Weer uitspraak over vervallen onlosmakelijke samenhang onder omgevingswet: hoe omgaan bij opa binnenplanse aanlegactiviteit met Natura 2000-aspecten?

Deze uitspraak gaat over het besluit van het college tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het aanleggen van verhard oppervlak en drainage ten behoeve van bomenteelt op het adres [adres] ongenummerd te [plaats 2].

Op 21 augustus 2024 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor een omgevingsplanactiviteit, bestaande uit het aanleggen van verhard oppervlak en drainage ten behoeve van bomenteelt op het adres [adres] ongenummerd te [plaats 2], op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 3.7.2, aanhef en onder a en b, van de planregels.

Op 22 april 2024 heeft de derde partij een omgevingsvergunning aangevraagd voor een omgevingsplanactiviteit, bestaande uit het aanleggen van verhard oppervlak en drainage ten behoeve van bomenteelt op het perceel kadastraal bekend als gemeente Bennekom, sectie [sectie], nummer [nummer 1]. Op grond van het ter plaatse geldende omgevingsplan, onder andere bestaande uit bestemmingsplan ‘Agrarisch Buitengebied Ede 2012’ heeft het perceel de bestemming ‘Agrarisch’..

Op 21 augustus 2024 is de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit bestaande uit het aanleggen van verhard oppervlak en drainage ten behoeve van bomenteelt verleend (op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 3.7.2, aanhef en onder a en b, van de planregels).

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente (artikel 22.1 Omgevingswet en artikel 4.6, eerste lid, onder g, van de Invoeringswet Omgevingswet). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Agrarisch Buitengebied Ede 2012’ van kracht en heeft de bestemming ‘Agrarisch’. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Ede.

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. In artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit wordt verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.

In artikel 3.7.1. en 3.7.2. van de planregels van het tijdelijke deel van het omgevingsplan staat:

3.7.1

Omgevingsvergunning

Het is verboden op of in de gronden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag de volgende werken, geen bouwwerkzaamheden zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:

a. het ophogen, afgraven, vergraven, verzetten, ontgronden, egaliseren, ontginnen en/ of diepploegen van gronden;

b. het graven, dempen, dan wel verdiepen, vergroten, of anderszins herprofilering van waterlopen, sloten en greppels;

c. het verwijderen van natuur- en landschapselementen;

d. het verwijderen van zandwegen;

e. het aanleggen en/of verharden van paden en wegen, parkeerplaatsen en/of andere oppervlakteverharding;

f. het verlagen van de grondwaterstand door aanleg van drainage of door bemaling en/of bronnering.

3.7.2

Toelaatbaarheid

De in lid 3.7.1. genoemde omgevingsvergunning kan slechts worden verleend indien:

a. de werken en/of werkzaamheden noodzakelijk zijn voor een doelmatig gebruik/ beheer;

b. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de in de bestemmingsomschrijving genoemde waarden.

Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten

Eisers stellen dat het college onvoldoende integraal en zorgvuldig de effecten op natuur, milieu en leefomgeving heeft beoordeeld. Er is niet nagevraagd of er een omgevingsvergunning voor Natura 2000- of flora- en fauna-activiteiten was aangevraagd bij de gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (hierna: gedeputeerde staten) terwijl dat wel relevant was. Gedeputeerde staten hebben geen omgevingsvergunningen verstrekt voor Natura 2000- of flora- en fauna-activiteiten, noch heeft het bedrijf deze vergunningen aangevraagd. Het plan om grasland om te zetten naar bomenteelt schaadt het leefgebied van beschermde soorten (zoals ransuil en wulp) en kan negatieve milieueffecten veroorzaken. Door dit gebrek aan beoordeling en afstemming is het besluit in strijd met de integrale doelstelling van de Omgevingswet.

De rechtbank stelt voorop dat het aan de aanvrager is om te bepalen wat wel en niet gelijktijdig met de omgevingsplanactiviteit wordt aangevraagd. De onlosmakelijkheid zoals die gold onder de Wabo, is onder de Omgevingswet komen te vervallen (zie artikel 5.7 van de Omgevingswet, waaruit volgt dat een omgevingsvergunning voor verschillende activiteiten zowel los als gelijktijdig kan worden aangevraagd). De derde-partij heeft geen vergunning voor een Natura 2000-activiteit en een flora- en fauna-activiteit aangevraagd bij gedeputeerde staten.

De beroepsgrond slaagt niet. In artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl is bepaald dat een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit wordt verleend indien de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de vergunning. Het college hoeft daarom uitsluitend te toetsen aan de regels voor de aangevraagde activiteit (de verharding en drainage) die in het omgevingsplan zijn gesteld.

Wordt aan de voorwaarden in de planregels voldaan?

Eisers stellen dat de aanvraag betrekking heeft op agrarisch gebruik binnen een gebied met planregels die het behoud en herstel van agrarische waarden vereisen. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat de werkzaamheden noodzakelijk zijn en geen onevenredige schade toebrengen. Bovendien past het omvormen naar een boomkwekerij niet goed bij het open landschap en de functie van het gebied als waterbergingsgebied, zoals beschreven in de toelichting van het bestemmingsplan. De verplichte landschappelijke inpassing is onlogisch en belemmert het open karakter van het Binnenveld.

De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt allereerst vast dat de aangevraagde omgevingsplanactiviteit uitsluitend ziet op het aanleggen van verhard oppervlak en drainage. Het aanleggen van een boomkwekerij ligt niet ter beoordeling voor en bomenteelt is bovendien op grond van de planregels toegestaan onder de agrarische bestemming. Verder stelt de rechtbank vast dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat voor de aangevraagde activiteit aan de planregels is voldaan. Het college dient het beoordelingskader uit artikel 3.7.2, aanhef en onder a en b, van de planregels toe te passen. De aangevraagde activiteit, te weten drainage en verharding, is slechts toegestaan indien zij noodzakelijk zijn voor doelmatig gebruik en geen onevenredige schade toebrengen aan de agrarische waarden. Het college heeft deugdelijk gemotiveerd dat de werkzaamheden noodzakelijk zijn voor het doelmatige gebruik van het perceel: de verharding biedt een betere toegang tot het perceel en de drainage is nodig om de productiviteit van de grond te verhogen, hetgeen de bomenteelt ten goede komt. Daarnaast heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de landschapsadviseur, geoordeeld dat er geen onevenredige afbreuk van de landschapswaarden plaatsvindt. Ter zitting heeft het college nog toegelicht dat de voorgeschreven landschappelijke inpassing, die in de omgevingsvergunning is opgenomen, zorgt voor een overgang van een open naar een meer gesloten landschap.

Is het besluit onzorgvuldig genomen?

Eisers stellen dat het besluit onzorgvuldig is genomen vanwege fouten in de tekst van de omgevingsvergunning. Hierdoor is een verschil ontstaan tussen de tekst en de bijgevoegde kaarten, wat leidt tot onduidelijkheid over de exacte percelen waarvoor de vergunning is verleend. Dit maakt het besluit niet transparant en onvoldoende begrijpelijk voor derden, wat heeft geleid tot overtredingen. Dit is volgens eisers niet enkel een semantische discussie; zo heeft de derde-partij inmiddels in strijd met de vergunning op het niet vergunde deel van perceel [nummer 1] drainage aangelegd. De omgevingsvergunning is niet duidelijk en dit is in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat in de beslissing op bezwaar aanpassingen zijn aangebracht, waardoor de omgevingsvergunning inmiddels voldoende duidelijk is. Zoals het college heeft toegelicht, betrof de aanvraag voor de omgevingsvergunning aanvankelijk twee percelen, maar is deze na een landschapsadvies aangepast tot één perceel, waarbij uitsluitend op het gedeelte met de bestemming ‘Agrarisch’ verharding en drainage zijn toegestaan. Verharding en drainage op andere delen, zoals het noordelijke deel van perceel [nummer 1] en perceel [nummer 2], zijn niet toegestaan. Deze aanpassingen zijn verwerkt in de vergunningstekening en de beslissing op bezwaar, die in onderlinge samenhang moeten worden gelezen. Hieruit blijkt duidelijk dat de vergunning uitsluitend ziet op het deel van perceel [nummer 1] met de enkelbestemming ‘Agrarisch’.

Habitatrichtlijn

Eisers stellen dat het college op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn zelf verplicht is een passende beoordeling te maken van de mogelijke significante effecten van het project op het Natura 2000-gebied Binnenveld. Dit zou volgen uit het Kokkelvisserij-arrest (ECLI:EU:C:2004:482). Het college kan dit niet afschuiven op de provincie of alleen vertrouwen op de initiatiefnemer, die geen omgevingsvergunningen voor Natura 2000- of flora- en fauna-activiteiten heeft aangevraagd. Hierdoor ontbreekt een noodzakelijke toetsing en passende beoordeling, wat in strijd is met het Unierecht en de Habitatrichtlijn. Het college heeft deze plicht genegeerd, ondanks dat de Afdeling in haar uitspraak van 2 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1428) heeft bepaald dat er bij gebruik van gewasbeschermingsmiddelen meer onderzoek nodig is omdat niet uitgesloten kan worden dat deze middelen negatieve gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden.

De rechtbank is, anders dan eisers, van oordeel dat het college niet zelf verplicht is een passende beoordeling te maken van de mogelijke effecten van de activiteit op het Natura 2000-gebied. Dit kan ook niet worden afgeleid uit het Kokkelvisserij-arrest waarop eisers zich beroepen. De bevoegdheid om te beoordelen of een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit of flora- en fauna-activiteit is vereist, ligt bij gedeputeerde staten. Dat onder de Omgevingswet voor verschillende activiteiten afzonderlijk een omgevingsvergunning kan worden aangevraagd, betekent niet dat sprake is van strijd met de Habitatrichtlijn. De noodzakelijke toetsing en passende beoordeling blijven namelijk vereist voor Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten. De aanvrager is zelf verantwoordelijk voor het beschikken over de vereiste vergunningen voor alle activiteiten die hij verricht (Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 162). Indien dit niet het geval is, kan hiertegen handhavend worden opgetreden. In deze zaak ligt uitsluitend de omgevingsvergunning voor het aanleggen van verhard oppervlak en drainage ten behoeve van bomenteelt voor. Het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen valt hier niet onder. De rechtbank komt daarom niet toe aan de vraag of door het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen voor de bomenteelt sprake is van significante negatieve effecten op Natura 2000-gebieden.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond.