OPA aangevraagd of BOPA? Tevens 35e rechterlijke uitspraak BOPA!

De aanvraag van eiseres is geen aanvraag voor een omgevingsplanplanactiviteit (een opa), maar voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (een BOPA). Volgens het college kan de vergroting van het paardenkraamhotel niet met toepassing van één van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden (OPA) worden vergund.

Het college heeft in het bestreden besluit beoordeeld of hij gebruik wil maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) te verlenen. Het college moet een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplan activiteit weigeren als de omgevingsplanactiviteit – in dit geval het vergroten van het paardenkraamhotel – zou leiden tot een situatie die niet is toegelaten op grond van de instructieregels over omgevingsplannen (Artikel 8.0b Bkl). De rechtbank kan de motivering van het college dat bouwen buiten het bouwvlak zou leiden tot een situatie die niet is toegelaten op grond van de instructieregels over omgevingsplannen volgen. En vindt de door het college gemaakte belangenafweging over de evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) niet onredelijk.

De rechtbank vindt het niet onredelijk dat het college het belang van het behoud van een open landschap en de natuurwaarden aan De Zuwe en haar wettelijke taak om zich bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een bopa te houden aan de instructieregels van de provincie over een omgevingsplan zwaarder heeft laten wegen dan het belang van eiseres bij het mogen vergroten van het paardenkraamhotel.

Op 4 november 2022 heeft het college aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een paardenkraamhotel op het perceel [adres] in [plaats 2] (de omgevingsvergunning). Eiseres is vervolgens gestart met de bouw van het paardenkraamhotel. Tijdens de bouw werd duidelijk dat in afwijking van de omgevingsvergunning werd gebouwd. Het paardenkraamhotel werd groter dan vergund. Om het afwijkend bouwen te kunnen legaliseren heeft eiseres bij het college een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het in strijd met het inmiddels in werking getreden Omgevingsplan gemeente De Ronde Venen (het omgevingsplan) aanpassen van de omgevingsvergunning uit 2022. Het college heeft geweigerd om deze aangevraagde omgevingsvergunning voor het vergroten van het paardenkraamhotel aan eiseres te verlenen (de weigering).

Het college heeft de door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat de afwijking van de omgevingsvergunning in strijd is met het omgevingsplan. Onder het tijdelijk deel van het omgevingsplan valt onder andere het bestemmingsplan ‘Buitengebied-West’ (het bestemmingsplan) en daarmee is de vergroting van het kraamhotel in strijd. Op de verbeelding van het bestemmingsplan is voor het perceel een bouwvlak aangegeven. De vergroting van het kraamhotel wordt volgens het college geheel buiten het bouwvlak gebouwd.

Het college wil de vergroting van het kraamhotel niet legaliseren, omdat:

 het vergroten van het bouwvlak/bouwwerk dusdanig negatieve gevolgen heeft voor de te beschermen natuur- en landschapswaarden dat medewerking niet evenredig is;

 niet kan worden gegarandeerd dat het gebruik milieu hygiënisch inpasbaar blijft, dan wel geen nadelige gevolgen oplevert op de Natura 2000-gebieden;

 de overschrijding van het bouwvlak niet nodig is vanuit het oogpunt van een doelmatige agrarische bedrijfsvoering op het perceel.

Met het bestreden besluit heeft het college de motivering van de weigering aangevuld. Het college stelt zich daarin op het standpunt dat naast dat de vergroting van het paardenhotel buiten het bouwvlak wordt gebouwd, het gebruik daarvan in strijd is met de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Natuurwaarden’. Binnen deze bestemming zijn grondgebonden agrarische bedrijven toegestaan. Volgens het college is het paardenkraamhotel geen grondgebonden agrarisch bedrijf. Het college heeft op de zitting toegelicht dat deze strijdigheid met het omgevingsplan niet heel duidelijk uit de weigering bleek, maar dit wel al was bedoeld met de woorden uit de weigering dat de vergroting van het paardenkraamhotel in strijd is met het omgevingsplan. In het bestreden besluit heeft het college dit beter gemotiveerd.

Verder heeft college naar aanleiding van de bezwaargronden van eiseres in het bestreden besluit zijn binnenplanse bevoegdheden om af te wijken van het omgevingsplan besproken en beoordeeld of die op de aanvraag van eiseres zouden kunnen worden toegepast. Volgens het college kan de vergroting van het paardenkraamhotel niet met toepassing van één van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden worden vergund.

Vervolgens heeft het college in het bestreden besluit beoordeeld of hij gebruik wil maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit te verlenen. Het college moet een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplan activiteit weigeren als de omgevingsplanactiviteit – in dit geval het vergroten van het paardenkraamhotel – zou leiden tot een situatie die niet is toegelaten op grond van de instructieregels over omgevingsplannen (Artikel 8.0b Bkl). In aanvulling op de motivering van de weigering schrijft het college in het bestreden besluit dat het vergroten van het paardenkraamhotel in strijd is met de instructieregels uit de omgevingsverordening van de provincie Utrecht (de omgevingsverordening). En hij dus ook geen omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan verlenen.

Is sprake van strijdig gebruik?

Eiseres betwist dat het gebruik van de uitbreiding van het paardenkraamhotel in strijd is met de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Natuurwaarden’. Allereerst voert zij aan dat een grondgebonden veehouderij een grondgebonden agrarisch bedrijf is en dat daaronder ook een paardenfokkerij wordt verstaan. Dat is een agrarisch bedrijf dat is gericht op het fokken van paarden, de verkoop van gefokte paarden en het houden van paarden ten behoeve van de fokkerij. Volgens eiseres voldoet haar bedrijf aan deze omschrijving en dus is volgens haar sprake van een grondgebonden agrarisch bedrijf dat binnen de bestemming is toegestaan. Secundair voert eiseres aan dat als het paardenkraamhotel wel strijdig gebruik met de bestemming zou opleveren, dit strijdige gebruik reeds met de omgevingsvergunning zou zijn toegestaan voor het hele perceel.

Ook hier is de rechtbank het niet mee eens. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat het college een besluit moet nemen op de aanvraag. De aanvraag van eiseres ziet op de vergroting van het eerder vergunde paardenkraamhotel. Op de zitting heeft eiseres toegelicht dat zij ook drie fokmerries heeft. Deze staan nu nog elders gestald. Als het gebouw straks af is, zullen deze op haar eigen perceel worden gehouden. Maar daar ziet de aanvraag van eiseres niet op en dus heeft het college dit terecht niet in zijn besluitvorming betrokken. De activiteiten van het paardenkraamhotel bestaan eruit dat een merrie wordt gebracht om te bevallen en vervolgens nog circa 1,5 maand samen met haar veulen in het hotel verblijft voordat het teruggaat naar de eigenaar. Zoals eiseres zelf op de zitting ook al aangaf, vindt het fokken zelf elders plaats en vindt er in het paardenkraamhotel ook geen verkoop van gefokte paarden plaats. Van een paardenfokkerij is dus geen sprake. Dat het college bij de motivering waarom volgens hem geen sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf ook verwijst naar het vooroverleg in 2021 over de mogelijkheden voor het realiseren van een paardenkraamhotel op het perceel en een brief van 13 september 2023 maakt dit oordeel van de rechtbank niet anders.

Verder is de rechtbank met het college van oordeel dat de omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een nieuwe schuur (kraamhotel voor paarden). De omgevingsvergunning is dus alleen verleend voor het bouwplan van eiseres en de strijd die dat bouwplan opleverde met de bestemming. Dit maakt niet dat met de omgevingsvergunning ook de bestemming van het perceel buiten het vergunde bouwplan is gewijzigd. Het college moest bij het nemen van een besluit op de aanvraag van eiseres voor de vergroting van het kraamhotel dus opnieuw beoordelen of het gebruik daarvan wel of geen strijd oplevert met de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Natuurwaarden’.

Valt het bouwen buiten het bouwvlak onder artikel 34.1 van de regels van het bestemmingsplan?

Tussen partijen is niet in geschil dat tenminste 8 m2 van de vergroting van het kraamhotel buiten het bouwvlak wordt gebouwd.

Eiseres voert aan dat het college voor deze afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning had kunnen verlenen met toepassing van artikel 34.1 van de regels van het bestemmingsplan.

In dit artikel is bepaald dat het college een omgevingsvergunning mag verlenen voor een overschrijding van bouwgrenzen voor zover dat in het belang is voor een technisch betere realisering van bouwwerken danwel voor zover dat noodzakelijk is in verband met de werkelijke toestand van het terrein. De rechtbank is met het college van oordeel dat de uitbreiding van het kraamhotel niet aan deze twee voorwaarden voldoet. Immers het paardenkraamhotel zoals dat met de omgevingsvergunning is vergund kan technisch gewoon worden gerealiseerd. Op de zitting heeft het college toegelicht dat de constructieberekeningen hiervoor zijn goedgekeurd. Dat bij de bouw inmiddels al een deel van de vergroting is gerealiseerd en het voor eiseres nu dus makkelijker en goedkoper is om het bouwwerk met de vergroting erbij af te ronden, maakt dit oordeel niet anders. Dit betekent dat het college niet bevoegd is om voor de vergroting van het kraamhotel met toepassing van artikel 34.1 van de regels van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning voor bouwen buiten het bouwvlak te verlenen. Daarbij is niet relevant of het gaat over een afwijking 8 m2, zoals eiseres aanvoert, of om een afwijking van 40 m2, zoals het college stelt.

Tussenconclusie

De conclusie van het voorgaande is dat de vergroting van het paardenkraamhotel naar het oordeel van de rechtbank zowel voor wat betreft de bouw buiten het bouwvlak als wat betreft het gebruik in strijd is met het omgevingsplan. Het paardenkraamhotel is geen grondgebonden agrarisch bedrijf. Het college is niet bevoegd om met toepassing van artikel 34.1 van de regels van het bestemmingsplan voor deze strijdigheden een omgevingsvergunning te verlenen. De aanvraag van eiseres is een aanvraag voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (een bopa).

Toetsingskader voor een omgevingsvergunning voor een bopa

De rechtbank stelt bij haar beoordeling van de weigering van het college om een omgevingsvergunning voor een bopa te verlenen voorop dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt. Daarbij moet het college de betrokken belangen afwegen. De rechtbank oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de weigering van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

Beoordeling van de beroepsgronden over de bopa

Eiseres voert aan dat uit het bestreden besluit voor haar niet is te herleiden waarom de vergroting van het paardenkraamhotel een situatie zou opleveren die in strijd is met de instructieregels over omgevingsplannen uit de omgevingsverordening.

De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit staat vermeld dat in artikel 9.3 van de omgevingsverordening is bepaald dat verstedelijking van het landelijk gebied niet is toegestaan. Het perceel ligt in het landelijk gebied. De rechtbank kan de motivering van het college dat bouwen buiten het bouwvlak daarom strijd oplevert met deze instructieregel volgen. Verder zijn volgens het college op grond van de omgevingsverordening alleen beperkte uitbreidingsmogelijkheden voor volwaardige agrarische bedrijven toegestaan. Op de zitting heeft het college toegelicht dat dit in hoofdstuk 8 van de omgevingsverordening dat over agrarische bedrijven gaat staat. De rechtbank kan het college volgen in zijn motivering dat het paardenkraamhotel niet kan worden aangemerkt al een volwaardig agrarisch bedrijf. Wat eiseres aanvoert geeft de rechtbank geen aanknopingspunt voor een ander oordeel.

Verder voert eiseres aan dat het college een belangenafweging had moeten maken. Volgens haar worden er geen belangen van derden geschaad met de vergroting van het paardenkraamhotel.

De rechtbank wijst er voor de volledigheid op dat zij in deze uitspraak alleen een oordeel kan geven over de belangenafweging in het kader van de weigering. De rechtbank geeft daarom geen oordeel over de beroepsgronden van eiseres voor zover deze zien op de belangenafweging die het college in het kader van een (eventuele) daarop volgende handhavingsprocedure zal moeten maken.

De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit het belang van eiseres bij het kunnen afbouwen van wat reeds is gerealiseerd heeft afgewogen tegen het algemeen belang dat zich verzet tegen het in strijd met het omgevingsplan vergroten van het paardenkraamhotel. De rechtbank vindt het niet onredelijk dat het college het belang van het behoud van een open landschap en de natuurwaarden aan De Zuwe en haar wettelijke taak om zich bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een bopa te houden aan de instructieregels van de provincie over een omgevingsplan zwaarder heeft laten wegen dan het belang van eiseres bij het mogen vergroten van het paardenkraamhotel. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de nadelige gevolgen van het bestreden besluit voor eiseres niet onevenredig in verhouding tot de met de weigering van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

Conclusie en gevolgen

De conclusie van het voorgaande is dat het college naar het oordeel van de rechtbank de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.

Noot Y. Schönfeld:

In deze uitspraak wordt dus bevestigd dat ondanks het vervallen van de conversiebepaling (zoals die eerst was opgenomen in de Staatsbladversie van de Omgevingswet, Stb. 2016, nr. 156, artikel 5.17 (oud) en artikel 2.10, lid 2 Wabo) er toch bij een OPA-aanvraag die op grond van de beoordelingsregels van het omgevingsplan dient te worden geweigerd, ‘doorgetoetst’ moet worden of wel een BOPA kan worden verleend voor de aangevraagde activiteit (op grond van het ETFAL-criterium).

Dat er bij het niet voldoen aan de binnenplanse beoordelingsregels voor een OPA ook moet worden getoetst of de aangevraagde activiteit middels een BOPA kan worden verleend is te lezen in de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 1613):

“Het uitgangspunt is dat ook aan een besluit om een vergunning te weigeren een inhoudelijke motivering ten grondslag wordt gelegd waarom de activiteit met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties niet aanvaardbaar kan worden geacht. Dat geldt ook voor de situatie waarin een activiteit op grond van beslissingsruimte in de in het omgevingsplan opgenomen beoordelingsregels, niet aanvaardbaar wordt geacht. Ook dan zal dus nog op basis van het buitenplanse criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties beoordeeld moeten worden of een activiteit toch niet kan worden toegestaan. De enkele constatering dat een activiteit in strijd is met het omgevingsplan, vormt dus op zichzelf nog geen toereikende motivering. Van het categorisch weigeren van omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA’s) kan evenmin sprake zijn.”

Zie in dezelfde zin ook de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 65):

“Als een vergunning wordt gevraagd voor een omgevingsplanactiviteit zal het bevoegd gezag eerst nagaan of de activiteit met toepassing van binnenplanse beoordelingsregels kan worden vergund. Wanneer de vergunning op grond van deze beoordelingsregels niet kan worden geweigerd, moet de vergunning worden verleend. Deze kant van het stelsel werkt limitatief-imperatief. Buiten het gelimiteerde stelsel van beoordelingsregels in het omgevingsplan, kunnen geen andere gronden worden aangevoerd om de vergunning te weigeren. Wanneer de aangevraagde activiteit op grond van de binnenplanse beoordelingsregels (al dan niet onder het stellen van aan de vergunning te verbinden voorschriften) aanvaardbaar is te achten, moet (imperatief) de vergunning worden verleend. De andere kant van het stelsel werkt anders. Wanneer de activiteit op grond van de binnenplanse beoordelingsregels niet aanvaardbaar is te achten, kan de vergunning op grond van die enkele reden niet worden geweigerd. Het bevoegd gezag moet in dat geval ook nagaan of de vergunning toch kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Als de vergunning op grond van de in het omgevingsplan opgenomen beoordelingsregels niet kan worden verleend, moet dus de mogelijkheid worden bezien of de aangevraagde activiteit met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties toch aanvaardbaar is te achten. Als de activiteit daarnaast niet in strijd is met instructieregels en instructies die het Rijk en de provincie voor het omgevingsplan hebben gesteld, kan de vergunning toch worden verleend. In dit geval is sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Hiermee wordt de mogelijkheid uit de huidige wetgeving, om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° en 3°, Wabo, een omgevingsvergunning te kunnen verlenen voor afwijkingen van het bestemmingsplan, in de kern ongewijzigd gecontinueerd. Een verschil in de voorgestelde nieuwe opzet is dat een zogenoemde conversiebepaling als bedoeld in de huidige artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, Wabo niet meer nodig is.“