Uitspraak over of b & w danwel gs bevoegd gezag is voor het besluiten op een bopa-aanvraag

De hoofdregel voor de bevoegdheidsverdeling in de Ow is dat B & W beslist op een aanvraag om een omgevingsvergunning, tenzij een ander bestuursorgaan is aangewezen. Bij een meervoudige aanvraag zoals die hier aan de orde is, volgt uit artikel 5.12, tweede lid van de Ow, in combinatie met artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder a, van het Ob, dat GS bevoegd zijn om te beslissen op een aanvraag als die betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit van provinciaal belang. De rechtbank moet dus beoordelen of de aanvraag betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit van provinciaal belang.

Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat het begrip ‘provinciaal belang’ bewust niet nader is ingevuld. Of een bepaald onderwerp als een provinciaal belang kan worden aangemerkt is afhankelijk van de bestuurlijke context op een bepaald moment (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr.3, p.78). Provinciale staten, het volksvertegenwoordigende orgaan binnen de provincie, bepalen de aanwezigheid van een provinciaal belang. Dat belang wordt behartigd door de bestuursorganen van de provincie. Het belang moet blijken uit een document dat door een bestuursorgaan van de provincie openbaar is gemaakt. Dit document kan een juridisch bindend besluit zijn, zoals de omgevingsverordening, een instructie of een voorbereidingsbesluit, maar ook een beleidsdocument zoals de omgevingsvisie, eenbeleidsbrief of beleidsnota. GS moeten bij uitoefening van de bevoegdheid motiveren dat sprake is van provinciaal belang en waarom het doelmatiger en doeltreffender is om dit belang met de inzet van de provinciale bevoegdheid te behartigen.

Uit artikel 3.54 van de omgevingsverordening kan worden afgeleid dat Provinciale staten het toestaan van agrarische bouwpercelen groter dan 2 hectare van provinciaal belang achten. In de toelichting wordt bovendien verwezen naar de Omgevingsvisie. Daarin staat dat de provincie schaalvergroting van agrarische bedrijven landschappelijk zorgvuldig wil inpassen en dit hand in hand wil laten gaan met verduurzaming van de sector. Dit is uitgewerkt in artikel 3.54, tweede lid, van de verordening. De rechtbank stelt daarom vast dat de aanvraag betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit van provinciaal belang. Om die reden zijn GS bevoegd om te beslissen op de aanvraag.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow is het verboden om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. In dit geval is sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) omdat de activiteit in strijd is met artikel 3.2, onder a en onder 2 van Bestemmingsplan Buitengebied Winsum. Dat artikel bepaalt dat de grootte van een agrarische bouwperceel maximaal 1,5 hectare is, dan wel de bestaande grootte indien deze meer bedraagt.

Uit artikel 3.54, eerste lid, van de omgevingsverordening van de provincie Groningen (de verordening) bepaalt – voor zover hier relevant – dat een omgevingsplan alleen mag voorzien in uitbreiding van een agrarisch bouwperceel groter dan 2 hectare als Gedeputeerde Staten daarvoor met toepassing van artikel 4.6, eerste lid, onder a, van het Omgevingsbesluit (Ob) een omgevingsvergunning hebben verleend. Artikel 4.6, eerste lid, onder a, van het Ob bepaalt dat Gedeputeerde staten (GS) beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning als die aanvraag alleen betrekking heeft op een omgevingsactiviteit van provinciaal belang.

Artikel 3.54, tweede lid, van de verordening, bepaalt dat het omgevingsplan alleen voorziet in uitbreiding van een agrarisch bouwperceel groter dan 2 hectare als daaraan een erfinrichtingsplan ten grondslag ligt dat is opgesteld met toepassing van de maatwerkmethode onder begeleiding van een bij de provincie werkzame deskundige op het gebied van stedenbouw en landschapsarchitectuur. Ook moet de bedrijfsvoering voldoen aan het Groninger Verdienmodel.

Vier dagen voordat het bestreden besluit werd genomen is de omgevingsverordening gewijzigd. Daarbij is de nummering van de artikelen gewijzigd. Waar in de stukken door partijen is verwezen naar artikel 3.55 van de omgevingsverordening begrijpt de rechtbank dit als een verwijzing naar artikel 3.54.

Was het college bevoegd om op de aanvraag te beslissen?

Volgens eiseres was het college (B & W, YS) niet bevoegd om een beslissing te nemen op de aanvraag. Uit artikel 3.54, eerste lid, van de verordening volgt dat GS bevoegd zijn om te beslissen op de aanvraag voor de omgevingsvergunning omdat een agrarisch bouwperceel ontstaat met een omvang van meer dan 2 hectare. Het college had de aanvragen daarom moeten doorsturen naar GS.

Het college is van mening dat zij wel bevoegd is om op de aanvraag te beslissen omdat geen sprake is van een omgevingsplanactiviteit van provinciaal belang zoals bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van het Ob. Op de zitting is dat standpunt verduidelijkt door aan te geven dat het slechts een kleine uitbreiding van het bouwvlak betreft.

De beroepsgrond slaagt. De rechtbank overweegt daarbij het volgende.

De hoofdregel voor de bevoegdheidsverdeling in de Ow is dat het college (B & W, YS) beslist op een aanvraag om een omgevingsvergunning, tenzij een ander bestuursorgaan is aangewezen. Bij een meervoudige aanvraag zoals die hier aan de orde is, volgt uit artikel 5.12, tweede lid van de Ow, in combinatie met artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder a, van het Ob, dat GS bevoegd zijn om te beslissen op een aanvraag als die betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit van provinciaal belang. De rechtbank moet dus beoordelen of de aanvraag betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit van provinciaal belang.

Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat het begrip ‘provinciaal belang’ bewust niet nader is ingevuld. Of een bepaald onderwerp als een provinciaal belang kan worden aangemerkt is afhankelijk van de bestuurlijke context op een bepaald moment (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr.3, p.78). Provinciale staten, het volksvertegenwoordigende orgaan binnen de provincie, bepalen de aanwezigheid van een provinciaal belang. Dat belang wordt behartigd door de bestuursorganen van de provincie. Het belang moet blijken uit een document dat door een bestuursorgaan van de provincie openbaar is gemaakt. Dit document kan een juridisch bindend besluit zijn, zoals de omgevingsverordening, een instructie of een voorbereidingsbesluit, maar ook een beleidsdocument zoals de omgevingsvisie, eenbeleidsbrief of beleidsnota (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr.3, p.213). GS moeten bij uitoefening van de bevoegdheid motiveren dat sprake is van provinciaal belang en waarom het doelmatiger en doeltreffender is om dit belang met de inzet van de provinciale bevoegdheid te behartigen (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr.3, p.399).

Uit artikel 3.54 van de omgevingsverordening kan worden afgeleid dat Provinciale staten het toestaan van agrarische bouwpercelen groter dan 2 hectare van provinciaal belang achten. In de toelichting wordt bovendien verwezen naar de Omgevingsvisie. Daarin staat dat de provincie schaalvergroting van agrarische bedrijven landschappelijk zorgvuldig wil inpassen en dit hand in hand wil laten gaan met verduurzaming van de sector. Dit is uitgewerkt in artikel 3.54, tweede lid, van de verordening. De rechtbank stelt daarom vast dat de aanvraag betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit van provinciaal belang. Om die reden zijn GS bevoegd om te beslissen op de aanvraag.

Ten overvloede merkt de rechtbank het volgende op.

-In artikel 2.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Ow, luidt: een bestuursorgaan van een provincie oefent een taak of bevoegdheid, als dat bij de regeling daarvan is bepaald, alleen uit als dat nodig is met het oog op een provinciaal belang en dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd. In de regeling van de bevoegdheid van GS in artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder a, van het Ob staat alleen provinciaal belang als relevante factor. Doelmatigheid en doeltreffendheid staan niet genoemd in de regeling.

-GS hebben de uitbreiding van agrarische bouwpercelen met een omvang boven 2 hectare aangewezen als een geval als bedoeld in artikel 16.15a, onder d, van de Ow. Daaruit volgt, in samenhang met artikel 4.25, eerste lid, aanhef en onder g, van het Ob, dat GS in de gelegenheid (hadden) moeten worden gesteld om advies uit te brengen over de aanvraag. Ingevolge artikel 16.16, eerste lid, van de Ow in combinatie met artikel 4.25, derde lid, van het Ob, is bij een voornemen tot het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning zelfs instemming van GS vereist. Deze aanwijzing impliceert dat GS van oordeel zijn dat het college van B & W wel degelijk bevoegd is om te beslissen op een aanvraag voor de uitbreiding van een agrarisch bouwperceel groter dan 2 hectare. Dat is echter niet te rijmen met de (hogere) regeling in artikel 3.54 van de verordening, waarin GS zijn aangewezen als bevoegd gezag.

Gelet op het bovenstaande blijft bespreking van de andere beroepsgronden achterwege.

Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder a, van het Ob. Dit betekent dat het college (B & W) niet bevoegd was om op de aanvraag te beslissen.

Noot Y. Schönfeld

Eerder is de rechtsvraag of sprake is van een BOPA van ‘provinciaal belang’ ook al aan de orde gekomen in de rechtspraak, namelijk in een uitspraak van de rechtbank Zeeland West-Brabant van 12 juni 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:3708. In deze uitspraak was in het geding of er al dan niet sprake was van een BOPA van ‘provinciaal belang’ (ten behoeve van het legaliseren van een voetpad binnen het Natuur Netwerk Brabant, NNB). Indien dit het geval zou zijn, dan zou GS het bevoegd zijn in plaats van B & W. Onder de Ow is de hoofdregel dat B & W bevoegd is om te beslissen op een aanvraag voor een omgevingsvergunning. GS kunnen bevoegd zijn als sprake is van een provinciaal belang. Dit volgt uit artikel 5.10, lid 1, onder a Ow. In dit artikel staat dat bij AMvB GS kunnen worden aangewezen als het bevoegde gezag om te beslissen op aanvragen voor omgevingsplanactiviteiten van provinciaal belang. In artikel 4.6, lid 1, onder a Ob staat (opnieuw) dat GS beslissen op een aanvraag van een omgevingsplanactiviteit van provinciaal belang. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat het begrip ‘provinciaal belang’ bewust niet nader is ingevuld in de Ow, maar dat het aan het bestuursorgaan is om dit belang te motiveren waarbij artikel 2.3 Ow in acht moet worden genomen. Of een bepaald onderwerp of project als van provinciaal belang kan worden aangemerkt, is afhankelijk van de bestuurlijke context op een bepaald moment. In de toelichting bij het Ob staat dat dit betekent dat provinciaal belang naar tijd en plaats kan verschillen. Om deze reden geeft het Ob ook geen definitie van provinciaal belang en moet provinciaal belang bij voorkeur blijken uit op provinciaal niveau vastgestelde beleidsstukken en visies. Of sprake is van een provinciaal belang is dus een afweging die ligt bij het bestuursorgaan. De rechtbank dient daarom te beoordelen of het college in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat geen sprake is van provinciaal belang. De rechtbank oordeelt dat dit het geval is. Het gaat hier om een relatief klein pad dat er ligt sinds 2008, aan de rand van het NNB en in de bufferzone. Daarnaast blijkt uit het advies van de ecoloog dat het behouden van het voetpad niet zorgt voor verstoring van de natuur omdat het voetpad ligt in de bufferzone aan de zijde van de wijk, het voetpad relatief smal is en alleen kan worden gebruikt door voetgangers en fietsers. B & W was dus conform de hoofdregel bevoegd om te beslissen op de aanvraag van de omgevingsvergunning.

Een andere uitkomst dus dan in de uitspraak van 27 februari 2026, waar GS toch het bevoegd gezag was.