Referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een positieve weigering

Wat speelde er in deze zaak?

Gedeputeerde staten van de provincie Gelderland hadden op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) een vergunning verleend voor de wijziging van een bestaande veehouderij. Significante gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden konden worden uitgesloten, omdat het gewijzigde project minder stikstofdepositie tot gevolg heeft dan de referentiesituatie (= intern salderen). Gedeputeerde staten hadden de referentiesituatie ontleend aan de positieve weigering om een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 te verlenen, daterend uit 2010.

Twee natuurorganisaties stelden beroep in tegen de verlening van de natuurvergunning. Bij uitspraak van 24 juli 2023 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en de natuurvergunning vernietigd (ECLI:NL:RBGEL:2023:4149). Volgens de rechtbank was het positieve weigeringsbesluit uit 2010 namelijk ‘evident onjuist’, omdat de gegevens in de tabel van het besluit afwijken van de berekeningen in de bijlage bij het besluit. Gedeputeerde staten waren er dan ook ten onrechte vanuit gegaan dat geen sprake is van een toename van stikstofdepositie, aldus de rechtbank.

De veehouderij kon zich niet vinden in de uitspraak van de rechtbank en heeft daartegen hoger beroep ingesteld.

Hoe oordeelt de Afdeling?

De Afdeling laat zich in de uitspraak naar aanleiding van het hoger beroep van de veehouderij niet uit over of de positieve weigering uit 2010 – zoals de rechtbank heeft overwogen – een evidente onjuistheid bevat, maar buigt zich direct over de principiële vraag of een referentiesituatie kan worden ontleend aan positieve weigering.

De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar uitspraak van 18 december 2024 dat de vraag, wat de referentiesituatie is bij het verlenen van een natuurvergunning, op twee momenten van belang is (ECLI:NL:RVS:2024:4923 – de 18 december-uitspraak). Ten eerste om te bepalen of de aanvraag – ten opzichte van de referentiesituatie – betrekking heeft op de voortzetting van één-en-hetzelfde project. Zou dat het geval zijn, dan is voor het aangevraagde project geen nieuwe natuurvergunning nodig. Ten tweede is de referentiesituatie relevant wanneer geen sprake is van de voortzetting van één-en-hetzelfde project en – de beëindiging van – de referentiesituatie als mitigerende maatregel in de passende beoordeling wordt betrokken.

Uit de 18 december-uitspraak volgt dat de referentiesituatie wordt gevormd door een natuurtoestemming of milieutoestemming van voor de Europese referentiedatum die nadien is gecontinueerd. De positieve weigering is gegeven op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. De vraag is of dat besluit kwalificeert als natuurtoestemming. De Afdeling overweegt dat dat niet het geval is, omdat een natuurtoestemming de rechtspositie van de vergunninghouder wijzigt en een positieve weigering dat niet doet. Ook voordat de positieve weigering werd gegeven, mocht de aanvrager de activiteit namelijk al uitvoeren. Daarvoor was geen natuurvergunning vereist. De activiteit mocht rechtstreeks op grond van de Wnb worden uitgevoerd.

Een positieve weigering is wel appellabel en kan daardoor formele rechtskracht krijgen. Volgens de Afdeling betekent dat echter niet dat een positieve weigering tóch rechtsgevolgen heeft of toestemming verleent voor activiteiten op grond van de Wnb. Het besluit is enkel appellabel omdat het een (positieve) weigering betreft van een aanvraag om een vergunning. Op grond van artikel 1:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht is zo’n besluit vatbaar voor bezwaar en beroep.

Dit alles brengt de Afdeling tot de conclusie dat aan een positieve weigering (en de onderliggende aanvraag om een natuurvergunning) niet een referentiesituatie kan worden ontleend. De Afdeling wijst erop dat zij eerder al – zij het impliciet – tot dezelfde conclusie was gekomen in rechtsoverweging 24.6 van de 18 december-uitspraak.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4231.

In de inleiding van dit blog wordt gerefereerd aan de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 oktober 2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:5829 (raadpleeg hier) en de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 1 december 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:5232 (raadpleeg hier).