Rechtbank verduidelijkt (beoordelings-)eisen voor toepassing weigeringsgronden Woo

Wat was er aan de hand?

Bij besluit van 25 februari 2021 heeft de algemene raad van de Nederlandse Orde van advocaten (hierna ook: verweerder) eisers verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk ingewilligd. Het verzoek had betrekking op de openbaarmaking van documenten over ingevoerde regelgeving betreffende de verplichting tot intervisie, intercollegiaal overleg en peer review voor advocaten.

Het door eiser tegen dit primaire besluit gemaakte bezwaar is door verweerder niet-ontvankelijk en overigens ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen de beslissing op bezwaar (hierna ook: het bestreden besluit 1) beroep ingesteld. De rechtbank heeft vervolgens een tussenuitspraak gedaan, waarna verweerder bij besluit van 31 mei 2022 een nieuwe beslissing op bezwaar (hierna ook: het bestreden besluit 2) heeft genomen. Met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen én de op 1 mei 2022 in werking getreden Woo heeft verweerder het bezwaar alsnog gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en het bestreden besluit 1 gedeeltelijk herroepen en ingetrokken. Gelet op artikel 6:19, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van eiser tegen het bestreden besluit 1 van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 2, nu eiser daarbij voldoende belang heeft.

Aan de weigering tot openbaarmaking van een aantal (passages in) documenten heeft verweerder bij het bestreden besluit 2 de weigeringsgronden uit de Woo die zien op i) persoonlijke beleidsopvattingen en ii) het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, ten grondslag gelegd.

Het oordeel van de rechtbank

De rechtbank heeft in beroep het volgende overwogen.

Persoonlijke beleidsopvattingen

De rechtbank wijst er in de uitspraak eerst op dat verweerder het bestreden besluit 2 terecht heeft genomen met inachtneming van de Woo. De rechtbank overweegt vervolgens dat de definitie van het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’ in artikel 5.2, eerste lid van de Woo is aangescherpt ten opzichte van de definitie uit de Wob.

Waar in artikel 1, aanhef en onder f van de Wob onder het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’ wordt verstaan “een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde documenten”, wordt dit begrip in artikel 5.2, eerste lid van de Woo gedefinieerd als zijnde: “ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.”

Feiten, prognoses, (de gevolgen van) beleidsalternatieven of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter zijn (dus) onder de Woo expliciet uitgezonderd van kwalificatie als een persoonlijke beleidsopvatting. Het belang dat gediend wordt door artikel 5.2, eerste lid van de Woo, kort gezegd, de vrije gedachtewisseling tussen ambtenaren, komt in deze gevallen namelijk niet in het geding.

Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever met deze beperking een minder ruime toepassing van deze weigeringsgrond voor ogen heeft gehad, hetgeen aansluit bij het doel van de Woo: meer transparantie van het handelen van de overheid.

Tegen deze achtergrond heeft de rechtbank gekeken naar de passages die verweerder als persoonlijke beleidsopvatting heeft betiteld. Verweerder heeft per passage beoordeeld of sprake is van een visie, standpunt of overweging ten behoeve van intern beraad. Verweerder heeft echter niet beoordeeld of (ook) sprake is van feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overweging objectief karakter. De rechtbank oordeelt dan ook dat verweerder de weigering tot openbaarmaking op grond van artikel 5.2, eerste lid van de Woo onvoldoende heeft gemotiveerd.

Uit het voorgaande volgt dat de beoordeling of artikel 5.2, eerste lid van de Woo ten grondslag kan liggen aan een weigering tot openbaarmaking van informatie uit twee stappen bestaat. Eerst moet beoordeeld worden of sprake is van een visie, standpunt of overweging ten behoeve van intern beraad en vervolgens of (ook) sprake is van feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Mocht dat laatste het geval zijn, dan is er geen sprake van een persoonlijke beleidsopvatting en kan artikel 5.2, eerste lid van de Woo geen (absolute) weigeringsgrond vormen.

Goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen

Naast de zojuist besproken weigeringsgrond heeft verweerder ook de (relatieve) weigeringsgrond die ziet op het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen uit artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i van de Woo aan de weigering tot openbaarmaking van een aantal (passages uit) documenten ten grondslag gelegd.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat openbaarmaking van deze passages de goede samenwerking tussen verweerder en het ministerie van Justitie en Veiligheid onder druk kan zetten. Bij openbaarmaking zullen betrokken medewerkers en organisaties zich volgens verweerder in de toekomst minder vrij voelen om hun gedachten uit te wisselen of om informatie/input te vragen, hetgeen van invloed kan zijn op het goed functioneren van beide partijen.

Naar het oordeel van de rechtbank kan de door verweerder gegeven motivering de weigering tot openbaarmaking op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i van de Woo niet dragen. De omstandigheid dat (kennelijk) sprake is van een gedachtewisseling tussen verweerder en een departement is volgens de rechtbank op zichzelf niet voldoende om de weigering tot openbaarmaking te rechtvaardigen. Verweerder moet daarom de passages die hij op deze grond geweigerd heeft alsnog openbaar maken dan wel nader uitleggen wat maakt dat het openbaar maken van de informatie zodanig schadelijk is voor het functioneren van de overheid dat dit het belang van openbaar overtreft. Tijdverloop kan hierbij volgens de rechtbank een rol spelen.

Wat betekent dit voor de praktijk?

De uitspraak van de rechtbank verduidelijkt zoals gezegd welke (beoordelings-)eisen er gesteld worden aan een weigering om informatie openbaar te maken wegens persoonlijke beleidsopvattingen én het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

De beoordeling of sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting als bedoeld in artikel 5.2 van de Woo bestaat volgens de rechtbank uit twee stappen. Eerst moet beoordeeld worden of er sprake is van een visie, standpunt of overweging ten behoeve van intern beraad en vervolgens of er (ook) sprake is van feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Indien dat laatste het geval is, dan heeft de visie, het standpunt of de overweging ten behoeve van intern beraad niet te gelden als een persoonlijke beleidsopvatting en mag artikel 5.2 van de Woo niet ten grondslag gelegd worden aan een weigering tot openbaarmaking van informatie.

Openbaarmaking van informatie kan (evenwel) achterwege gelaten worden ten behoeve van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i van de Woo. Om op deze grond te kunnen weigeren dient er, zo volgt uit deze uitspraak, voldoende gemotiveerd te worden wat maakt dat het openbaar maken van de informatie zodanig schadelijk is voor het goed functioneren van de overheid dat dit het belang van openbaarheid overtreft. Tijdverloop kan hierbij een rol spelen.