Voorzieningenrechter verduidelijkt specifieke zorgplicht voor flora- en fauna-activiteiten en neemt eerste schending aan

Wat was er aan de hand?

Begin december 2024 zijn verzoekers eigenaar geworden van een perceel waarop ook een dassenburcht aanwezig was. Medio december 2024 hebben zij een aantal bomen en struiken op het perceel laten verwijderen. In januari 2025 heeft een toezichthouder van de provincie Groningen aan verzoekers medegedeeld dat zij een milieudelict hebben gepleegd vanwege de vernieling van een op het perceel aanwezige dassenburcht.

Begin maart 2025 hebben toezichthouders het perceel bezocht. Tijdens die controle is geconstateerd dat verzoekers de pijpen van de dassenburcht telkens dichtstoppen met bladeren en aanstampen, voorzien van stokken en dichtgooien met zand. Ook hebben de toezichthouders geconstateerd dat verzoekers de dassenburcht besprenkelen met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zuurhoudend middel en bestrooien met knoflook, citroen en prei. Verder hebben de toezichthouders sinaasappelparten aangetroffen op en in de nabijheid van de dassenburcht. De toezichthouders hebben hun bevindingen neergelegd in een rapportage.

Bij besluit van 24 april 2025 heeft GS aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd. Verzoekers zijn, kort gezegd, gelast om alle menselijke activiteiten op het perceel en de directe omgeving die een verstoring of de dood van de das tot gevolg hebben, gestaakt moeten worden en gestaakt blijven. Verzoekers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd de werking van het bestreden besluit te schorsen.

Uitleg artikel 11.27 Bal door de voorzieningenrechter

De voorzieningenrechter stelt in de uitspraak voorop dat de specifieke zorgplicht uit artikel 11.27 Bal geldt voor alle flora- en fauna-activiteiten. Deze specifieke zorgplicht ziet namelijk op degene die een flora- en fauna-activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de natuurbescherming. Dit betekent dat een overtreding van de specifieke zorgplicht voor flora- en fauna-activiteiten óók aan de orde kan zijn als is vastgesteld dat geen sprake is van een overtreding van de omgevingsvergunningplicht.

Voor wat betreft het uitgangspunt van de specifieke zorgplicht wijst de voorzieningenrechter op de toelichting op artikel 11.27 van het Bal. Daaruit volgt, kort samengevat, dat:

burgers, ondernemers en overheden alle activiteiten achterwege dienen te laten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor van nature in het wild levende planten en dieren en hun directe leefomgeving;

degene die een bepaalde activiteit wil verrichten die gevolgen voor natuurwaarden zou kunnen hebben zich daaraan voorafgaand op de hoogte stelt van de aanwezige natuurwaarden, de kwetsbaarheid ervan en de mogelijke gevolgen daarvoor van zijn handelen;

alleen als het achterwege laten van een activiteit die nadelige gevolgen kan hebben redelijkerwijs niet van de betrokkene kan worden gevergd, zal diegene alle noodzakelijke maatregelen moeten treffen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd om nadelige gevolgen te voorkomen;

de betrokkene bij het daadwerkelijk verrichten van de activiteit steeds alert moet zijn op het daadwerkelijk achterwege blijven van de gevolgen;

als nadelige gevolgen niet zijn te voorkomen, betrokkene maatregelen moet treffen om de gevolgen zoveel mogelijk te beperken of – voor zover toch schade optreedt – ongedaan te maken; en,

indien de betrokkene voor het treffen van maatregelen niet over de nodige deskundigheid beschikt, het op zijn weg ligt om een beroep op de deskundigheid van anderen te doen.

Ten aanzien van de handhaving van de specifieke zorgplicht overweegt de voorzieningenrechter onder verwijzing naar de toelichting op het Bal (Stb. 2018, 293) dat directe handhaving op grond van de specifieke zorgplicht voor de hand ligt bij evidente overtredingen. Van een evidente overtreding is sprake indien het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht “onmiskenbaar” in strijd is met de zorgplicht. Als in een concreet geval minder duidelijk is of sprake is van onmiskenbare strijd, zal het bevoegd gezag een keuze moeten maken tussen een handhavingstraject of eerst formeel (bijvoorbeeld door middel van een maatwerkvoorschrift) of informeel moeten verduidelijken wat de specifieke zorgplicht inhoudt, zodat duidelijk is wat in dat concrete geval onder de specifieke zorgplicht moet worden verstaan. Als aan die verduidelijking door betrokkene geen gevolg wordt gegeven, is sprake van onmiskenbare strijd met de specifieke zorgplicht. Directe handhaving van het overtreden van de specifieke zorgplicht is niet gerechtvaardigd als diegene redelijkerwijs niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht.

Tot slot overweegt de voorzieningenrechter onder verwijzing naar de Nota van toelichting op het ontwerp-Aanvullingsbesluit (voorhangversie, p. 161) dat de specifieke zorgplicht uit artikel 11.27 Bal betrekking heeft op al datgene wat belangrijk is om nadelige effecten voor soorten te voorkomen. Het gaat bij soorten niet alleen om de dieren en planten zelf, maar ook om hun directe leefomgeving. Bij dieren gaat het daarbij tevens om foerageergebieden, rust- en voortplantingsplaatsen en plaatsen voor het grootbrengen van jongen. Feitelijk benadrukt de toelichting volgens de voorzieningenrechter dat bescherming moet worden geboden aan de gehele functionele leefomgeving, niet alleen voor beschermde soorten als de das. De zorgplicht biedt volgens de voorzieningenrechter ook bescherming aan soorten waarvoor geen ‘strikte bescherming’ in de zin van specifieke soortenbeschermingskaders van toepassing is.

Voorlopig oordeel

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft GS voldoende aannemelijk gemaakt en deugdelijk gemotiveerd dat verzoekers in dit geval de specifieke zorgplicht van artikel 11.27 Bal in dit geval hebben geschonden. Wij lichten het oordeel hieronder toe.

De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat verzoekers op de hoogte waren van de aanwezigheid van de dassenburcht op het perceel en dat aan de hand van camerabeelden, foto’s en de bevindingen van de toezichthouder is vastgesteld dat de handelingen van verzoekers zien op het verspreiden van groenafval met een scherpe geur rond en in de dassenburcht. Daarbij overweegt de voorzieningenrechter dat niet alleen de das zelf beschermd is, maar ook de dassenburcht. Het gegeven dat de dassenburcht beschermd is, brengt met zich dat de directe leefomgeving van de das rond de dassenburcht ook beschermd is.

Los van de vraag of voor de door verzoekers verrichte handelingen een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit vereist is, heeft GS naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van een schending van de specifieke zorgplicht die ziet op de bescherming van de (natuur)belangen van de das en de dassenburcht. Daarbij heeft GS volgens de voorzieningenrechter mogen betrekken dat uit foto’s van de wildcamera blijkt en uit de rapportage van de toezichthouders naar voren komt dat:

een grote tak met een aanzienlijke doorsnede in de grootste pijp van de dassenburcht is gestoken;

verzoekers in het bijzijn van hun hond op verschillende tijdstippen in de onmiddellijke nabijheid van de dassenburcht lopen;

verzoekers de pijpen van de dassenburcht telkens dichtstoppen met bladeren en aanstampen, voorzien van stokken en dichtgooien met zand;

verzoekers de dassenburcht bestrooien met knoflook, citroenschillen en prei en ander groenafval;

in dit geval sprake is van een tienjarige dassenburcht; en,

het aannemelijk is dat er een kraamkamer in de dassenburcht aanwezig is.

De voorzieningenrechter gaat niet mee in het betoog van verzoekers dat er geen nadelige gevolgen zijn voor de das en de dassenburcht vanwege het enkele feit dat een das, gelet op de aangetroffen sporen en prenten, weer is teruggekeerd in de dassenburcht. Anders dan verzoekers menen, volgt volgens de voorzieningenrechter niet uit de wettekst en de wetgeschiedenis dat sprake moet zijn van ernstige (nadelige) gevolgen om een schending van de specifieke zorgplicht te kunnen aannemen. Ook uit een door verzoekers opgestelde quickscan valt niet af te leiden dat geen schade aan de dassenburcht zou zijn toegebracht.

Tot besluit

In de uitspraak van 12 juni 2025 verduidelijkt de voorzieningenrechter het kader dat geldt voor (de handhaving van de) specifieke zorgplicht voor flora- en fauna-activiteiten uit artikel 11.27 Bal. Of het oordeel van de voorzieningenrechter dat sprake is van een schending van deze specifieke zorgplicht in de bodemprocedure zal worden onderschreven, is afwachten. Voor nu geeft deze uitspraak in ieder geval een nuttig overzicht van het kader dat geldt voor (de handhaving op grond van) de specifieke zorgplicht uit artikel 11.27 Bal en laat de uitspraak zien dat handhaving op grond van deze specifieke zorgplicht succesvol kan zijn.