekt die gronden daarom niet.

Zijn er significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden?

Verzoeker voert – kort samengevat – aan dat het college de vergunning niet had mogen verlenen in verband met de regels over stikstof.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat in artikel 17.2, aanhef en onder c, is bepaald dat de omgevingsvergunning alleen wordt verleend als er geen sprake is van significante gevolgen voor gebieden die in het kader van de Wet natuurbescherming als beschermde gebieden worden aangemerkt. Gelet op het feit dat de Wet natuurbescherming ondertussen is vervallen, begrijpt de voorzieningenrechter deze planbepaling zo dat de vergunning geweigerd moet worden als significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden te verwachten zijn (dit criterium is ontleend aan het gebiedsbeschermingsrecht. Een omgevingsvergunning voor een natura 2000-activiteit is namelijk nodig als op voorhand (in een voortoets) significant negatieve effecten van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet kunnen worden uitgesloten). In het bestreden besluit heeft het college echter helemaal niet beoordeeld of en zo ja welke gevolgen er zijn voor Natura 2000-gebieden. Het bestreden besluit bevat dan ook een gebrek. Het is voor de voorzieningenrechter niet duidelijk of dit gebrek hersteld kan worden. Het is op dit moment namelijk niet vast te stellen of de (aanleg)werkzaamheden die in het bestreden besluit zijn vergund stikstofdepositie veroorzaken op een natura 2000-gebied en of er significante negatieve effecten te verwachten zijn. Voor deze omgevingsvergunning zijn namelijk geen AERIUS-berekeningen verricht. Dit had wel gemoeten, omdat anders niet is vast te stellen of en zo ja welke gevolgen er zijn voor Natura 2000-gebieden als gevolg van de voorziene (aanleg)werkzaamheden. Als er wel significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden zijn, dan is het college immers gehouden de omgevingsvergunning te weigeren op grond van artikel 17.2, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan.

Het college en vergunninghouder hebben er nog op gewezen dat in de bestemmingsplanprocedure stikstofberekeningen zijn uitgevoerd, voor zowel de aanlegfase als de gebruiksfase. In de aanlegfase zijn alle werkzaamheden meegenomen ten behoeve van de realisatie van uitbreiding van de camping. De in deze omgevingsvergunning vergunde werkzaamheden, zoals de aanleg van de natuur en het afgraven van grond, zijn ook meegenomen in deze stikstofberekeningen. Volgens vergunninghouder en het college is daaruit gebleken dat in de aanlegfase geen significante negatieve effecten te verwachten zijn voor natura 2000-gebieden.

Dat volgt de voorzieningenrechter niet. Uit de stikstofberekeningen die als bijlage bij de toelichting van het bestemmingsplan zijn gevoegd blijkt namelijk dat de activiteiten in de aanlegfase leiden tot een Nox-emissie van 31,8 kg/jaar en NH3-emissie van 0,3 kg/jaar, met een hoogste bijdrage van 0,06 mol per hectare voor het Natura 2000-gebied Veluwe. In de berekeningen is opgenomen dat als gevolg van intern salderen netto sprake is van een afname. Intern salderen houdt in dat effecten van de aangevraagde situatie weggestreept worden tegen een eigen (interne) referentiesituatie bestaande uit een oude natuurvergunning. In dit geval is intern gesaldeerd door 2,4026 hectare agrarische cultuurgrond uit productie te nemen, zodat deze niet langer wordt bemest en er geen bewerkingen plaatsvinden met landbouwvoertuigen.

Op 18 december 2024 heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd (ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909). Deze wijziging houdt – vereenvoudigd weergegeven – in dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning is vereist. Daarmee geeft de Afdeling in feite aan dat significante negatieve effecten op Natura 2000-gebieden niet op voorhand zijn uitgesloten als sprake is van stikstofdepositie. Dat geldt ook als er intern wordt gesaldeerd. Nu vaststaat dat voor dit project in de aanlegfase sprake is van stikstofdepositie (voornamelijk als gevolg van het wegvoeren van ladingen afgegraven zand), zijn significant negatieve effecten van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet op voorhand uitgesloten.

Kortom, het college had gelet op artikel 17.2, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan nader onderzoek moeten verrichten naar stikstofdepositie als gevolg van de aangevraagde werkzaamheden, omdat het college (als zou blijken dat sprake is van significante negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden) de omgevingsvergunning zou moeten weigeren. De voorzieningenrechter schorst daarom het bestreden besluit, omdat op dit moment onvoldoende duidelijk is of het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren wegens strijd met artikel 17.2, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan. Het college zal, hangende bezwaar, aan vergunninghouder moeten vragen om AERIUS-berekeningen te (laten) verrichten voor specifiek de vergunde aanlegwerkzaamheden om op die manier inzichtelijk te krijgen of als gevolg van de vergunde werkzaamheden significante negatieve effecten voor Natura 2000-gebieden te verwachten zijn.

Conclusie en gevolgen

Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het bestreden besluit bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt dan ook toegewezen.

Noot Y. Schönfeld

Het gaat hier om de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de binnenplanse omgevingsplanactiviteit aanleggen. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de aanvraag van de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit beoordeelt. In artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit wordt verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.

Deze casus is een voorbeeld van een geval waarbij er weliswaar bij een binnenplanse omgevingsplanactiviteit op grond van artikel 8.0a, eerste lid Bkl sprake is van een limitatief-imperatief toetsingskader, maar het omgevingsplan een dermate ruime afwegingsruimte bevat dat bepaalde zaken als significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied dus toch een rol spelen bij de toetsing aan artikel 8.0a, eerste lid Bkl.

In de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 1612) staat hieromtrent immers het volgende. Buiten het gelimiteerde stelsel van beoordelingsregels in het omgevingsplan, kunnen géén andere gronden worden aangevoerd om de vergunning te weigeren. De opzet van art. 8.0a lid 1 Bkl laat overigens onverlet dat de beoordelingsregels voor in het omgevingsplan opgenomen vergunningenstelsels een redactie kunnen hebben in de vorm van een weigeringsgrond of een verleningsgrond. Ook kunnen de beoordelingsregels in meer of mindere mate beslissingsruimte geven aan het bevoegd gezag. In eventuele afwegingsruimte moet in het omgevingsplan zelf zijn voorzien. Een gemeente zal in het nieuwe omgevingsplan dus moeten zorgen (indien zij dat wil) dat de beoordelingsregels voldoende afwegingsruimte bevatten. Naar mate de beslissingsruimte van die regels groter is, beperkt dat vanzelfsprekend het imperatieve karakter en ontstaat binnen de beoordelingsregels van het omgevingsplan de ruimte voor een afweging per afzonderlijke omgevingsplanactiviteit.