Niet meer dweilen met de kraan open met oude stikstofrechten

De Amercentrale is sinds 1952 in bedrijf met verschillende eenheden die stroom en warmte opwekken. Van belang is dat eenheid 8 in 1980 in bedrijf is genomen en sinds 2015 niet meer in werking is. Op dit moment is alleen eenheid 9 nog operationeel. Verder was ten tijde van de beslissing tot weigering om de Nbw-vergunning in te trekken nog geen nieuwe Wnb-vergunning verleend. Deze was toen wel aangevraagd.

De rechtbank is kort over de handhavingsprocedure. De Amercentrale handelde niet zonder toereikende vergunning toen het verzoek om handhaving werd ingediend.

Met betrekking tot de weigering om de oude natuurvergunning in te trekken verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de AbRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2011:71. Artikel 5.4 van de Wnb geeft verweerder twee mogelijkheden om een Wnb-vergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken of te wijzigen. Op basis van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb kan verweerder na een belangenafweging hiertoe besluiten als een van de in het eerste lid genoemde voorwaarden zich voordoet. Op basis van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb is verweerder verplicht een vergunning in te trekken of te wijzigen als dat nodig is om verslechteringen of significante verstoringen te voorkomen.

De rechtbank overweegt dat eenheid 8 door een later verleende omgevingsvergunning in 2017 niet meer in werking kan zijn conform de Nbw-vergunning uit 2011. De Nbw-vergunning verschaft de Amercentrale desondanks wel de vergunde ruimte als gevolg van eenheid 8. De Amercentrale kan deze vergunde ruimte aanwenden om intern te salderen. Omdat eenheid 8 is gesloten en de Amercentrale in werking moet zijn conform de omgevingsvergunning uit 2017 hadden GS zich volgens de rechtbank moeten afvragen of zij ook de Nbw-vergunning (voor zover deze betrekking had op eenheid 8) hadden moeten intrekken. De weigering om de Nbw-vergunning al dan niet gedeeltelijk in te trekken is daarom onvoldoende gemotiveerd.

Daarbij betrekt de rechtbank ook het beleid van de provincie Noord-Brabant, dat recent enkele malen is gewijzigd. Kort samengevat kon een activiteit alleen worden ingezet ten behoeve van intern salderen voor zover er een toestemming was in de referentiesituatie en die sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of kon zijn, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning, onderdeel bouwen, was vereist. Bovendien werd alleen de stikstofemissie betrokken, voor zover de stikstof niet noodzakelijk was in verband met toepassing van artikel 6, lid 2, Hrl. De rechtbank beschouwt deze beperkingen als een passende maatregel als bedoeld in artikel 6, lid 2, Hrl. Dit betreft een zelfstandige intrekkingsgrondslag.

De rechtbank begrijpt niet waarom GS niet de daad bij het woord hebben gevoegd en de Nbw-vergunning voor zover deze betrekking had op eenheid 8, hebben ingetrokken na de verlening van de revisievergunning in 2017.

Met betrekking tot de verlening van de nieuwe Wnb-vergunning is de rechtbank van oordeel dat GS terecht zijn uitgegaan van de oude Nbw-vergunning als referentiesituatie, ook al leidt een latere verlening van de vergunning op grond van de Wabo tot minder gevolgen voor omliggende Natura 2000-gebieden. Dat is ook vaste rechtspraak van de Afdeling. De rechtbank overweegt dat uit deze rechtspraak niet kan worden afgeleid dat geen betekenis meer zou toekomen aan in het verleden verleende natuurvergunningen, waarbij een lagere stikstofdepositie is gegund dan vóór de referentiedatum (milieu)vergunde stikstofdepositie. In die uitleg, zouden bedrijven in Nederland kunnen blijven terugvallen op verouderde vergunningen en dat brengt een oplossing voor de stikstofcrisis niet dichterbij.

De rechtbank vult de beroepsgronden ambtshalve aan en betrekt het beleid van GS bij het oordeel. Op basis hiervan hadden GS het verzoek om intrekking van de Nbw-vergunning moeten betrekken bij het besluit op de aanvraag voor de Wnb-vergunning. De rechtbank zoekt, tot slot, aansluiting bij het arrest van het HvJ van 7 november 2018 (het PAS-arrest). Eenheid 8 is in bedrijf genomen voordat de beschermingsregeling van de Hrl van toepassing was. De gevolgen van eenheid 8 zijn dus nooit passend beoordeeld. Het wederom betrekken van deze emissies is slechts toegestaan indien is gegarandeerd dat deze emissies niet leiden tot significante gevolgen.

In de rechtspraak van de Afdeling kan worden gelezen dat het altijd is toegestaan te salderen met in het verleden vergunde, maar niet feitelijk benutte emissieruimte, tenzij de in het verleden vergunde emissieruimte is vervallen of geëxpireerd. De rechtbank brengt een nuancering aan op deze rechtspraak van de Afdeling. Indien het gaat om niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden weliswaar is vergund, maar niet passend is beoordeeld, en waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere vergunning op basis van de Wnb of de Wabo is vereist, mag volgens de rechtbank hiermee slechts worden gesaldeerd als inzichtelijk wordt gemaakt met welke andere passende maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd (analoog aan rechtsoverweging 30.5 van de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627). Zonder deze nuancering zou, als gevolg van de wetswijziging per 1 januari 2020, tot in lengte der dagen kunnen worden gesaldeerd met niet passend beoordeelde emissieruimte uit het verleden, aldus de rechtbank.