Hoe ver strekken de toezichthoudende bevoegdheden van een toezichthouder?

Als een gebouw niet voldoet aan het Bouwbesluit, dan kunnen bewoners een verzoek indienen bij het college van burgemeester en wethouders (hierna: “het college”) om handhavend op te treden. Een toezichthouder maakt slechts gebruik van zijn bevoegdheden voor zover dat redelijkerwijs nodig is, artikel 5:13 Awb. Hoe ver strekken die bevoegdheden?

In een recente uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant is beoordeeld of het college voldoende onderzoek heeft verricht naar de gestelde gebreken in de brandcompartimentering van het appartementencomplex Abdijtuinen te Veldhoven.

Toezichthoudende bevoegdheden

Een bestuursorgaan houdt toezicht op de naleving van wet- en regelgeving. Een toezichthouder, een daartoe aangewezen natuurlijk persoon, kan op grond van de Awb toezichthoudende bevoegdheden hebben. Deze bevoegdheden staan in titel 5.2 van de Awb. Een toezichthouder is volgens artikel 5:11 van de Awb een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

Verzoek om handhaving

Enkele bewoners van het appartementencomplex Abdijtuinen in Veldhoven stellen dat bij de bouw van het complex in 2007/2008, is afgeweken van het toen geldende Bouwbesluit 2003. Zij verzoeken het college in 2015 om te controleren of wordt voldaan aan de eisen van brandveiligheid gelet op het Bouwbesluit 2003.

Afwijken Bouwbesluit 2003

Naar aanleiding van het verzoek vindt op 11 juli 2016 een controle plaats in hun appartement. De bevindingen van die controle zijn opgenomen in  een rapport van de gemeente van 13 juli 2016, en in een rapport van de veiligheidsregio Brabant Zuid Oost (hierna: VRBZO) van 29 juli 2016. De bewoners hebben zelf ook onderzoek laten verrichten door Bureau Veritas Asset Management (hierna: Veritas). De VRBZO brengt op 7 november 2016 een advies uit aan het college over de handelingen die nodig zijn om alsnog te voldoen aan het Bouwbesluit.  Vast staat dat er gebreken zijn in de brandcompartimentering, waardoor de leidingschachten niet voldoen aan de eisen van 60 minuten WBDBO, (weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag).

Het primaire besluit

Bij besluit van 11 april 2017 heeft het college de Verenigingen van Eigenaren (hierna: VvE) van de verschillende blokken in het complex, gelast op straffe van een dwangsom om overeenkomstig het advies van de VRBZO, de doorvoeringen in de leidingschachten brandwerend te behandelen dan wel brandwerend af te dichten. Openingen en gaten in de wand van de schacht moeten worden afgedicht. In de technische ruimte van het appartement van de bewoners moet het gat van een doorvoer naar het onderliggende appartement (door partijen ook wel ‘de ingestorte pot’ genoemd) brandwerend worden afgedicht.

De VvE heeft werkzaamheden laten uitvoeren om aan de last te voldoen. Deze werkzaamheden zijn door het college gecontroleerd.

Beroep bewoners

De bewoners vinden dat onvoldoende onderzoek is verricht. Zij zijn bang dat het complex nog steeds niet aan de eisen van brandveiligheid voldoet met alle gevolgen van dien. In beroep stellen zij dat (in hun ogen) onvoldoende handhavend is opgetreden ten aanzien van overtredingen van de eisen van het Bouwbesluit (de brandveiligheid) bij de ingestorte pot, de mechanische ventilatie van de keuken, de elektriciteitsleiding door het ventilatiekanaal, en de wijzigingen en gebreken in de brandcompartimentering van de andere appartementen.

Beoordeling overtredingen

De rechtbank gaat in de uitspraak op iedere tekortkoming in. De bewoners willen dat het college nader destructief onderzoek uitvoert naar de ingestorte pot. De rechtbank vindt dat het college geen nader destructief onderzoek hoeft te doen. Het college heeft volgens de rechtbank het bestreden besluit en het primaire besluit zorgvuldig voorbereid. Op het college rust niet de verplichting om achteraf alle werkzaamheden van de aannemer te controleren.

Voldoen aan de last

De controle door de VRZBO bevestigt dat de verrichte werkzaamheden bij de ingestorte pot ertoe leiden dat het totaal 60 minuten brandwerend is. Omdat daaraan is voldaan, is het volgens de rechtbank niet relevant wat zich onder de bodem van die pot vindt. Verder destructief onderzoek zoals de bewoners verlangen, zal niet leiden tot wijziging van de last. Het beroep op dit onderdeel faalt dan ook.

Evenredig en proportioneel

Het college moet, bij de toezichthoudende bevoegdheden, afwegen of de inzet evenredig en proportioneel is. Dit vloeit voort uit artikel 5:13 van de Awb. Of de inzet evenredig is, hangt af van de omstandigheden van het geval.

Afweging of nader onderzoek evenredig is

De rechtbank stelt dat verder destructief onderzoek ook in dit geval niet evenredig en proportioneel is. Daarbij betrekt de rechtbank de volgende omstandigheden. Het college baseert het bestreden besluit op verklaringen van de aannemer, de bevindingen van de VRBZO en van Veritas op basis van de bouwtekeningen. Omdat zowel Veritas als VRBZO menen dat er meer dan voldoende ruimte is om een anhydriet vloer van 30 mm aan te leggen bovenop het ventilatiekanaal of de elektriciteitsleiding. Een dergelijke vloer heeft een brandwerendheid van 60 minuten en is daarmee voldoende brandwerend. De kritiek van de bewoners op de geloofwaardigheid van de verklaring van aannemer wordt daarom gepasseerd.

Beschermingsbereik Bouwbesluit

Verder overweegt de rechtbank dat de normen in het Bouwbesluit slechts strekken tot bescherming van de belangen van de bewoners, voor zover het gaat om het complex waarvan hun appartement deel uitmaakt. De rechtbank laat in het midden of deze bewoners gelet op artikel 8:69a van de Awb een beroep toekomt op die normen. Over het relativiteitsvereiste en de vraag of de normen uit het Bouwbesluit strekken tot de bescherming van de belangen van in dit geval de bewoners, zijn de nodige uitspraken verschenen. Daarbij gaat het om de vraag of bij een calamiteit in een bouwwerk, de gevolgen daarvan zich kunnen uitstrekken tot degene die zich op schending van die normen beroept. De Afdeling heeft geoordeeld dat in dat geval de normen uit het Bouwbesluit wel strekken tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. In die zaak is een gebouw gelegaliseerd dat is gebruikt voor het kweken van champignons.

Artikel 8:69a Awb

Het relativiteitsvereiste vereist een verband tussen de beroepsgrond, en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. Van een aantal artikelen uit het huidige Bouwbesluit 2012 is al bepaald dat die slechts strekken tot bescherming van de gebruikers van het bouwwerk. Anderen kunnen zich dan niet beroepen op eventuele schending van die normen, vanwege artikel 8:69a van de Awb.

Verder onderzoek?

De rechtbank stelt vast dat het college steekproefsgewijs onderzoek heeft verricht in het complex bij de voorbereiding van het primaire besluit. Hierbij zijn de gebreken in de brandcompartimentering van de leidingschachten vastgesteld en daartegen is het college opgetreden. Het college heeft aannemelijk mogen achten dat ook in de andere appartementen waar een bypass van het ventilatiekanaal is gemaakt, geen sprake is van strijd met het Bouwbesluit. De stelling van de bewoners dat bij de bouw in de andere appartementen ook wijzigingen van de ventilatie zijn doorgevoerd, is volgens de rechtbank onvoldoende grond om het college te verplichten in andere appartementen destructief onderzoek te laten verrichten naar mogelijke overtredingen.

Conclusie

Bewoners van een appartementencomplex kunnen het college verzoeken om handhavend op te treden tegen gebreken in het gebouw als het gebouw niet voldoet aan het Bouwbesluit. Het college moet  bij het inzetten van zijn toezichthoudende bevoegdheden, een afweging maken of de inzet wel evenredig en proportioneel is. Dit hangt af van de omstandigheden van het geval.