Opnieuw uitspraak handhaving zorgplicht art. 2.11 bal inzake gewasbeschermingsmiddelen: geen aansluiting bij voorzorgsbeginsel

Uit de Nota van Toelichting bij het Bal volgt dat directe handhaving van de specifieke zorgplicht voor de hand ligt bij evidente overtredingen. Daarvan is sprake in situaties waarin het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht (Staatsblad 2018, 293, p. 526). De rechtbank is van oordeel dat directe handhaving van het overtreden van de specifieke zorgplicht niet gerechtvaardigd is als diegene redelijkerwijs niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht. Bij een evenwichtige toepassing van de specifieke zorgplicht en met het oog op het rechtszekerheidsbeginsel hoort in ieder geval dat redelijkerwijs te voorzien moet zijn wat de specifieke zorgplicht in een concreet geval inhoudt. De rechtbank sluit hiermee aan bij de invulling die in de rechtspraak is gegeven aan de mogelijkheid tot handhaving van de zorgplicht uit het voor de inwerkingtreding van de Ow en het Bal geldende artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer.

Met betrekking tot de invulling van het begrip onmiskenbaar overweegt de rechtbank dat hierbij van belang is of de telers op grond van de op hen rustende specifieke zorgplicht, onmiskenbaar niet doen wat zij op grond van die zorgplicht wel behoren te doen. Alleen onder die omstandigheden is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van het onmiskenbaar overtreden van de specifieke zorgplicht. De rechtbank ziet, gelet op de parlementaire geschiedenis bij de totstandkoming van de (Invoeringswet) Ow en het Bal, geen aanknopingspunten om voor de uitleg van de specifieke zorgplicht aan te sluiten bij het voorzorgsbeginsel. Het betoog slaagt niet.

De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderzocht of sprake is van een overtreding van artikel 2.11 van het Bal. De rechtbank overweegt dat uit het bestreden besluit en de onderliggende gedingstukken in de eerste plaats niet blijkt dat het college in beeld heeft gebracht welke gewasbeschermingsmiddelen door telers op de percelen is gebruikt waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft. Verder is door het college niet inzichtelijk gemaakt in welke mate en met welke frequentie de telers op de genoemde percelen gewasbeschermingsmiddelen spuiten, met welke spuitsnelheid wordt gespoten en met welke combinatie van gewasbeschermingsmiddelen per perceel wordt gespoten. Ook is niet onderzocht wat de afstand van die percelen tot de dichtstbij gelegen kwetsbare objecten is. Daarnaast is door het college niet inzichtelijk gemaakt of en wat het effect is van de cumulatie van gewasbeschermingsmiddelen van dicht bij elkaar gelegen percelen waarop gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt bij sierteelt in de open lucht. Naar het oordeel van de rechtbank had het college deze gegevens in de eerste plaats bij de telers kunnen opvragen. Weliswaar heeft de gemachtigde van het college ter zitting aangegeven dat toezichthouders van de gemeente de spuitmonitoringsgegevens van de telers hebben ingezien tijdens controlebezoeken, maar de bevindingen van de toezichthouders zijn naar het oordeel van de rechtbank niet inzichtelijk gemaakt. Verder zijn de bevindingen niet neergelegd in een voor de rechtbank en voor de andere partijen kenbare rapportage. Ook is niet duidelijk wanneer deze controles hebben plaatsgevonden.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Is de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal van toepassing?

De rechtbank stelt vast dat het telen van gewassen in de openlucht met gebruikmaking van gewasbeschermingsmiddelen in artikel 3.208, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bal is aangewezen als milieubelastende activiteit. De rechtbank overweegt dat de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal onder meer van toepassing is op milieubelastende activiteiten. Dat is tussen partijen niet (langer) in geschil. De rechtbank overweegt dat de specifieke zorgplicht geldt naast de overige specifieke regels voor deze activiteit.

De rechtbank overweegt dat tussen partijen ook niet langer in geschil is dat het college bevoegd is om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding van deze specifieke zorgplicht. De rechtbank ziet geen aanleiding hier anders over te oordelen. De rechtbank overweegt dat het college op grond van artikel 125 van de Gemeentewet bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang indien de last strekt tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert. Op grond van artikel 18.2, in samenhang gelezen met artikel 4.9 van de Ow en artikel 2.3 van het Bal, voert het college de regels omtrent een milieubelastende activiteit uit. Artikel 2.11 van het Bal is van toepassing op een milieubelastende activiteit, zodat het college bevoegd is in voorkomend geval handhavend op te treden.

Wanneer kan er gehandhaafd worden op grond van de specifieke zorgplicht?

Tussen partijen is in geschil wanneer er door het college gehandhaafd kan worden op grond van artikel 2.11 van het Bal.

Eiseressen stellen samengevat dat het enkele gebruik van bestrijdingsmiddelen al een overtreding van de specifieke zorgplicht oplevert. Volgens eiseressen is de bestaande regelgeving met betrekking tot het gebruik van bestrijdingsmiddelen ontoereikend. Zij stellen voorts dat de specifieke zorgplicht ingevuld moet worden aan de hand van het voorzorgsbeginsel.

Het college stelt zich samengevat op het standpunt dat sprake moet zijn van onmiskenbaar handelen in strijd met de zorgplicht. Dit is volgens het college niet het geval als de telers voldoen aan de algemene regels van het Bal en niet blijkt dat zij handelen in strijd met “good housekeeping” maatregelen.

De rechtbank overweegt als volgt.

Artikel 2.11, eerste lid, van het Bal luidt als volgt:

“Degene die een milieubelastende activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de belangen, bedoeld in artikel 2.2, is verplicht: a) alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen; b) voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken; en c) als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.(…)”

Uit de Nota van Toelichting bij het Bal volgt dat directe handhaving van de specifieke zorgplicht voor de hand ligt bij evidente overtredingen. Daarvan is sprake in situaties waarin het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht (Staatsblad 2018, 293, p. 526). Uit de parlementaire geschiedenis bij de totstandkoming van de Ow en van de Invoeringswet Omgevingswet volgt eveneens dat de specifieke zorgplichten alleen betrekking hebben op evidente situaties (Kamerstukken II 2014-2015, 33 962, nr. 23, p. 77), waarbij voor handhavend optreden sprake moet zijn van een onmiskenbaar in strijd handelen met de zorgplicht (Kamerstukken I 2019-2020, 34 986, nr. W, p. 10).

De rechtbank is van oordeel dat directe handhaving van het overtreden van de specifieke zorgplicht niet gerechtvaardigd is als diegene redelijkerwijs niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht. Bij een evenwichtige toepassing van de specifieke zorgplicht en met het oog op het rechtszekerheidsbeginsel hoort in ieder geval dat redelijkerwijs te voorzien moet zijn wat de specifieke zorgplicht in een concreet geval inhoudt. De rechtbank sluit hiermee aan bij de invulling die in de rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 augustus 2011 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), ECLI:NL:RVS:2011:BR4631 en AbRvS 13 november 2013, ECLI:NL:2013:1896) is gegeven aan de mogelijkheid tot handhaving van de zorgplicht uit het voor de inwerkingtreding van de Ow en het Bal geldende artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer.

Met betrekking tot de invulling van het begrip onmiskenbaar overweegt de rechtbank dat hierbij van belang is of de telers op grond van de op hen rustende specifieke zorgplicht, onmiskenbaar niet doen wat zij op grond van die zorgplicht wel behoren te doen. Alleen onder die omstandigheden is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van het onmiskenbaar overtreden van de specifieke zorgplicht. De rechtbank ziet, gelet op de parlementaire geschiedenis bij de totstandkoming van de (Invoeringswet) Ow en het Bal, geen aanknopingspunten om voor de uitleg van de specifieke zorgplicht aan te sluiten bij het voorzorgsbeginsel. Het betoog slaagt niet.

Voor zover eiseressen een beroep doen op artikel 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), slaagt dat beroep niet nu dat artikel niet door particulieren kan worden ingeroepen (Uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1953 en het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 4 maart 2015, ECLI:EU:C:2015:140).

Heeft het college zorgvuldig onderzocht of sprake is van een overtreding?

Eiseressen betogen dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op de betrokken 16 percelen in Wapserveen. Eiseressen voeren in dit verband aan dat het een feit van algemene bekendheid is dat de sierteelt bijzonder bestrijdingsmiddelenintensief is. Daarnaast wijzen eiseressen erop dat uit wetenschappelijk onderzoek volgt dat gewasbeschermingsmiddelen zich over een zeer grote afstand kunnen verspreiden, namelijk zeven kilometer van de plek waar de gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. Daaruit volgt in de visie van eiseressen dat het college wél daadwerkelijk onderzoek hebben moeten verrichten naar de aard van de gebruikte middelen en de wijze van toepassing. Immers, het ene middel is het ander niet; zij verschillen onder andere in toxiciteit, verspreidingskarakteristieken en gebruiksvoorschriften (waaronder spuitfrequentie en concentratie).

Daarnaast voeren eiseressen aan dat op grond van artikel 5, eerste lid, van het Verdrag van Aarhus een overheidsinstantie dient te beschikken over actuele milieu-informatie die nodig is voor de uitoefening van de functie. Omdat het college het bevoegd gezag is met betrekking tot de milieubelastende activiteit telen van gewassen in de openlucht, en derhalve ook voor de toepassing van de algemene regels van artikel 4.64 van het Bal, zou volgens eiseressen mogen worden verwacht dat hij over de actuele gegevens over gewasbeschermingsmiddelengebruik in de gemeente Westerveld beschikt. Het college beschikt volgens eiseressen niet over die informatie. In de visie van eiseressen zou het college dit tekortschieten hebben kunnen compenseren door, naar aanleiding van de verzoeken, dergelijke informatie alsnog te verzamelen. Daartoe zou het volgens eiseressen bijvoorbeeld de spuitregistraties (als bedoeld in artikel 67 van de Gewasbeschermingsmiddelenverordening (GBMV)) en de gewasbeschermingsmonitors (als bedoeld in artikel 26 van het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Bgb) hebben kunnen opvragen. Dat heeft het college evenwel niet gedaan. Naar de mening van eiseressen is het bestreden besluit niet gebaseerd op een deugdelijk onderzoek naar de feiten en is het om die reden in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht) tot stand gekomen.

Het college stelt zich op het standpunt dat alleen op dat verzoek van eiseressen hoefde te worden beslist, zodat er alleen al daarom geen aanleiding bestond om op andere mogelijke (handhavings)acties in te gaan. Het college heeft de handhavingsverzoeken en informatie van eiseressen zo gelezen dat met een andere (handhavings)actie niet tegemoet wordt gekomen aan de verzoeken en niet het door hen verzochte resultaat kan worden bereikt. In dit verband wijst het college erop dat het verzoek niet afhankelijk is gesteld van het gebruik van bijvoorbeeld specifieke middelen, dosering of frequentie. Op zich is het juist dat gevraagd is om handhaving ten aanzien van 16 specifiek benoemde percelen, maar de redenen die worden aangevoerd waarom het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen daar zou moeten worden verboden, zien niet specifiek op die locaties of andere omstandigheden in Wapserveen, aldus het college. Gelet daarop is het college van mening dat het eiseressen gaat om een generiek verbod. Dit is dan ook waar het college op heeft gereageerd in het besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek. Volgens het college kon daarbij worden volstaan met de vaststelling dat er op diverse van de genoemde 16 percelen sierteelt plaatsvindt of plaatsvond ten tijde van de primaire besluitvorming. Uit contact met de telers is volgens het college bij de besluitvorming rondom het primaire besluit al gebleken dat zij gewasbeschermingsmiddelen gebruiken.

Daar komt volgens het college bij dat wel degelijk getracht is om de beschikking te krijgen over informatie als spuitregisters, los van het feit dat het college meent dat deze gegevens niet nodig waren om deugdelijk en zorgvuldig te kunnen beslissen op het handhavingsverzoek. Het college voert aan dat zijn contactpersoon van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft aangegeven dat dergelijke gegevens alleen zouden kunnen worden gedeeld met medetoezichthouders van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb), dat het college geen medetoezichthouder van de Wgb is, en dat de NVWA geen gegevens verstrekt die zijn te herleiden tot een of meer natuurlijke personen om aan de privacyregelgeving te voldoen. De persoonsgegevens zouden met het oog op de eis van doelbinding alleen mogen worden verstrekt voor een doel dat verenigbaar is met het doel waarvoor de gegevens zijn verstrekt, te weten de handhaving van de Wgb. Omdat het college niet bevoegd is tot handhaving van de Wgb zouden gegevens als spuitregisters van de betrokken percelen niet aan hem kunnen worden verstrekt. Het lukte het college daarom niet om die informatie op tafel te krijgen vóór het nemen van het bestreden besluit binnen de daarvoor afgesproken termijn, maar gelet op wat hiervoor is gesteld, was dat ook niet noodzakelijk.

De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderzocht of sprake is van een overtreding van artikel 2.11 van het Bal. De rechtbank overweegt dat uit het bestreden besluit en de onderliggende gedingstukken in de eerste plaats niet blijkt dat het college in beeld heeft gebracht welke gewasbeschermingsmiddelen door telers op de percelen is gebruikt waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft. Verder is door het college niet inzichtelijk gemaakt in welke mate en met welke frequentie de telers op de genoemde percelen gewasbeschermingsmiddelen spuiten, met welke spuitsnelheid wordt gespoten en met welke combinatie van gewasbeschermingsmiddelen per perceel wordt gespoten. Ook is niet onderzocht wat de afstand van die percelen tot de dichtstbij gelegen kwetsbare objecten is. Daarnaast is door het college niet inzichtelijk gemaakt of en wat het effect is van de cumulatie van gewasbeschermingsmiddelen van dicht bij elkaar gelegen percelen waarop gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt bij sierteelt in de open lucht. Naar het oordeel van de rechtbank had het college deze gegevens in de eerste plaats bij de telers kunnen opvragen. Weliswaar heeft de gemachtigde van het college ter zitting aangegeven dat toezichthouders van de gemeente de spuitmonitoringsgegevens van de telers hebben ingezien tijdens controlebezoeken, maar de bevindingen van de toezichthouders zijn naar het oordeel van de rechtbank niet inzichtelijk gemaakt. Verder zijn de bevindingen niet neergelegd in een voor de rechtbank en voor de andere partijen kenbare rapportage. Ook is niet duidelijk wanneer deze controles hebben plaatsgevonden. Gelet hierop kan aan deze verklaring ter zitting niet de waarde worden toegekend die het college eraan gehecht wenst te zien.

Door het nalaten van onderzoek, gericht op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen per genoemd perceel door de telers, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet kunnen vaststellen of er van een overtreding van de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal sprake is. Het college heeft onvoldoende kennis vergaard om dat te kunnen beoordelen. Het standpunt van het college dat onderzoek achterwege kon blijven omdat om een algemeen verbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen zou zijn gevraagd, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank overweegt dat voordat toegekomen kan worden aan de vragen of en op welke wijze handhavend opgetreden kan worden, eerst moet worden beoordeeld of sprake is van een overtreding. Dit brengt met zich dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel tot stand is gekomen. Deze grond van eiseressen slaagt.

Noot Y. Schönfeld

Eerder deed de rechtbank Limburg (7 juli 2025, ECLI:NL:RBLIM:2025:6311) ook al eens een uitspraak over een handhavingsverzoek op basis van artikel 2.11 Bal inzake het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Meer over die uitspraak is hier te lezen: https://omgevingsweb.nl/samenvatting/2e-uitspraak-zorgplicht-art-2-11-bal-m-b-t-gewasbeschermingsmiddelen-lelieteelt/