Uitspraak vergunningvrij bouwen Omgevingswet: relatie art. 22.27 bruidsschat en overige omgevingsplanregels

De vraag in hoeverre sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering voor de derde-partij doet niet ter zake als voor de bouw geen omgevingsvergunning is vereist. Dit kan immers niet tot bestuursrechtelijke handhaving nopen. In een dergelijk geval moeten verzoekers zich tot de civiele (kort geding) rechter wenden, zoals zij eerder ook hebben gedaan.

Volgens artikel 22.27 van de bruidsschat mag een bijbehorend bouwwerk niet hoger dan 5 meter zijn. Nu dit een lagere hoogte betreft dan de in artikel 8, lid C, aanhef, onder c, onder 7 van het bestemmingsplan genoemde nokhoogte van bijgebouwen in het bijbouwvlak van ten hoogste 6.00 meter, is voor de vraag of sprake is van een vergunningvrij bouwwerk relevant of de hoogte in de te verwachten eindsituatie niet meer dan 5 meter zal bedragen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit de controlerapporten van verweerder dat het bouwwerk niet hoger is of wordt dan 5 meter. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit de controlerapporten van verweerder dat het bouwwerk niet hoger is of wordt dan 5 meter.

De voorzieningenrechter volgt verzoekers in hun betoog dat de bestaande aanbouw aan de woning van de derde-partij voor de bepaling van de totale oppervlakte aan bijgebouwen moet worden meegeteld. Die aanbouw voldoet namelijk aan de definitie van bijgebouw en ligt in het bijbouwvlak zoals in de begripsbepalingen van het bestemmingsplan, dat onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan, is vermeld. Verweerder heeft daarmee dus, anders dan de derde-partij ter zitting stelde, terecht rekening gehouden. De voorzieningenrechter ziet echter geen aanleiding om op voorhand aan te nemen dat door toevoeging van het onderhavige bouwwerk de (uit toetsing aan het omgevingsplan c.q. bestemmingsplan Bemelen voortvloeiende) voor vergunningvrij bouwen maximale oppervlakte van 100 m² aan bijgebouwen zal worden overschreden.

Bij besluit van 24 maart 2025 (het bestreden besluit) heeft verweerder het verzoek om handhaving dat verzoekers op 29 januari 2025 hebben gedaan, afgewezen.

Verzoekers wonen aan de [adres] in Bemelen. Op 27 januari 2025 hebben zij verweerder verzocht een controle uit te voeren ten aanzien van bouwwerkzaamheden op het aangrenzende perceel van de derde-partij, aan de [adres] . Verzoekers betogen dat de derde-partij zonder te beschikken over de daarvoor vereiste omgevingsvergunning een bouwwerk in de achtertuin wil oprichten. Volgens verzoekers is het bouwwerk niet vergunningvrij en op een aantal punten in strijd met de regels van het geldende Omgevingsplan gemeente Eijsden-Margraten (hierna: het omgevingsplan). Zij verzoeken verweerder daarom om onmiddellijk een preventieve last onder dwangsom of een bouwstop op te leggen.

Een toezichthouder van verweerders gemeente heeft op 6 maart 2025 een controle uitgevoerd, waarvan een rapport van 10 maart 2025 is opgemaakt. In het rapport is ingegaan op alle in het handhavingsverzoek vermelde punten en geconcludeerd dat het bouwplan omgevingsvergunning vrij kan worden uitgevoerd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek afgewezen onder verwijzing naar de inspectie van de toezichthouder.

Verzoekers hebben bij de behandeling ter zitting desgevraagd verklaard dat hun bezwaar is gericht tegen verweerders standpunt dat er geen omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist (het ruimtelijk deel). Hun bezwaren richten zich niet tegen het ontbreken van een omgevingsvergunning voor de bouwtechnische activiteit.

Verzoekers hebben het volgende aangevoerd tegen het bestreden besluit. In hun bezwaar- en verzoekschrift hebben zij aangevoerd dat in artikel 8, lid C, onder 5, van het bestemmingsplan Bemelen (dat onderdeel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan) is bepaald dat “in of ten minste 1.00 m uit de zijdelingse erfscheiding zal worden gebouwd”. Volgens verzoekers wordt niet aan die planregel voldaan omdat het bouwwerk op een afstand van circa 20 cm van de zijdelingse erfscheiding wordt gebouwd. Volgens verzoekers dient de afwerking van de bestaande ruwbouw, waarmee de derde-partij de ruimte tot de erfgrens (na een nieuwe kadastrale meting) wil gaan opvullen, niet als onderdeel van het bouwwerk te worden aangemerkt omdat dit ‘gekunsteld’ is, aldus verzoekers. Het bouwwerk kan volgens hen ook niet ‘in’ de zijdelingse erfscheiding worden gebouwd omdat verzoekers volgens artikel 5:49 van het Burgerlijk Wetboek (BW) recht hebben op een gemeenschappelijke scheidsmuur op de erfgrens. Omdat het bouwplan in strijd is met genoemde planregel, is het bouwplan niet omgevingsvergunning vrij als bedoeld in artikel 22.27 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (voorheen geregeld in artikel 3 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht), aldus verzoekers. Ter zitting heeft de gemachtigde van verzoekers verklaard dat de locatie van de kadastrale grens, zoals ook bij de civiele rechter is verklaard, niet wordt betwist. In dit verband heeft de gemachtigde verder betoogd dat deze planregel voor zover die ziet op bouwen in de erfgrens in strijd is met een hogere regel, namelijk genoemd artikel 5:49 van het BW en exceptief toetsend buiten toepassing moet worden gelaten dan wel dat het in artikel 5:49 van het BW genoemde recht een evidente privaatrechtelijke belemmering vormt om in de erfgrens te bouwen. In het aanvullend bezwaar/verzoek hebben verzoekers verder aangevoerd dat de hoogte van het bijgebouw niet op objectief controleerbare wijze is bepaald en dat die meting niet in een deugdelijk rapport is vastgelegd. Ter zitting is niet (langer) betwist dat verweerder bij de meting het peil van waaraf is gemeten, juist heeft bepaald. De gemachtigde van verzoekers heeft ter zitting ten slotte nog aangevoerd dat de maximale oppervlakte aan bijgebouwen als bedoeld in artikel 8, lid C, aanhef en onder c, onder 2 van het bestemmingsplan Bemelen wordt overschreden. Daartoe is gewezen op een rekenfout in het controlerapport van 8 april 2025.

Samengevat is dus in geschil of het bouwwerk vergunningvrij is gelet op 1) de afstand tot de perceelsgrens, 2) de hoogte en 3) de oppervlakte.

Het (voorlopig) oordeel van de voorzieningenrechter

In het onderhavige geval ligt geen omgevingsvergunning ter toetsing voor waarbij een aanvraag voor een bouwplan wordt beoordeeld, maar een weigering handhavend op te treden tegen bouwactiviteiten. Daarbij is anders dan bij vergunningverlening een feitelijke beoordeling aan de orde, waarbij naar de te verwachten eindsituatie moet worden gekeken. In dat geval is (preventieve) handhaving pas aan de orde indien een overtreding klaarblijkelijk dreigt (artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht). In het onderhavige geval ligt, voor zover het de afstand tot de zijdelingse erfgrens en de totale oppervlakte aan bijgebouwen betreft, de eindsituatie nog niet vast.

Verder is van belang dat de mogelijkheden die de voorzieningenrechter in dit geval heeft, beperkt zijn. Een schorsing van het bestreden besluit heeft niet het door verzoekers gewenste resultaat. Volgens vaste jurisprudentie dient de voorzieningenrechter echter in de regel ook niet zelf een last onder dwangsom op te leggen (ABRvS 7 december 2017, ECLI:NL:2017:3376).

De omgevingsplanactiviteit

In artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Die gevallen zijn aangewezen in artikel 2.29 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Onderhavig bouwwerk valt niet onder de daar genoemde gevallen.

Ingevolge de bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet wordt voor de toepassing van de wet en de daarop berustende bepalingen, tenzij anders bepaald, onder ‘omgevingsplanactiviteit’ verstaan:

“activiteit, inhoudende:

een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met omgevingsplan,

een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of

een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan”.

Ingevolge artikel 22.26 van het Omgevingsplan is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.

In artikel 22.27 van het omgevingsplan is bepaald dat het verbod, bedoeld in artikel 22.26, niet geldt voor de activiteiten, bedoeld in dat artikel, als die betrekking hebben op een van de volgende bouwwerken:

a. een bijbehorend bouwwerk of een uitbreiding daarvan, als wordt voldaan aan de volgende eisen:

1°. op de grond staand;

2°. gelegen in achtererfgebied;

3°. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied;

4°. niet hoger dan 5 m;

5°. de ligging van een verblijfsgebied, bij meer dan een bouwlaag, alleen op de eerste bouwlaag;

en

6°. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte.

Uit (slechts) het opschrift van artikel 22.27 (“Uitzonderingen op vergunningplicht artikel 22.26 – omgevingsplan onverminderd van toepassing”) volgt, zo wordt algemeen aangenomen, dat alleen sprake is van een uitzondering op de vergunningplicht als voldaan wordt aan de regels van het omgevingsplan, inclusief de tijdelijke regels daarvan zoals onder meer de regels van in dit geval het bestemmingsplan Bemelen.

In bijlage 1 bij artikel 1.1 van het Bbl is bepaald dat voor de toepassing van dit besluit wordt verstaan onder ‘bijbehorend bouwwerk’: “uitbreiding van een hoofdgebouw of functioneel met een zich op het hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar wel of niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak”.

De afstand tot de zijdelingse erfscheiding

De voorzieningenrechter volgt verzoekers niet in hun betoog dat de afwerking van de ruwbouw geen onderdeel van het bijgebouw is. Gekeken moet worden naar het gebouw als het afgebouwd is (zoals ook volgt uit hetgeen onder 11 overwogen is). Uit het controlerapport van 10 maart 2025 en de daarbij gevoegde foto’s blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter afdoende dat het bouwwerk in de zijdelingse erfscheiding kan worden afgebouwd. Dat overtreding van artikel 8, Lid C, aanhef onder c, onder 5, van het bestemmingsplan Bemelen, als onderdeel van het omgevingsplan, klaarblijkelijk dreigt, zodat een vergunningplichtig bouwwerk wordt opgericht, is volgens de voorzieningenrechter vooralsnog niet aannemelijk.

De voorzieningenrechter volgt verzoekers ook niet in hun betoog dat de genoemde planregel exceptief toetsend aan artikel 5:49 van het BW buiten toepassing moet worden gelaten. Deze (en overige civielrechtelijke bepalingen van burenrecht) vormen geen toetsingskader voor de vraag of een omgevingsvergunning nodig is en ook niet voor de beslissing omtrent een omgevingsvergunning als die nodig is. Er is in die zin sprake van gescheiden stelsels. Indien beoordeling van een omgevingsvergunning, gebaseerd op een bevoegdheid, voorligt, is het bevoegd gezag niet gehouden om andere dan ruimtelijke aspecten te betrekken bij de te maken ruimtelijke afweging. Dit kan anders zijn als andere dan ruimtelijke regels, bijvoorbeeld privaatrechtelijke regels, evident in de weg staan aan de uitvoerbaarheid van hetgeen waarvoor omgevingsvergunning wordt gevraagd (ABRvS 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1271). Verder geldt in het bestuursrecht dat geen sprake is van een aanvraag in de zin van de Awb indien aannemelijk wordt gemaakt dat het bouwplan door degene die de aanvraag heeft gedaan, niet kan worden verwezenlijkt vanwege een evidente privaatrechtelijke belemmering (ABRvS 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3376). Beide situaties zijn hier echter niet aan de orde en de vraag in hoeverre sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering voor de derde-partij doet niet ter zake als voor de bouw geen omgevingsvergunning is vereist. Dit kan immers niet tot bestuursrechtelijke handhaving nopen. In een dergelijk geval moeten verzoekers zich tot de civiele (kort geding) rechter wenden, zoals zij eerder ook hebben gedaan. De voorzieningenrechter overweegt in dit verband ten overvloede dat artikel 5:49 van het BW geen absoluut recht geeft op een gemeenschappelijke muur op de erfgrens. Dat geldt eveneens voor het recht om op eigen grond een scheidingsmuur te bouwen. Indien die beoordeling aan de orde zou zijn, zou van een evidente privaatrechtelijke belemmering dan ook geen sprake zijn en evenmin van een planregel die in strijd is met hoger recht.

Verweerder heeft dus in de afstand van de huidige ruwbouw tot de perceelsgrens terecht geen aanleiding gezien tot handhavend optreden vanwege het ontbreken van een omgevingsvergunning, nu deze situatie geen aanleiding geeft voor de veronderstelling dat een dergelijke vergunning vereist is.

De hoogte van het bouwwerk

Volgens het hiervoor geciteerde artikel 22.27 van het omgevingsplan mag een bijbehorend bouwwerk niet hoger dan 5 meter zijn. Nu dit een lagere hoogte betreft dan de in artikel 8, lid C, aanhef, onder c, onder 7 van het bestemmingsplan genoemde nokhoogte van bijgebouwen in het bijbouwvlak van ten hoogste 6.00 meter, is voor de vraag of sprake is van een vergunningvrij bouwwerk relevant of de hoogte in de te verwachten eindsituatie niet meer dan 5 meter zal bedragen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit de controlerapporten van verweerder dat het bouwwerk niet hoger is of wordt dan 5 meter. De voorzieningenrechter volgt verzoekers niet in hun betoog dat de controle in dit opzicht tekortschiet. De omstandigheid dat van de extra controlemeting op 28 april 2025 die in het bijzijn van de gemachtigde van verweerder is uitgevoerd, geen nieuw rapport is opgemaakt, maakt niet dat de eerdere meting onjuist of onvoldoende duidelijk gedocumenteerd was. Zo nodig kan dat overigens in de bezwaarfase nog worden hersteld. Het is aan vergunninghouder, als geen omgevingsvergunning wordt aangevraagd, om zich aan deze maximum hoogte te houden bij de verdere afbouw en aan verweerder om dit te controleren. Vooralsnog ziet de voorzieningenrechter echter onvoldoende aanleiding voor het voorlopige oordeel dat het bouwwerk hoger dan 5 meter zal worden en dus vergunningplichtig is.

Verweerder heeft dus ook hierin terecht geen aanleiding gezien voor handhavend optreden.

De totale oppervlakte aan bijgebouwen

De voorzieningenrechter volgt verzoekers in hun betoog dat de bestaande aanbouw aan de woning van de derde-partij voor de bepaling van de totale oppervlakte aan bijgebouwen moet worden meegeteld. Die aanbouw voldoet namelijk aan de definitie van bijgebouw (in artikel 1.23 van het bestemmingsplan is bepaald dat een bijgebouw een gebouw is dat in stedenbouwkundig en architectonisch opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw, met dien verstande dat het functioneel gebruik van het gebouw niet relevant is.) en ligt in het bijbouwvlak (in artikel 1.22 van het bestemmingsplan is bepaald dat het bijbouwvlak een op de plankaart aangeduid omsloten vlak is, waarmee gronden zijn aangeduid, waarop bijgebouwen zijn toegestaan) zoals in de begripsbepalingen van het bestemmingsplan, dat onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan, is vermeld. Verweerder heeft daarmee dus, anders dan de derde-partij ter zitting stelde, terecht rekening gehouden. De voorzieningenrechter ziet echter geen aanleiding om op voorhand aan te nemen dat door toevoeging van het onderhavige bouwwerk de (uit toetsing aan het omgevingsplan c.q. bestemmingsplan Bemelen voortvloeiende) voor vergunningvrij bouwen maximale oppervlakte van 100 m² aan bijgebouwen zal worden overschreden. Ook hierin heeft verweerder dus geen aanleiding hoeven zien voor (preventief) handhavend optreden. Wel dient te worden gecontroleerd of deze oppervlakte uiteindelijk, bij de afbouw, niet wordt overschreden omdat dan alsnog een vergunningplicht ontstaat.

Conclusie

Gelet op het voorgaande is vooralsnog geen sprake van een omgevingsplanactiviteit waarvoor een omgevingsvergunning nodig is. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat er geen grondslag is om tegen het gerealiseerde bouwwerk handhavend op te treden dan wel preventief op te treden tegen het nog af te bouwen bouwwerk. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit een gerede kans maakt in de bodemzaak niet in stand te kunnen blijven. De belangen van de verzoekers om een voorlopige voorziening wegen daarom niet zwaarder dan de belangen van verweerder en de derde-partij bij het in stand laten van het besluit. Voor het treffen van een voorlopige voorziening – nog afgezien van de vraag wat die zou moeten/kunnen inhouden – bestaat geen aanleiding. Bijgevolg bestaat ook geen aanleiding voor een veroordeling van verweerder tot vergoeding van proceskosten of griffierecht.

Omdat de eindsituatie nog niet helemaal bekend is en verweerder die situatie bij de heroverweging van het bestreden besluit bij het besluit op bezwaar, moet meenemen, bouwt de derde-partij in zoverre op eigen risico. Het is aan de derde-partij om ervoor te zorgen dat de verdere uitvoering (het eindresultaat) daadwerkelijk omgevingsvergunning vrij is en blijft. Dat is ook de uitdrukkelijke bedoeling van de derde-partij, zoals op zitting is verklaard. Mocht dat niet het geval zijn dan betekent dat dat alsnog een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit nodig zou zijn. Ter voorlichting aan verzoekers wijst de voorzieningenrechter erop dat het omgevingsplan ter plaatse een bouwwerk rechtstreeks toelaat dat qua beperking van uitzicht en zonlicht en qua schaduwwerking – de aspecten waar het verzoekers uiteindelijk om te doen is – vrijwel hetzelfde effect zou hebben (ABRvS 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:524). Op voorhand lijkt er geen grond te zijn om aan te nemen dat een dergelijke vergunning niet zou kunnen worden verleend.