Uitspraak over concreet zicht op legalisering als daarvoor een BOPA nodig is en invloed advies omgevingsdienst

Omwonenden ervaren geluidshinder en andere overlast van een dierenhotel in Veghel. Zij hebben het college verzocht om handhavend op te treden.

Het college en [naam] vinden dat sprake is van een bijzonder geval omdat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Zij ontlenen dat concrete zicht op legalisatie aan de aanvraag van 8 november 2023 voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan. De beslissing op deze aanvraag wordt voorbereid met de zogeheten reguliere voorbereidingsprocedure. Het college heeft nog niet beslist op deze aanvraag.

Om concreet zicht op legalisatie aan te kunnen nemen, is ten minste vereist dat een aanvraag is gedaan voor een omgevingsvergunning, waarbinnen het gebruik als dierenhotel past. Ook is vereist dat het college bereid is om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Aan beide voorwaarden is voldaan. Het college heeft het voornemen uitgesproken om mee te werken aan de oprichting van het dierenhotel, mits een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden wordt gegarandeerd. Daarmee heeft het college te kennen gegeven de omgevingsvergunning in beginsel te willen verlenen. Het college heeft tijdens de zitting meegedeeld dat die bereidheid nog steeds bestaat. Dat betekent dat in beginsel sprake is van concreet zicht op legalisatie.

Het gaat hier om een voorlopige voorziening in een handhavingsprocedure. Een rechterlijke toetsing van een nog te verlenen omgevingsvergunning hoort niet thuis in de handhavingsprocedure. Die toetsing hoort ook niet thuis bij de beoordeling van een verzoek om een voorlopige voorziening tijdens die handhavingsprocedure. De enige uitzondering daarop is als op voorhand duidelijk is dat de omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen. In dat geval bestaat er namelijk toch geen concreet zicht op legalisatie. De gevraagde tijdelijke omgevingsvergunning is nog niet verleend. De Omgevingsdienst Brabant Noord heeft een kritisch advies uitgebracht en geconcludeerd dat bepaalde aspecten niet akkoord zijn. Uit het advies volgt dat er maatregelen nodig zijn om een goed woon- en leefklimaat te waarborgen. Dit advies is pas tijdens de zitting overgelegd. Het college heeft tijdens de zitting meegedeeld het advies van de Omgevingsdienst over te willen nemen en met inachtneming van dat advies de omgevingsvergunning te willen verlenen. De voorzieningenrechter ziet onvoldoende aanleiding voor de conclusie dat op voorhand duidelijk is dat de omgevingsvergunning na verwerking van de opmerkingen van de Omgevingsdienst geen rechtskracht zal verkrijgen. De voorzieningenrechter voegt hier het volgende aan toe. Het advies van de Omgevingsdienst maakt duidelijk dat er maatregelen nodig zijn om het woon- en leefklimaat van de omwonenden beter te beschermen. Dit moet aan de orde te komen in de procedure over de verlening van de omgevingsvergunning.

naam] exploiteert een dierenhotel in een voormalige champignonkwekerij aan de [adres] te [vestigingsplaats] (de locatie). Verzoekers wonen in de buurt van het dierenhotel. Verzoekers hebben op 4 mei 2024 een verzoek om handhaving ingediend bij het college vanwege het zonder omgevingsvergunning exploiteren van een dierenhotel door [naam] .

Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 8 november 2024 afgewezen. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. De bezwaarprocedure loopt nog.

Op de locatie is het bestemmingsplan “Buitengebied Veghel” in combinatie met het bestemmingsplan “Harmonisatie van diverse regelingen – laaghangend fruit” van toepassing. Deze bestemmingsplannen maken deel uit van het geldende (tijdelijke) omgevingsplan gemeente Meierijstad. Op de locatie rust onder meer de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. Vaststaat dat de exploitatie van een dierenhotel in strijd is met deze bestemming.

In de voorschriften van het bestemmingsplan “Buitengebied Veghel” is in artikel 4.8.9 een wijzigingsbevoegdheid opgenomen om de gronden ter plaatse van de aanduiding ‘bouwvlak’ te wijzigen in de bestemming ‘Bedrijf – Agrarisch verwant en technisch hulpbedrijf’ met een specifieke aanduiding gerelateerd aan de beoogde activiteit(en). Bij de wijziging moeten bepaalde voorwaarden in acht worden genomen. Vaststaat dat niet is voldaan aan voorwaarde g. Dat is een voorwaarde die betrekking heeft op de oppervlakte aan bedrijfsbebouwing.4.2.

Omdat niet aan deze voorwaarde is voldaan, heeft [naam] op 8 november 2023 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan. Deze aanvraag is erop gericht het dierenhotel tijdelijk mogelijk te maken. Verder heeft [naam] heeft op 9 januari 2025 een aanvraag voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit ingediend. De tweede aanvraag is erop gericht het dierenhotel blijvend mogelijk te maken. Het college heeft om advies gevraagd van de Omgevingsdienst. Dit advies is op 12 maart 2025 ontvangen en is tijdens de zitting van 18 maart 2025 overgelegd en besproken.

Vaststaat dat [naam] een omgevingsvergunning nodig heeft voor het afwijken van het bestemmingplan of voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit om de activiteiten op deze locatie te mogen verrichten. [naam] heeft geen omgevingsvergunning voor de exploitatie van een dierenhotel en handelt dan ook in strijd met het bepaalde in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet. Het college is dan ook bevoegd om handhavend op te treden tegen het dierenhotel.

Een bestuursorgaan moet in de regel gebruik maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Dit wordt bereikt door middel van handhavend optreden. Hieruit volgt het algemeen belang is gediend met handhaving. In sommige gevallen mag toch worden afgezien van handhaving. Dat mag als handhaving onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden mag worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie. Ook andere concrete omstandigheden kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is (ABRvS 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.).

Het college en [naam] vinden dat sprake is van een bijzonder geval omdat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Zij ontlenen dat concrete zicht op legalisatie aan de aanvraag van 8 november 2023 voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan. De beslissing op deze aanvraag wordt voorbereid met de zogeheten reguliere voorbereidingsprocedure. Het college heeft nog niet beslist op deze aanvraag.

Om concreet zicht op legalisatie aan te kunnen nemen, is ten minste vereist dat een aanvraag is gedaan voor een omgevingsvergunning, waarbinnen het gebruik als dierenhotel past. Ook is vereist dat het college bereid is om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen (ABRvS 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1350 en van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2576). Aan beide voorwaarden is voldaan. [naam] heeft op 8 november 2023 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan. Het college heeft op 28 mei 2024 het voornemen uitgesproken om mee te werken aan de oprichting van het dierenhotel, mits een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden wordt gegarandeerd. Daarmee heeft het college te kennen gegeven de omgevingsvergunning in beginsel te willen verlenen. Het college heeft tijdens de zitting van 18 maart 2025 meegedeeld dat die bereidheid nog steeds bestaat. Dat betekent dat in beginsel sprake is van concreet zicht op legalisatie.

Verzoekers vinden dat geen omgevingsvergunning mag worden verleend omdat er geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Zij geven aan veel overlast te ervaren van de exploitatie van het dierenhotel. Daarbij gaat het met name om geluidsoverlast van blaffende honden. Maar dat is niet het enige. Verzoekers geven bijvoorbeeld aan ook verkeersoverlast te ondervinden en last te hebben van poep op straat.

Het gaat hier om een voorlopige voorziening in een handhavingsprocedure. Een rechterlijke toetsing van een nog te verlenen omgevingsvergunning hoort niet thuis in de handhavingsprocedure. Die toetsing hoort ook niet thuis bij de beoordeling van een verzoek om een voorlopige voorziening tijdens die handhavingsprocedure. De enige uitzondering daarop is als op voorhand duidelijk is dat de omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen. In dat geval bestaat er namelijk toch geen concreet zicht op legalisatie. De gevraagde tijdelijke omgevingsvergunning is nog niet verleend. De Omgevingsdienst Brabant Noord heeft op 12 maart 2025 een kritisch advies uitgebracht en geconcludeerd dat bepaalde aspecten niet akkoord zijn. Uit het advies volgt dat er maatregelen nodig zijn om een goed woon- en leefklimaat te waarborgen. Dit advies is pas tijdens de zitting overgelegd. Het college heeft tijdens de zitting meegedeeld het advies van de Omgevingsdienst over te willen nemen en met inachtneming van dat advies de omgevingsvergunning te willen verlenen. De voorzieningenrechter ziet onvoldoende aanleiding voor de conclusie dat op voorhand duidelijk is dat de omgevingsvergunning na verwerking van de opmerkingen van de Omgevingsdienst geen rechtskracht zal verkrijgen.

Gelet op de onverminderde bereidheid van het college om de tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen, is op dit moment sprake van concreet zicht op legalisatie. Het bezwaar van verzoekers tegen de afwijzing van hun handhavingsverzoek heeft bij deze stand van zaken geen redelijke kans van slagen. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Daarbij weegt zij mee dat het niet om een onomkeerbare situatie gaat. Het gaat om het gebruik van de locatie als dierenhotel. Dit gebruik kan in beginsel ook later nog worden beëindigd.

De voorzieningenrechter voegt hier het volgende aan toe. Het advies van de Omgevingsdienst maakt duidelijk dat er maatregelen nodig zijn om het woon- en leefklimaat van de omwonenden beter te beschermen. Dit moet aan de orde te komen in de procedure over de verlening van de omgevingsvergunning. Als de door het college aangekondigde omgevingsvergunning wordt verleend en verzoekers het daarmee niet eens zijn, staat het hun vrij om daartegen te procederen. In het kader van een eventuele procedure tegen een verleende omgevingsvergunning, komen alle grieven van verzoekers over de nadelige gevolgen voor hun woon- en leefklimaat volop aan de orde.