ECLI:NL:RBMNE:2023:5003

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 22/5478

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 september 2023 in de zaak tussen

[eiser] te [vestigingsplaats] , eiser

(gemachtigde: E.A.F. Kock),

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder

(gemachtigden: mr. L.A. Sluiter en H.M. Ploegmakers).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-partij 1] en [derde-partij 2], te [woonplaats] .

Inleiding

Bij besluit van 5 april 2022 (het primaire besluit) heeft het college de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de aanleg van 56 parkeerplaatsen op een kavel achter het erf van [eiser] aan de [adres] in [vestigingsplaats] geweigerd.

Bij besluit van 13 oktober 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend. Op 11 juli 2023 heeft het college een reactie

met foto’s ingediend.

Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 26 juli 2023. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door exploitanten [A] en [B] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij [derde-partij 1] is verschenen.

Overwegingen

Feiten en omstandigheden

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 2 december 2021 heeft eiser een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een verharding ten behoeve van 56 parkeerplaatsen op de kavel achter het erf van [eiser] . Op het perceel is het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ van toepassing. De enkelbestemming van het perceel is ‘Recreatie-2’ met dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie’ en dubbelbestemming ‘Waarde-Cultuurhistorie’. Vervolgens heeft het college de besluiten genomen zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.

Het geschil

2. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat er sprake is van een onevenredige afbreuk aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden als het erf verhard wordt. Daarnaast bestaat er volgens het college geen noodzaak om ter plaatse verharding aan te leggen op cultuurhistorische grond. Volgens het college is de aanvraag dus in strijd met de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden en daarmee in strijd met artikel 30 van het bestemmingsplan.

3. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. [eiser] betreft een geitenhouderij met landwinkel en horecafunctie. Aangezien een groot aantal van de bezoekers van [eiser] met de auto vanuit de stad komen, heeft de invoering van betaald parkeren op het terrein van Natuurmonumenten een drempelverhogend effect op een bezoek aan [eiser] . Daarom zou eiser achter het erf van [eiser] een verharding willen laten aanbrengen om 56 parkeerplaatsen te realiseren.

Het wettelijk kader

4. Volgens artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘aanleggen’ nodig voor het aanbrengen van een verharding.

5. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo kan een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken’ worden verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 3, van de Wabo, mits het besluit een goede ruimtelijke motivering bevat.

6. Op grond van artikel 17.1 van het bestemmingsplan is het terrein bestemd voor recreatieve voorzieningen met de daarbij horende verkeers- en parkeervoorzieningen.

7. Op grond van artikel 29 van het bestemmingsplan is het perceel bestemd voor de bescherming en veiligstelling van de archeologische waarden en verwachting.

8. Op grond van artikel 30 van het bestemmingsplan is het perceel bestemd voor het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarde.

9. Op grond van artikel 30.2 van het bestemmingsplan is het aanleggen of verharden van de parkeergelegenheid slechts toelaatbaar voor zover geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden.

De beoordeling door de rechtbank

Is het bestreden besluit voldoende gemotiveerd en zorgvuldig voorbereid?

10. Eiser voert aan dat elke motivering voor het besluit ontbreekt. Eiser voert ook aan dat over de aanvraag geen informatie is uitgewisseld, de gemeente heeft enkel om een tekening op schaal van de inrichting verzocht. Overleg met de gemeente was niet mogelijk. Volgens eiser wordt bevestigd dat de gemeente niet alle informatie had, door de stelling dat het op de weg van eiser ligt om een onderbouwing te geven met een rapport van een erkend bureau. Daarom is er ook geen sprake van een zorgvuldige voorbereiding.

11. De rechtbank is het niet met eiser eens. De rechtbank overweegt dat het college niet verplicht is om bij het beoordelen van de vergunningaanvraag contact op te nemen met eiser en nadere informatie op te vragen of overleg te voeren. Het college beoordeelt de aanvraag immers op de stukken die bij de vergunningaanvraag zijn bijgevoegd. Als eiser nadere toelichtingen had willen verschaffen, is het aan hem om dat met het college te bespreken. Het college is echter niet verplicht om daaraan mee te werken en dit betekent ook niet dat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Dat het college niet over alle informatie beschikte om over de vergunningaanvraag te beslissen, is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken. Daarnaast heeft het college naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom hij de aanvraag voor de omgevingsvergunning heeft geweigerd. De beroepsgronden slagen niet.

Is parkeren op het perceel in strijd met het bestemmingsplan?

12. Eiser voert aan dat er op het perceel 200 parkeerplaatsen zijn toegestaan. Momenteel beschikt Natuurmonumenten over 144 parkeerplaatsen. Volgens eiser mogen er dus nog 56 parkeerplaatsen aangelegd worden. De aanvraag om een omgevingsvergunning voor het aanleggen van 56 parkeerplaatsen is dus niet in strijd met het bestemmingsplan.

13. De rechtbank stelt vast dat niet ter discussie staat dat ter plaatse 200 parkeerplaatsen zijn toegestaan. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat het bestaande parkeerterrein van Natuurmonumenten uit een verhard deel en een onverhard deel bestaat. Het verharde deel bestaat uit vier parkeerstroken, ieder van 72,5 meter (totaal 290 meter). Het onverharde deel bestaat uit vier parkeerstroken, ieder van 55 meter (totaal 220 meter). Het bestaande parkeerterrein bestaat dus uit 510 meter (290 + 220) parkeren. Een haaks parkeervak heeft een breedte van 2,5 meter (bij een lengte van 5 meter). Bij totaal 510 meter kom je uit op 205 parkeerplaatsen op het terrein. Dat het parkeerterrein 144 parkeerplaatsen telt en, gelet op het totaal aantal toegestane parkeerplaatsen van 200, een parkeerterrein met 56 parkeerplaatsen ten behoeve van [eiser] nog tot de mogelijkheden behoort, is dan ook niet juist volgens het college.

14. De rechtbank kan de berekening van het college volgen en ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Eiser heeft hier ook niets tegen ingebracht wat zorgt voor twijfel hieraan. De aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het aanleggen van 56 parkeerplaatsen is dus in strijd met het bestemmingsplan, omdat de maximaal toegestane aantal van 200 parkeerplaatsen daarmee overschreden wordt. De beroepsgrond slaagt niet.

Is er sprake van reformatio in peius?

15. Eiser heeft tijdens de zitting aangevoerd dat in bezwaar de verdeling van de parkeerplaatsen, namelijk 144 voor Natuurmonumenten en dus de resterende 56 parkeerplaatsen voor [eiser] is vastgesteld en dat deze verdeling in bezwaar niet meer ter discussie stond. Omdat eiser na de bezwaarprocedure minder parkeerplaatsen dan 56 ter beschikking heeft, is er sprake van strijd met het verbod van reformatio in peius.

16. De rechtbank overweegt dat het verbod van reformatio in peius betekent dat een bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn. Dit uitgangspunt strekt ter bescherming van de indiener van het bezwaar. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat er sprake is van strijd met het verbod op reformatio in peius. Er is namelijk geen sprake van een verslechtering tussen de situatie van het primaire besluit en het bestreden besluit. In geen van beide besluiten werden namelijk 56 parkeerplaatsen aan eiser toegestaan, want de omgevingsvergunning werd geweigerd. Wat er tijdens bezwaar volgens eiser is besproken over 56 parkeerplaatsen voor eiser, maakt niet dat er iets is veranderd. De beroepsgrond slaagt niet.

Is er sprake van een onevenredige afbreuk aan het behoud, het herstel

en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden?

17. Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat er met het aanleggen van 56 parkeerplaatsen geen afbreuk gedaan wordt aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden. Het college geeft aan dat de openheid van het landschap belangrijk is, maar volgens eiser is het geen open landschap, maar een gedifferentieerd gebied. Volgens eiser is de waarde van een open landschap dus niet de juiste cultuurhistorische waarde. Eiser heeft er ter zitting op gewezen dat uit het bestemmingsplan en het inrichtingsplan niet blijkt dat het gebied achter [eiser] als open gebied is aangewezen.

18. Het college heeft de aanvraag voorgelegd aan het toetsteam. Volgens het toetsteam wordt er vanuit stedenbouwkundig oogpunt afbreuk gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden. Het toetsteam adviseert om geen omgevingsvergunning te verlenen voor het verharden van het parkeerterrein.

19. Het college vindt het verharden van nog meer cultuurhistorische grond een ongewenste ontwikkeling, nu hier verkeerskundig gezien geen noodzaak toe bestaat. Het verharden van meer grond ten behoeve van een parkeerplaats sluit daarnaast volgens het college niet aan bij het beleid om duurzame vervoersmiddelen te stimuleren zoals de fiets, openbaar vervoer en deelvervoer. Op deze manier blijft er meer ruimte over voor de functies groen en verblijven. Ook kan er gewoon geparkeerd worden op het naastgelegen terrein. Het college voorziet verder ook problemen in de ontsluiting via de Joostenweg.

20. In het verweerschrift heeft het college verder gemotiveerd dat het te verharden perceel in het landelijk gebied ligt dat wegens zijn open en landschappelijke karakter bijzondere, te beschermen cultuurhistorische waarde heeft. Het gebied kent nog een gaaf weids landschappelijk karakter met diverse zichttassen over het weidegebied. Het is een relatief vlak groot open gebied. Dit is kenmerkend voor het gebied en hierin liggen de cultuurhistorische waarden die met de aanwijzing als beschermd stadsgezicht worden beschermd. Met het aanbrengen van oppervlakteverharding wordt een onevenredige afbreuk gedaan aan deze te beschermen cultuurhistorische waarden. Het college verwijst naar de cultuurhistorische beoordeling van de Theamaterweg. Door de oppervlakteverharding worden de karakteristieke zichtlijnen bovenmatig verstoord waardoor de openheid van het gebied wordt ontwricht. Het groene karakter gaat hiermee verloren. Daarnaast heeft ook het parkeren van auto’s, waar de oppervlakteverharding voor is bedoeld, grote negatieve gevolgen voor de waarden die met de aanwijzing tot beschermd dorpsgezicht worden beschermd. Het gebruik ten behoeve van parkeren is op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan.

21. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college uitgebreid gemotiveerd waarom er sprake is van een onevenredige afbreuk aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten waaruit blijkt dat het advies van het toetsteam of de cultuurhistorische beoordeling onjuistheden bevat. Eiser heeft geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht die zorgen voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. Eiser heeft verder ook geen tegenrapport ingediend waaruit blijkt dat er geen sprake is van een onevenredige afbreuk aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college van het advies uitgaan. De beroepsgrond slaagt niet.

22. De rechtbank stelt verder vast dat het college geen gebruik heeft gemaakt van de aan hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Hiertegen heeft eiser echter geen gronden aangevoerd.

Is er sprake van strijd met het beginsel van rechtszekerheid?

23. Eiser voert aan dat er geen rechtszekerheid is. De kwaliteiten van de aan het beschermd dorpsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden zijn helder beschreven in de toelichting bij het besluit tot aanwijzing van het beschermd dorpsgezicht [plaats] . Het kan niet zo zijn dat het aanbrengen van verharding op zichzelf als onevenredig bezwarend wordt afgedaan, zonder dat hierbij enig verband wordt gelegd met de beschreven cultuurhistorische waarden. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat in het bestemmingsplan omschreven staat wat onder cultuurhistorische waarden wordt verstaan. Eiser mocht daarvan uitgaan en op basis daarvan een vergunning aanvragen.

24. De rechtbank overweegt dat het beginsel van rechtszekerheid de rechtspositie van een belanghebbende beschermt. Via het rechtszekerheidsbeginsel wordt het geldende recht toegepast en besluiten worden niet met terugwerkende kracht gewijzigd ten nadele van de betrokken partijen. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat er sprake is van strijd met het beginsel van rechtszekerheid. Het college heeft niet iets anders gedaan dan wat in het bestemmingsplan staat. De vergunningaanvraag is getoetst aan artikel 30.2 van het bestemmingsplan. Dat eiser het er niet mee eens is, betekent ook niet dat het rechtszekerheidsbeginsel geschonden is. De beroepsgrond slaag niet.

Is er sprake van vooringenomenheid?

25. Eiser voert aan dat het er alle schijn van heeft dat de gemeente met het onthouden van een vergunning voor het verharden van het terrein de belangen van het naastgelegen betaald parkeren wenst te beschermen. De gemeente spreekt de voorkeur uit voor de naastgelegen betaalde voorziening en biedt zo geen ruimte voor andere aanbieders van parkeergelegenheid. Volgens eiser duidt de vraag die aan het toetsteam is voorgelegd ten aanzien van het aanleggen van extra parkeerplaatsen en het aanleggen (vergroten) van de parkeerplaats op een vooringenomen standpunt van de behandelaars. Volgens eiser ontkent de gemeente de vooringenomenheid in het bestreden besluit ook niet.

26. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om te oordelen dat het college vooringenomen is geweest is bij de beoordeling van de vergunningaanvraag. Eiser heeft dit niet aannemelijk gemaakt. Bovendien heeft het college gemotiveerd waarom een verharding voor extra parkeerplaatsen niet wenselijk is en waarom de vergunningaanvraag is afgewezen. Dit staat los van het betaald parkeren bij Natuurmonumenten. Dat het college de vooringenomenheid in het bestreden besluit niet ontkent, betekent evenmin dat er sprake is van vooringenomenheid. De beroepsgrond slaagt niet.

Is er sprake van een ongelijke behandeling?

27. Eiser voert aan dat de gang van zaken een duidelijk verschil toont tussen hoe door het college omgegaan wordt met de belangen van de exploitant van de parkeerplaats van Natuurmonumenten en die van [eiser] . Daarnaast gaat de gemeente niet in op het verschil in beoordeling van onevenredige afbreuk op het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden op eenzelfde locatie, binnen hetzelfde bestemmingsvlak. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat Natuurmonumenten wel door het college uitgenodigd is voor gesprekken en eiser niet.

28. De rechtbank leidt uit het dossier af dat er op 1 oktober 2020 een omgevingsvergunning is verleend aan Natuurmonumenten ten behoeve van het wijzigen/vervangen van de bestaande oppervlakteverharding. Eiser heeft echter een omgevingsvergunning aangevraagd voor een uitbreiding van de bestaande parkeerplaats. Er is dus geen sprake van een gelijk geval dat ongelijk behandeld wordt. Het standpunt van eiser dat Natuurmonumenten wel steeds uitgenodigd wordt voor gesprekken met het college, heeft eiser verder niet onderbouwd. De rechtbank ziet in het dossier ook geen andere aanknopingspunten voor het oordeel dat er sprake is van een ongelijke behandeling. De beroepsgrond slaagt niet.

Is er sprake van détournement de pouvoir?

29. Eiser voert verder aan dat met de weigering van de vergunning voor verharding van de parkeerplaats, het beleid om duurzame verkeersmiddelen te stimuleren het enige doel van de gemeente lijkt te zijn. Artikel 30 van het bestemmingsplan heeft echter niet het doel om duurzame vervoersmiddelen te stimuleren.

30. De rechtbank overweegt dat ‘detournement de pouvoir’ het aanwenden van een bevoegdheid is voor iets waarvoor die niet bedoeld is. Het verbod op détournement de pouvoir is opgenomen in artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat de weigering van de vergunning alleen met het doel is om duurzame verkeersmiddelen te stimuleren. Het college heeft gemotiveerd dat er met de verharding een onevenredige inbreuk op de aan het beschermd dorpsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden wordt gedaan. Daarnaast is het stimuleren van duurzame verkeersmiddelen een extra reden om de vergunning niet te verlenen. Dus de weigering ziet niet voornamelijk op het beleid om duurzame verkeersmiddelen te stimuleren. Van ‘detournement de pouvoir’ is daarom niet gebleken. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie

31. Gelet op het voorgaande heeft het college de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de aanleg van 56 parkeerplaatsen op een kavel achter het erf van [eiser] aan de [adres] in [vestigingsplaats] terecht geweigerd.

32. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.N.M. Rijlaarsdam, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Belhadi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 september 2023.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.