Beoordelingskader

Wanneer een activiteit op grond van de binnenplanse beoordelingsregels dus niet aanvaardbaar is te achten, kan de vergunning op grond van die enkele reden niet worden geweigerd. Het bevoegd gezag moet in dat geval ook nagaan of de vergunning toch kan worden verleend met het oog op het ETFAL-criterium. Als de vergunning op grond van de in het omgevingsplan opgenomen beoordelingsregels niet kan worden verleend, moet dus de mogelijkheid worden bezien of de aangevraagde activiteit met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) toch aanvaardbaar is te achten. Als de activiteit daarnaast niet in strijd is met instructieregels en instructies die het Rijk en de provincie voor het omgevingsplan hebben gesteld, kan de vergunning toch worden verleend als BOPA. 987

Bij het buitenplans verlenen van de omgevingsvergunning moet het altijd gaan om een aanleiding die ligt in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, ook als de regels van het omgevingsplan waarvan wordt afgeweken niet met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties zijn gesteld. Als er voor het buitenplans afwijken geen aanleiding kan worden gevonden in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar daarvoor wel op andere gronden binnen de doelen van de wet aanleiding wordt gezien, dan moet het omgevingsplan zelf worden gewijzigd.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL)

ETFAL is net als voorheen een goede ruimtelijke ordening geen duidelijk begrip. Het is een open norm die ook centraal staat bij het vaststellen van een omgevingsplan. Het bevoegd gezag moet, als zij een BOPA wil verlenen, deugdelijk motvieren waarom een activiteit met het oog op ETFAL aanvaardbaar wordt geacht. Aan die motivering zullen zwaardere eisen worden gesteld naarmate de inbreuk op de activiteit van een omgevingsplan groter is. Blijft de BOPA dus dicht bij het omgevingsplan, dan hoeft de motivering dat sprake is van ETFAL minder uitgebreid gemotiveerd te worden en andersom. 988

Als de activiteit op grond van de binnenplanse beoordelingsregels niet aanvaardbaar is, kan de vergunning op grond van die enkele reden niet worden geweigerd. Het bevoegd gezag moet in dat geval ook nagaan of de vergunning desalniettemin toch kan worden verleend op grond van het criterium van een ETFAL. Als de vergunning op grond van de in het omgevingsplan opgenomen beoordelingsregels niet kan worden verleend, moet dus de mogelijkheid worden bezien of de aangevraagde activiteit in verband met een ETFAL (wel of niet door voorschriften te stellen) toch vergund kan worden. Als de activiteit niet in strijd is met de beoordelingsregels die het Rijk en de provincie in verband hiermee hebben gesteld, kan de vergunning toch worden verleend.989

Let op: voorschriften moeten gericht zijn op de belangen uit de beoordelingsregels die van toepassing zijn.990 Het bevoegd gezag kan hierbij wel kiezen voor doel- of middelvoorschiften.

Voor de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is bepaald dat de omgevingsvergunning wordt verleend op de gronden die zijn opgenomen in het omgevingsplan of het voorbereidingsbesluit.991

Of sprake is van ETFAL moet worden bepaald aan de hand van een belangenafweging. Enerzijds gaat het om het belang van de initiatiefnemer bij het vergund krijgen van de voor zijn activiteiten noodzakelijke functie op een bepaalde locatie. Anderzijds gaat het om het belang achter de regel waarvan afwijking wordt gevraagd. Bij die belangenafweging kan ook beleid worden betrokken. De afweging of er sprake is van ETFAL kan ook door beleidskeuzes beïnvloed worden.

Daarnaast kunnen ook de uitkomsten van het doorlopen participatieproces van invloed zijn op de belangenafweging.

Participatie

Voor de BOPA geldt een afwijkende regeling voor participatie als de gemeenteraad van te voren bepaalde gevallen heeft aangewezen waarvoor participatie verplicht is. 992 De gemeenteraad kan namelijk gevallen van activiteiten aanwijzen waarbij participatie van en overleg met derden verplicht is vóórdat een aanvraag om een BOPA kan worden ingediend. De aanvrager kan de omgeving bij zijn project laten participeren bij zijn plannen. Door de omgeving vroeg bij een project te betrekken, kan het draagvlak voor de plannen (mogelijk) worden vergroot en kan bezwaren worden voorkomen. Ook kan de aanvrager op grond van participatie zijn plannen eventueel aanpassen. Daarom is het voor een initiatiefnemer vaak verstandig om aan participatie te doen maar dat is geen verplichting voor de aanvrager. Participatie door de initiatiefnemer/aanvrager bij de voorbereiding van een omgevingsvergunning is vrijwillig.993

Participatie is een aanvraagvereiste. Het is geen onderdeel van de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit.994 Onvoldoende participatie is dus geen grond om de vergunning te weigeren. Wel moet de aanvrager bij zijn aanvraag aangeven of hij heeft laten participeren en hoe dit is verlopen.

Het bevoegd gezag mag niet weigeren om een aanvraag in behandeling te nemen (buiten behandeling laten) of weigeren de vergunning te verlenen, omdat er geen participatie heeft plaatsgevonden.

Participatieplicht

De gemeenteraad heeft gevallen (gebieden en gevallen) aangewezen waarin participatie een verplichting is, zoals bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is.995 Als de aanvrager bij zo'n aangewezen geval niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, kan het college de aanvraag ‘buiten behandeling’ laten. Er is dan namelijk niet voldaan aan een wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag. 996 Het college dient de aanvrager eerst de gelegenheid te geven het gebrek te herstellen.997

Let op: het college mag de aanvraag op grond hiervan niet afwijzen!

Voldoende participatie

Onder de Ow is niet voorgeschreven wanneer sprake is van onvoldoende of voldoende participatie. De keuze voor de vorm en inhoud van participatie is bewust bij de aanvrager gelaten. Wel heeft de wetgever in de toelichting bij het Omgevingsbesluit aangegeven dat de specifieke kenmerken van het project of activiteit en de omgeving van belang zijn voor de wijze waarop participatie plaats moet vinden. Voor een klein initiatief met weinig impact op de omgeving kan dus een beperkte vorm van participatie volstaan, maar moet wel enige inhoud hebben, anders zou het verplicht stellen van participatie weinig zinvol zijn.998

Let op: het bevoegd gezag niet dwingend voorschrijven hoe de aanvrager de participatie moet vormgeven. Gemeenten, provincies en waterschappen mogen hierover dus geen eisen stellen, ook niet door middel van een extra aanvraagvereiste, of de inspraak- of participatieverordening en niet via het participatiebeleid of beleidsregels. Dit geldt ook voor de (voorgeschreven) verplichte participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten.

Let op: met participatie wordt niet beoogd consensus of unanieme steun te bewerkstelligen voor besluiten999

987 Y. SCHÖNFELD, Anderhalf jaar BOPA-jurisprudentie, Praktijk Omgevingsrecht, nr 5 2025, p.4 -24.

988 Ontleend aan Blog 6 BOPA-special: inhoudelijke beoordeling van de BOPA (S. W.Derksen en S.S. de Graaff) op wijnenstael.nl/nl/updates/blog-6-bopa-special-inhoudelijke-beoordeling-van-de-bopa.

989 Hiermee wordt de mogelijkheid uit de oude wetgeving, om met toepassing van art. 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o en 3o van de Wabo, een omgevingsvergunning te kunnen verlenen voor afwijkingen van het bestemmingsplan, in de kern ongewijzigd gecontinueerd. Uitvoeriger in N.S.J. Koeman, Het omgevingsplan in de nieuwe Omgevingswet, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, juli 2016, nr. 4. Een bepaling als bedoeld in het oude art. 2.10, tweede lid en art. 2.11, tweede lid van de Wabo is niet meer nodig is.

990 Art. 5.34 lid 1 Ow en art. 8.0a lid 2 Bkl.

991 Art. 4.14 Ow.

992 Zie art. 16.55 lid 7 Ow.

993 Art. 7.4 Or.

994 Paragraaf 8.1.1. Bkl.

995 Art. 16.55, lid 7, Ow.

996 Art. 4:5, lid 1, onder a, Awb.

997 Art. 4:5, lid 1, Awb.

998 Zie Rb Gelderland, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126, r.o. 21 -21.7.

999 Zie ook Rb Noord-Holland, ECLI:NL:RBNHO:2025:4592, r.o.