97e uitspraak bopa (weigering) o.a. vng-richtafstand, noodzaak bedrijfswoning, aanmerken als aanvraag opa voor bouwen op dubbelbestemming leiding/gas

Naar het oordeel van de rechtbank staat daarmee onvoldoende vast dat niet is voldaan aan de VNG-richtafstand van 300 meter voor bedrijven tot categorie 4.2. De rechtbank is verder van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom eisers bedrijfswoning, ongeacht de richtafstanden, een beperking oplevert voor de uitbreiding- en vestigingsmogelijkheden van (zwaardere) bedrijvigheid. De rechtbank stelt vast dat rondom eisers perceel bedrijfswoningen zijn bestemd die dichter op de categorie 4.2 bedrijvenbestemmingen staan dan het perceel van eiser. Daarom is niet in te zien waarom de bedrijfswoning van eiser leidt tot een beperking.

De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de noodzaak voor de bedrijfswoning ontbreekt. Daarbij betrekt de rechtbank dat eiser op de zitting heeft toegelicht dat hij onmiddellijk ter plaatse moet zijn om eventuele storingen in de koeling acuut te verhelpen, gelet op de beperkte houdbaarheid van bepaalde producten. In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen reden waarom niet wordt voldaan aan de situatie van acute calamiteiten zoals het college heeft voorgehouden. Bovendien had het op de weg van het college gelegen om nadere informatie te vragen aan eiser, indien het van mening was dat de aanvraag op dat punt tekortschoot. De motivering in het bestreden besluit, dat niet duidelijk is wat de noodzaak is van de bedrijfswoning, is dan ook onvoldoende.

Het omgevingsplan bepaalt in artikel 10.2.1 dat voor de gronden die zijn aangewezen als bestemming ‘Leiding – gas’, geen bouwwerken mogen worden gebouwd, anders dan ten behoeve van deze dubbelbestemming. Deze bepaling geldt niet voor bestaande bouwwerken. De rechtbank stelt vast dat niet is gebleken dat de bedrijfswoning er al stond ten tijde van de terinzagelegging van het bestemmingsplan. Artikel 10.3 geeft echter de mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen om af te wijken van het verbod in artikel 10.2.1. Vergunning kan worden verleend mits geen afbreuk wordt gedaan aan het doelmatig en veilig functioneren van de leiding. Daarover moet vooraf advies worden ingewonnen bij de leidingbeheerder. De aanvraag voor een omgevingsvergunning had naar het oordeel van de rechtbank tevens moeten worden opgevat als een aanvraag in de zin van deze bepaling. Het had daarbij op de weg gelegen van het college om onderzoek te doen in hoeverre is voldaan aan de vereisten in artikel 10.3.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Deze uitspraak gaat over de geweigerde omgevingsvergunning voor de legalisering van een bestaande woonwagen als bedrijfswoning op het perceel aan [adres] in [plaats]. Eiser is het niet eens met deze weigering. Met het bestreden besluit van 24 februari 2025 op het bezwaar van eiser is het college bij de weigering van de omgevingsvergunning gebleven.

Totstandkoming van het bestreden besluit

Eiser heeft op 17 februari 2024 een aanvraag ingediend voor het afwijken van regels in het omgevingsplan om het gebruik van de bestaande woonwagen als bedrijfswoning te legaliseren.

Voor het perceel geldt het tijdelijke deel van het omgevingsplan Bestemmingsplan Leeuwarden – Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik (omgevingsplan). Op het perceel rust de bestemming ‘Bedrijventerrein – 2’. Op grond van artikel 4.1, sub a, onder 16 van het omgevingsplan zijn bedrijfswoningen alleen toegestaan ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’. Voor het betreffende perceel is deze aanduiding niet opgenomen.

Het college heeft bij besluit van 5 augustus 2024 de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd op de grond dat ter plaatse prioriteit wordt gegeven aan het in stand houden en verder ontwikkelen van de bedrijfsfunctie, wat door het toestaan van een bedrijfswoning belemmerd zou worden. Ter plaatse van [adres] zijn bedrijven tot categorie 2 toegestaan en in de nabijheid van het adres zijn bedrijven tot categorie 3.2 toegestaan. Hiervoor geldt een richtafstand van 100 meter tot woningen. Op circa 200 meter van de [adres] zijn bedrijven tot categorie 4.2 mogelijk en hiervoor geldt een richtafstand van 300 meter tot woningen. Aan beide richtafstanden wordt volgens het college ruimschoots niet voldaan. Het toestaan van een bedrijfswoning zou daardoor leiden tot een beperking van de vestiging van de gewenste diversiteit aan (zwaardere) bedrijvigheid en beperking van uitbreidingsmogelijkheden voor bestaande omliggende bedrijven.

Het college heeft bij besluit van 24 februari 2025 het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de weigering van de gevraagde vergunning in stand gelaten. Ter motivering is in het bestreden besluit verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie.

De commissie stelt daarin vast dat het college niet van de juiste afstanden is uitgegaan, maar onderschrijft dat het college de vestigings- en uitbreidingsmogelijkheden voor bedrijven zwaarder kon laten wegen dan het willen wonen op het bedrijventerrein.

Verder stelt de commissie dat in de aanvraag onvoldoende is onderbouwd dat een bedrijfswoning voor de bedrijfsvoering noodzakelijk is. Daarbij verwijst de commissie naar de definitie van een bedrijfswoning in artikel 1.11 van het omgevingsplan (“… wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is.”).

Ten slotte is volgens de commissie het legaliseren van de bedrijfswoning niet mogelijk gelet op de dubbelbestemming ‘Leiding-gas’. Uit artikel 10.1 volgt dat alleen bouwwerken zijn toegestaan ten behoeve van een hoofdtransportleiding, en het beheer en onderhoud daarvan.

Toetsingskader

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet omgevingswet (Iow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wetten heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu gedeeltelijk uit een tijdelijk deel (dit volgt uit artikel 4.6, eerste lid, onder g, van de Iow jo. artikel 22.1 van de Ow). De regels van het (voormalig) Bestemmingsplan Leeuwarden – Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik maken onderdeel uit van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan.

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow is het verboden om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Omdat in het omgevingsplan ter plaatse geen aanduiding ‘bedrijfswoning’ is opgenomen, is in dit geval sprake van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA).

Uit artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) volgt dat een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een BOPA alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL).

Het begrip ‘evenwichtige toedeling’ is in het Bkl niet nader omschreven. Het bevoegd gezag heeft beleidsruimte om in te vullen wat een evenwichtige toedeling is. Beoogd is om aan te sluiten bij het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ dat gold onder de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Kamerstukken II 2015/16, 33 962, nr. 3, blz. 137 e.v.). De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening of weigering van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Wat zijn de gevolgen voor vestiging van en uitbreidingsmogelijkheden voor bedrijven?

Eiser stelt dat het college ten onrechte aan de weigering van de vergunning ten grondslag heeft gelegd dat niet wordt voldaan aan de VNG-richtafstanden. De afstand tussen de bestemming voor bedrijven in milieucategorie 4.2 en zijn bedrijfswoning is 300 meter. Daarmee is voldaan aan de VNG-richtafstand. Het college heeft los van deze richtafstand geen andere argumenten aangevoerd op grond waarvan de bedrijfswoning van eiser een beperking zal opleveren voor de zwaardere bedrijvigheid op het bedrijventerrein.

Ook doet eiser in dit verband een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Daarbij wijst hij op een verleende omgevingsvergunning voor een bedrijfswoning op hetzelfde bedrijventerrein.

Het college is van mening dat de bedrijfswoning een beperking oplevert van de gewenste diversiteit aan (zware) bedrijvigheid en de uitbreidingsmogelijkheden voor omliggende bedrijven. Volgens het college wordt niet voldaan aan de VNG-richtafstanden. Op de zitting heeft het college zijn standpunt genuanceerd. Volgens het college zou de gemeten afstand tot de categorie 4.2 bedrijven circa 280 meter zijn en niet 200 meter zoals in het verweerschrift en het bestreden besluit staat. Tussen partijen is verder niet in geschil dat wordt voldaan aan de richtafstand van 100 meter voor bedrijven tot categorie 3.2.

Deze beroepsgrond slaagt.

De rechtbank stelt vast dat het college op de zitting heeft afgeweken van de motivering van het bestreden besluit door zich op het standpunt te stellen dat niet wordt voldaan aan de VNG-richtafstand. In het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat ten grondslag ligt aan de motivering van het bestreden besluit, staat namelijk dat het college onjuist heeft gemeten en dat de gemeten afstand van circa 300 meter door bezwaarde de commissie niet onjuist voorkomt. Het college heeft weliswaar op de zitting aangegeven dat de afstand circa 280 meter is, maar heeft dit niet nader onderbouwd met stukken. Eiser heeft bovendien deze afstand betwist. Naar het oordeel van de rechtbank staat daarmee onvoldoende vast dat niet is voldaan aan de VNG-richtafstand van 300 meter voor bedrijven tot categorie 4.2. In zoverre is niet voldoende gemotiveerd dat de bedrijfswoning een beperking oplevert voor de dichtstbijzijnde bestemming waarop bedrijven in categorie 4.2 zich kunnen vestigen.

De rechtbank is verder van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom eisers bedrijfswoning, ongeacht de richtafstanden, een beperking oplevert voor de uitbreiding- en vestigingsmogelijkheden van (zwaardere) bedrijvigheid. Op de zitting is door eiser gesteld dat ten oosten van zijn perceel een rij bedrijfswoningen is bestemd die al een beperking vormt voor de categorie 4.2 bedrijvenbestemming. Het college heeft dit niet betwist. De rechtbank stelt vast dat rondom eisers perceel bedrijfswoningen zijn bestemd die dichter op de categorie 4.2 bedrijvenbestemmingen staan dan het perceel van eiser. Daarom is niet in te zien waarom de bedrijfswoning van eiser leidt tot een beperking, zoals het college met verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft gesteld.

Gelet op het voorgaande, behoeft het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel geen bespreking meer.

Is de bedrijfswoning noodzakelijk?

Volgens eiser stelt het college zich ten onrechte op het standpunt dat niet zou zijn voldaan aan de eisen die aan een bedrijfswoning worden gesteld, namelijk dat het noodzakelijk is om op het terrein te wonen. Eiser stelt dat de noodzakelijkheid is gegeven. Eiser is marktkoopman en de loodsen met kazen en koeling zijn op het perceel gevestigd.

Het college heeft op de zitting aangevoerd dat eiser niet voldoende heeft onderbouwd wat de noodzaak is van de bedrijfswoning. Daarbij moet het bijvoorbeeld gaan om calamiteiten waarbij acuut moet worden ingegrepen en dat speelt hier niet.

Deze beroepsgrond slaagt.

De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de noodzaak voor de bedrijfswoning ontbreekt. Daarbij betrekt de rechtbank dat eiser op de zitting heeft toegelicht dat hij onmiddellijk ter plaatse moet zijn om eventuele storingen in de koeling acuut te verhelpen, gelet op de beperkte houdbaarheid van bepaalde producten. In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen reden waarom niet wordt voldaan aan de situatie van acute calamiteiten zoals het college heeft voorgehouden. Bovendien had het op de weg van het college gelegen om nadere informatie te vragen aan eiser, indien het van mening was dat de aanvraag op dat punt tekortschoot. De motivering in het bestreden besluit, dat niet duidelijk is wat de noodzaak is van de bedrijfswoning, is dan ook onvoldoende. Tijdens de zitting heeft het college dit motiveringsgebrek niet hersteld. In zoverre is het bestreden besluit dan ook niet zorgvuldig voorbereid en berust dit besluit niet op een deugdelijke motivering.

Is de bedrijfswoning in strijd met de bouwregel voor de bestemming Leiding – gas?

Eiser betoogt dat ten onrechte is getoetst aan de bouwregel voor de dubbelbestemming ‘Leiding – gas’. Volgens eiser kan deze planregel niet worden tegengeworpen, omdat de bedrijfswoning een bestaand bouwwerk is en deze bepaling niet van toepassing is op bestaande bouwwerken (dit staat in artikel 10.2.1. van het omgevingsplan). Ook heeft eiser aangevoerd dat er van de zijde van de Gasunie is gezegd dat de gasleiding geen reden is voor verwijdering van de woonwagen.

Ook deze beroepsgrond slaagt. Daarbij overweegt de rechtbank het volgende.

Het omgevingsplan bepaalt in artikel 10.2.1 dat voor de gronden die zijn aangewezen als bestemming ‘Leiding – gas’, geen bouwwerken mogen worden gebouwd, anders dan ten behoeve van deze dubbelbestemming. Deze bepaling geldt niet voor bestaande bouwwerken. Onder bestaand bouwwerk wordt in artikel 1.13 verstaan, bebouwing zoals aanwezig op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpplan. In dit geval is dat de periode van 14 november 2013 tot en met 27 december 2013.

De rechtbank stelt vast dat niet is gebleken dat de bedrijfswoning er al stond ten tijde van de terinzagelegging van het bestemmingsplan. De rechtbank acht dit echter niet aannemelijk. De bedrijfswoning is niet te zien op de luchtfoto’s op de website topotijdreis.nl in het jaar 2013.

Artikel 10.3 geeft echter de mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen om af te wijken van het verbod in artikel 10.2.1. Vergunning kan worden verleend mits geen afbreuk wordt gedaan aan het doelmatig en veilig functioneren van de leiding. Daarover moet vooraf advies worden ingewonnen bij de leidingbeheerder. De aanvraag voor een omgevingsvergunning had naar het oordeel van de rechtbank tevens moeten worden opgevat als een aanvraag in de zin van deze bepaling. Het had daarbij op de weg gelegen van het college om onderzoek te doen in hoeverre is voldaan aan de vereisten in artikel 10.3.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit is genomen in strijd met de onderzoeksplicht (artikel 3:2 van de Awb) van het college en het motiveringsbeginsel (artikel 7:12 van de Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Het is niet mogelijk voor de rechtbank om het geschil definitief te beslechten omdat eerst nader onderzoek moet plaatsvinden. Evenmin draagt de rechtbank het college op om het gebrek te herstellen (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken.

Beslissing

De rechtbank:

– verklaart het beroep gegrond;

– vernietigt het besluit van 24 februari 2025;

– draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;