Aanvraag binnenplanse OPA die niet voldoet aan omgevingsplan ‘doorgetoetst’ als BOPA-aanvraag

Wettelijk kader

Een binnenplanse omgevingsplanactiviteit (OPA) is een activiteit die weliswaar niet in strijd is met het omgevingsplan, maar wel door de gemeente in het omgevingsplan is aangewezen als vergunningplichtig. Met andere woorden: deze activiteit is niet toegestaan zonder voorafgaande vergunning. Artikel 8.0a van het Besluit Kwaliteit Leefomgeving (Bkl) stelt dat voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een OPA, de vergunning wordt verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld. Wanneer de aangevraagde activiteit op grond van de binnenplanse beoordelingsregels (al dan niet door aan de vergunning voorschriften te verbinden) aanvaardbaar is, moet de vergunning worden verleend. Buiten het gelimiteerde stelsel van beoordelingsregels in het omgevingsplan kunnen geen andere gronden worden aangevoerd om de vergunning te weigeren. Dit is vergelijkbaar met het limitatief-imperatieve stelsel zoals we dat voorheen kenden uit artikel 2.10 lid 1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Een omgevingsvergunning voor bouwen moest onder oud recht worden verleend als geen van de weigeringsgronden uit dit artikel zich voordeed.

Wanneer de activiteit in strijd is met de binnenplanse beoordelingsregels, hebben we te maken met een activiteit die afwijkt van de regels van het omgevingsplan. Dit noemen we de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Het bevoegd gezag kan de vergunning op grond van enkele de strijdigheid met het omgevingsplan niet weigeren, maar moet in dat geval nagaan of na de realisatie van het project sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (het ETFAL-criterium) aan de hand waarvan de vergunning alsnog kan worden verleend. Dit is wederom vergelijkbaar met de systematiek van de Wabo. Uit artikel 2.10 lid 2 Wabo volgde dat als een omgevingsvergunning voor bouwen in strijd was met de regels van een bestemmingsplan, het bevoegd gezag alsnog moest beoordelen of niet toch een omgevingsvergunning voor handelen in strijd met het bestemmingsplan kon worden verleend, mits de activiteit niet in strijd was met een ‘goede ruimtelijke ordening’.

Als onderdeel van de ETFAL-toets moet worden bekeken in hoeverre de activiteit voldoet aan de instructieregels van Rijk en provincie, voor zoverre die aangeven hoe gemeenten hun taken en bevoegdheden moeten uitvoeren met betrekking tot de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Op deze manier werken bovenlokale belangen door. Dit volgt ook uit artikel 8.0b Bkl.

Bovenstaande uitgangspunten zijn terug te vinden in de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Staatsblad 2020, nr. 400) en de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3).

(Meer weten over de inhoud van het ETFAL-criterium? Raadpleeg hier ons eerdere blog ‘ETFAL: de ‘goede ruimtelijke ordening’ in een nieuw jasje?’ van 7 april 2025, waarin we de inhoud en reikwijdte van het criterium bespreken).

Waar ging de zaak over?

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen verleent aan een paardenhoudster een omgevingsvergunning voor het bouwen van een paardenkraamhotel. Tijdens de bouw wordt echter duidelijk dat zij in afwijking van de verleende omgevingsvergunning bouwt. Zij realiseert de vergroting van het paardenkraamhotel namelijk deels buiten het bouwvlak.

Om het afwijken van de omgevingsvergunning te legaliseren, dient de paardenhoudster bij het college een aanvraag in voor een omgevingsvergunning voor het in strijd handelen met het inmiddels in werking getreden ‘Omgevingsplan gemeente De Ronde Venen’. Het college weigert deze aangevraagde omgevingsvergunning. De paardenhoudster stelt vervolgens zonder succes bezwaar in en daarna beroep in tegen de beslissing op bezwaar

Het college wil de vergroting van het kraamhotel niet legaliseren, omdat het vergroten van het bouwvlak volgens het college dusdanig negatieve gevolgen zou hebben voor de te beschermen natuur- en landschapswaarden dat medewerking niet evenredig zou zijn in verhouding tot de met de omgevingsvergunning te dienen doelen. Daarbij zou de overschrijding van het bouwvlak volgens het college niet nodig zijn vanuit het oogpunt van een doelmatige agrarische bedrijfsvoering op het perceel.

De vergroting van het paardenhotel is volgens het college in strijd met de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Natuurwaarden’. Binnen deze bestemming zijn grondgebonden agrarische bedrijven toegestaan en het paardenkraamhotel kan niet worden beschouwd als een grondgebonden agrarisch bedrijf. Het college concludeert dat de aangevraagde uitbreiding niet met toepassing van één van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden kan worden vergund. Vervolgens heeft het college in het bestreden besluit overwogen of het gebruik wil maken van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor een BOPA te verlenen. Ook deze omgevingsvergunning kan volgens het college niet verleend worden, omdat de vergroting van het paardenkraamhotel in strijd zou zijn met de provinciale instructieregels in de omgevingsverordening van de provincie Utrecht.

De paardenhoudster voert onder andere aan dat de uitbreiding niet in strijd is met de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Natuurwaarden’. Volgens de paardenhoudster is haar bedrijf een grondgebonden agrarisch bedrijf (waaronder volgens de regels van het bestemmingsplan ook een paardenfokkerij wordt verstaan) dat binnen de bestemming is toegestaan. Als het paardenkraamhotel wel strijdig gebruik met de bestemming zou opleveren, dan zou dit gebruik vanwege de eerder verleende vergunning al mogelijk zijn.

Verder doet de paardenhoudster een beroep op de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt: in artikel 34.1 van de planregels is bepaald dat het college een omgevingsvergunning mag verlenen voor een overschrijding van bouwgrenzen voor zover dat in het belang is voor een technisch betere realisering van bouwwerken, dan wel voor zover dat noodzakelijk is in verband met de werkelijke toestand van het terrein. Naast dat uit het bestreden besluit volgens de paardenhoudster niet blijkt waarom de uitbreiding van het paardenkraamhotel in strijd zou zijn met de instructieregels voor omgevingsplannen uit de omgevingsverordening, voert zij ten slotte aan dat het college een belangenafweging had moeten maken, waarbij zij relevant acht dat er geen belangen van derden worden geschaad met de vergroting van het paardenkraamhotel.

Hoe oordeelt de bestuursrechter?

De rechtbank concludeert dat met de uitbreiding van de paardenstal sprake is van strijdig gebruik. Van een paardenfokkerij is geen sprake, omdat het fokken en de verkoop van gefokte paarden elders plaatsvindt. De eerder verleende omgevingsvergunning gold alleen voor de bouw van het paardenkraamhotel en de strijd die dat bouwplan opleverde met de bestemming. Daarom moest het college bij de nieuwe aanvraag opnieuw beoordelen of het gebruik in strijd is met de geldende bestemming ‘Agrarisch met waarden – Natuurwaarden’.

De rechtbank stelt verder dat de uitbreiding van het paardenkraamhotel niet aan de twee voorwaarden voldoet van artikel 34.1 om binnenplans af te wijken. Dat al een deel van de vergroting is gerealiseerd en het voor de paardenhoudster nu makkelijker en goedkoper is om het bouwwerk met de vergroting erbij af te ronden, maakt dit oordeel niet anders.

Ten aanzien van de weigering van het college om een omgevingsvergunning voor een BOPA te verlenen, oordeelt de rechtbank als volgt. In lijn met vaste rechtspraak komt het college beleidsruimte toe bij het beoordelen van de BOPA-aanvraag, waarbij het college de betrokken belangen moet afwegen in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Wat betreft de strijdigheid met de instructieregel volgt de rechtbank het college in zijn standpunt dat bouwen buiten het bouwvlak in strijd is met de omgevingsverordening, omdat verstedelijking in het landelijk gebied volgens de omgevingsverordening niet is toegestaan. Alleen beperkte uitbreidingen van volwaardige agrarische bedrijven zijn toegestaan, en het paardenkraamhotel wordt niet als zodanig gezien. De bezwaren van paardenhoudster geven geen reden om dat anders te beoordelen.

De rechtbank stelt verder dat het college in redelijkheid het algemeen belang, zoals het open landschap en de natuurwaarden, zwaarder kon laten wegen dan het belang van de paardenhoudster bij de uitbreiding van het paardenkraamhotel en is daarom van oordeel dat de nadelige gevolgen voor de paardenhoudster niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de weigering van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

Les voor de praktijk

Het komt regelmatig voor dat een aanvrager zoals de paardenhoudster een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een OPA indient. Deze uitspraak is een voorbeeldd van de wijze waarop bij een OPA-aanvraag die op grond van de beoordelingsregels uit het omgevingsplan dient te worden geweigerd, ‘doorgetoetst’ moet worden of wel een BOPA kan worden verleend voor de aangevraagde activiteit. Bij deze toets heeft het bevoegd gezag ruimte voor een belangenafweging op grond van het ETFAL-criterium. (Provinciale) instructieregels zijn, zoals deze uitspraak laat zien, in belangrijke mate maatgevend voor de vraag of sprake is van ETFAL.