Uitspraak over definitie ‘bouwwerk’ onder de Omgevingswet en handhaving zonder omgevingsvergunning uitvoeren omgevingsplanactiviteit

Volgens het college kwalificeren de containers als bouwwerken en is het op grond van artikel 5.1 Omgevingswet verboden een omgevingsplanactiviteit, waaronder mede wordt verstaan het bouwen of plaatsen van een bouwwerk, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.

Verzoeker is eigenaar van het perceel aan de [adres] in Dronten. Verzoeker wil op deze locatie arbeidsmigranten huisvesten. Hiervoor heeft hij eerder een omgevingsvergunning van 15 februari 2024 verkregen op grond waarvan hij 60 containers mocht plaatsen. Dit besluit is op 15 juli 2024 ingetrokken. Met het besluit van 2 oktober 2024 is aan verzoeker een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van 30 containers. Op basis van de eerder verleende omgevingsvergunning heeft verzoeker echter 40 containers besteld die ook zijn geleverd. Verzoeker heeft op 12 december 2024 een aanvraag ingediend om elders op zijn perceel 15 containers (woonunits) te plaatsen zodat de 10 overgebleven containers daar geplaatst zouden kunnen worden.

De last ziet op het verwijderen van de niet vergunde containers op het perceel aan de [adres] in Dronten uiterlijk op 31 december 2024. Volgens het college kwalificeren de containers als bouwwerken en is het op grond van artikel 5.1 Omgevingswet verboden een omgevingsplanactiviteit, waaronder mede wordt verstaan het bouwen of plaatsen van een bouwwerk, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.

Ten aanzien van de vraag of in een bepaalde situatie handhavend mag worden opgetreden, geldt dat op het college een beginselplicht tot handhaving rust. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om hiertegen op te treden, in beginsel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor van handhaving moet worden afgezien.

Verzoeker voert aan dat geen sprake is van een overtreding omdat de containers niet kunnen worden aangemerkt als een bouwwerk. Volgens verzoeker zijn de containers weliswaar een constructie van enige omvang, maar zijn de containers niet met de grond verbonden en zijn de containers niet bedoeld om ter plaatse te functioneren. De containers zijn namelijk op dit moment niet geschikt om in te wonen en de containers zijn niet aangesloten op stroom, water en riolering. Er is daarom volgens verzoeker geen sprake van een bouwwerk in de zin van de Omgevingswet.

In de bijlage bij de Omgevingswet is het begrip bouwwerk als volgt gedefinieerd: constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat een container een bouwwerk is, omdat sprake is van een constructie van enige omvang, die direct steun vindt op de grond en die bedoeld is om te plaatse te functioneren. Wat het doel van het bouwwerk is, doet niet ter zake. De containers kunnen worden gebruikt en zijn geschikt om ter plaatse te functioneren voor enig doel. Hieruit volgt dat sprake is van een overtreding.

Bijzondere omstandigheden

Het uitgangspunt is dat het college bij een overtreding handhavend moet optreden. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden mag het college van handhaving afzien. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Dit is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoeker op 12 december 2024 een aanvraag heeft ingediend voor het plaatsen van 15 containers buiten het bouwvlak op zijn perceel. Deze omgevingsplanactiviteit is in strijd met het omgevingsplan. Het college heeft op de zitting niet kunnen aangeven of een omgevingsvergunning wel of niet zal worden verleend. Wel is door het college aangegeven dat een besluit op de aanvraag binnen enkele weken wordt verwacht.

Belangenafweging

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is op dit moment onzeker of legalisering in de weg staat aan het opleggen van de last onder dwangsom. Onder die omstandigheden ziet de voorzieningenrechter aanleiding om een belangenafweging te maken of het primaire besluit in afwachting van het besluit op de aanvraag geschorst moet worden. De belangen die daarbij een rol spelen zijn de volgende. Een besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning wordt binnen afzienbare tijd verwacht. Verzoeker heeft aangegeven dat hij de containers niet zal gebruiken en ook dat hij de containers niet kan gebruiken omdat deze zijn verzegeld. In afwachting van de vraag of een omgevingsvergunning zal worden verleend, kan het verwijderen van de containers voor verzoeker kapitaalvernietiging opleveren.

Alles afwegend ziet de voorzieningenrechter aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorlopige voorziening houdt in dat het primaire besluit wordt geschorst tot twee weken na de bekendmaking van het besluit op de op 12 december 2024 aangevraagde omgevingsvergunning, om deze al dan niet te verlenen. Daarbij geldt als voorwaarde dat de containers niet mogen worden gebruikt en verzegeld blijven.

YS: In de Omgevingswet is wel een definitie opgenomen van het begrip ‘bouwwerk’

In tegenstelling tot hetgeen het geval was onder de Wabo is in de bijlage bij artikel 1.1 Omgevingswet wel een definitie opgenomen van het begrip ‘bouwwerk’:

“constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart;”

In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, 3, p. 616) wordt aangegeven dat met deze definiëring wordt aangesloten bij de omschrijving die momenteel is opgenomen in de Modelbouwverordening van de VNG. Daarmee is verzekerd dat de in tientallen jaren opgebouwde jurisprudentie over dat begrip van toepassing blijft, hetgeen uit oogpunt van rechtszekerheid en voor de uitvoeringspraktijk van grote betekenis is. In de Omgevingswet wordt de definitie van het begrip uit de Modelbouwverordening echter uitgebreid met de zinsnede ‘met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties’. Voor de duidelijkheid is aan de begripsomschrijving toegevoegd dat het moet gaan om bouwwerkgebonden installaties, zoals een rookmelder of een brandmeldinstallatie. Dit betreft installaties die op grond van het Bouwbesluit 2012 in een bouwwerk aanwezig moeten zijn. Niet bedoeld zijn hier installaties die in het gebouw aanwezig zijn in verband met bedrijfsmatige processen, zoals een oven in een bakkerij of de koel- en vriesmeubelen in een supermarkt (Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 616).

Middels de Invoeringswet Omgevingswet (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, 2, p. 84 en Kamerstukken I 2018/19, 34986, A, p. 87) is aan de definitie van ‘bouwwerk’ nog de volgende zinsnede toegevoegd:

“anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart.”

In de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet (Kamerstukken II, 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 339) is aangegeven dat van de omschrijving van ‘bouwwerk’ wordt uitgezonderd een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart. Hiermee wordt artikel 1, lid 7 Woningwet omgezet naar het stelsel van de Omgevingswet. Dit artikellid is eerder als onderdeel van de ‘Wet verduidelijking voorschriften woonboten’ aan de Woningwet toegevoegd (voor meer informatie over deze problematiek wordt verwezen naar Kamerstukken II, 2015/16, 34 434, nr. 3, p. 2 e.v. e.v.).