42ste UITSPRAAK BOPA! o.a. uitvoerbaarheid onvoldoende aangetoond (ETFAL), relatie technische bouwactiviteit en BOPA, bindend advies raad

De vzr. komt tot het oordeel dat de besluiten op punten gebreken hebben. Het belangrijkste gebrek is dat het college de opvanglocatie heeft getoetst aan de technische eisen voor bruikbaarheid, duurzaamheid en gezondheid in het Bbl voor een logiesfunctie terwijl de vzr. van oordeel is dat een opvanglocatie moet voldoen aan de eisen voor een woonfunctie omdat de vluchtelingen daar zullen verblijven en wonen. Omdat niet duidelijk is of de opvanglocatie ook voldoet aan de eisen voor een woonfunctie is de BOPA mogelijk niet uitvoerbaar.

De vzr. oordeelt dat de opvang van Oekraïense ontheemden geen logiesfunctie is, maar een woonfunctie, gelijk te stellen met een woonfunctie voor kamergewijze verhuur als bedoeld in bijlage 1 onderdeel B Bbl. De technische bouwactiviteit is aangevraagd ten behoeve van een logiesfunctie.Het college zal moeten volstaan met een toetsing aan de eisen in het Bbl voor een logiesfunctie, anders zou het college de grondslag van de aanvraag verlaten. Als gevolg van de keuze van de wetgever om een knip aan te brengen tussen de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit (OPA), is het mogelijk om een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit aan te vragen voor functie a) en een omgevingsvergunning voor een OPA (in hetzelfde gebouw) voor functie b). Als het gebouw dan later wordt gebruikt voor functie b) dan zal alsnog een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit voor functie b) moeten worden verkregen, omdat anders mogelijk het verbod in art. 5.1, lid 2, onder a Ow wordt overtreden. Eisers voeren dus weliswaar terecht aan dat sprake is van een woonfunctie, maar dit betekent nog niet dat bestreden besluit 1 onrechtmatig is.

Tegelijkertijd stelt de vzr. wel vast dat wordt gehandeld in strijd met art. 5.1, lid 2 onder a, Ow, als het gebouw zal worden gebruikt voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen omdat dit naar het oordeel van de vzr. kwalificeert als een woonfunctie (waarvoor nog geen vergunning voor een technische bouwactiviteit is aangevraagd). In dit geval heeft niemand iets aan de omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit.

Ook interessant zijn de rechtsoverwegingen over bindend advies van de raad en vergunningvrij bouwen. Lees meer hieronder.

Het college heeft met het (primaire) besluit van 22 augustus 2024 een omgevingsvergunning verleend voor de technische bouwactiviteit (als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet) voor het verbouwen van het pand op de locatie. Met de beslissing op bezwaar van 18 maart 2025 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar van eisers 1 gegrond verklaard, heeft het college de omgevingsvergunning aangevuld en aangepast en heeft het college de omgevingsvergunning in gewijzigde vorm in stand gelaten. De voorzieningenrechter zal deze beslissing op bezwaar in deze uitspraak aanduiden als ‘bestreden besluit 1’. Eisers 1 hebben hiertegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.

Het college heeft met het besluit van 27 februari 2025, met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, een omgevingsvergunning verleend voor een (buitenplanse) omgevingsplanactiviteit (als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet) voor het gebruik en het (ver)bouwen van de opvanglocatie. De voorzieningenrechter zal deze omgevingsvergunning in deze uitspraak aanduiden als ‘bestreden besluit 2’. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorzienig te treffen.

Vergunninghouder heeft op 20 maart 2025 per e-mail verzocht om de omgevingsplanactiviteit voor het verbouwen van het gebouw uit de verleende vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit te halen en hiervoor een aparte vergunning te verlenen.

Het college heeft met het besluit van 24 maart 2025 een omgevingsvergunning verleend voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor het tijdelijk gebruik van het pand en het aansluitend terrein voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen in afwijking van het omgevingsplan. De voorzieningenrechter zal deze omgevingsvergunning in deze uitspraak aanduiden als ‘bestreden besluit 3’. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.

Op de locatie was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Gemeente Boxtel” van kracht. Dat bestemmingsplan maakt daarom nu onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente. Volgens dat bestemmingsplan gelden op de locatie, voor zover relevant, de bestemming “Centrum-2” en de bestemming “Verkeer”.

Het pand op de locatie betreft een voormalig winkelpand midden in het centrum van Boxtel. Hier wonen ook eisers.

-Aan de [adres] zijn meerdere winkels en horecagelegenheden gevestigd. Er liggen ook woningen en appartementen, waaronder een appartementencomplex ten noorden van het pand, in het gebied tussen de [adres] en de [adres]. Aan de zuidzijde van het pand ligt een verbindingsweg ‘[adres]’ tussen de [adres] en de [adres].

-In het voormalige pand van de Rabobank aan de [adres] op korte afstand van het pand, worden sinds 1 oktober 2022 maximaal 150 Oekraïense vluchtelingen opgevangen.

-Uit de ruimtelijke onderbouwing bij de aanvraag blijkt dat het de bedoeling is om het voormalige winkelpand te verbouwen tot een opvanglocatie met 34 kamers, met een oppervlakte tussen de 12 en 25 vierkante meter (m2) per kamer ten behoeve van de opvang van 86 Oekraïense vluchtelingen. Bij de kamers zijn bijbehorende woonvoorzieningen, zoals keukens en leef- en wasruimten, een gesloten buitenruimte (buitentuin) met overkapping en twee binnentuinen beoogd. Ook is aangegeven dat een gebouw aan de overzijde van de [adres] als fietsenstalling zal worden gebruikt.

-De gemeente Boxtel heeft op 6 mei 2024 een aanvraag ingediend voor een omgevingsplanactiviteit voor: “Verbouwing pand [adres] te Boxtel tot opvang locatie voor Oekraïense vluchtelingen”. Hierbij is een locatiegebied aangeduid gelijk aan het perceel waar het voormalige winkelpand staat. Hierbij zijn geen gebouwen aan de overzijde van de [adres] aangeduid.

-De gemeente Boxtel heeft op 18 juli 2024 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit. Hierbij is aangegeven dat het pand zal worden gebruikt voor een logiesfunctie.

-De gemeente Boxtel heeft op 12 maart 2025 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit voor het verbouwen van het pand tot opvanglocatie. Hierbij is een locatiegebied aangeduid gelijk aan het perceel waar het voormalige winkelpand staat.

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente, op grond van artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Ow in samenhang gelezen met artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet omgevingswet, automatisch (van rechtswege) een omgevingsplan met regels over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden alsook de bestemmingsplannen die na 2024 zijn vastgesteld, maar waarvan het ontwerp vóór de inwerkingtreden van de Ow ter inzage is gelegd.

– Toetsing aan het Bbl

Eisers 1 betogen dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft verleend, omdat het bouwplan niet inzichtelijk is getoetst aan het Bbl. Daarmee staat onvoldoende vast dat aannemelijk is dat de aangevraagde activiteit voldoet aan de daarin gestelde regels, hetgeen in strijd is met artikel 8.3b van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). De commissie heeft dat in haar advies ook geconstateerd en het college geadviseerd het bouwplan (alsnog) in zijn geheel te toetsen aan het Bbl en in die toetsing ook inzichtelijk te maken aan welke artikelen is getoetst en aan te geven of daaraan wordt voldaan. Volgens eisers 1 is echter ook in de naar aanleiding van dat advies uitgevoerde toets aan het Bbl nog steeds niet inzichtelijk gemaakt aan welke artikelen uit het Bbl is getoetst en of aan die artikelen wordt voldaan.

Het college stelt dat het bouwplan volledig aan het Bbl is getoetst en dat het aannemelijk is dat de bouwactiviteit voldoet aan de regels uit het Bbl. Het college merkt daarbij op dat het bij die aannemelijkheidstoets beoordelingsruimte toekomt. Het college meent verder niet gehouden te zijn om aan te geven aan welke artikelen is getoetst.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college niet is gehouden een artikelsgewijze toetsing aan het Bbl te verrichten. Het is mede aan eisers 1 om aan te geven op welke onderdelen zij betwijfelen dat wordt voldaan aan het Bbl. In zoverre geeft deze beroepsgrond geen aanleiding voor schorsing van bestreden besluit 1.

Eisers 1 stellen dat de geluidhinder van de mechanische ventilatie-units en ventilatoren niet correct aan het Bbl is getoetst. Uit akoestisch onderzoek blijkt namelijk dat het geluidniveau van de mechanische ventilatie-units en ventilatoren niet voldoet aan de in artikel 4.107 en 4.108 van het Bbl bepaalde grens van 40 dB(A) ter hoogte van de perceelsgrens. Tijdens de zitting hebben eisers 1 aangegeven dat dit een belangrijk geschilpunt voor hen is.

Het college stelt allereerst dat de genoemde (overschrijding van) geluidnormen niet van toepassing is bij het verbouwen van een bestaand pand. Los daarvan betwist het college, onder verwijzing naar ‘Bijlage 16 Akoestisch onderzoek d.d. 6 maart 2025’, dat de units niet voldoen. Als aan de daarin opgenomen geluidmaxima niet wordt voldaan, is dat een kwestie van handhaving.

De norm van 40 dB(A) in de artikelen 4.107 en 4.108 van het Bbl geldt op grond van artikel 5.14, tweede lid, van het Bbl ook voor de verbouw van een pand. De voorzieningenrechter neemt aan dat het college het volledige gebouw, inclusief alle mechanische ventilatie-units (ongeacht of deze wel of niet vergunningvrij zijn) heeft willen toetsen aan artikel 4.107 en 4.108 van het Bbl. In zoverre kan de voorzieningenrechter de opmerking van het college in het verweerschrift dat dit een kwestie is van handhaving, niet plaatsen. De voorzieningenrechter zal een oordeel geven over de juistheid van deze toets.

Bij de verleende omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit is het ‘Akoestisch rapport d.d. 6 maart 2025’ gevoegd, waarin een tabel is opgenomen met daarin een overschrijding van 1,7 dB(A) op perceel 6455 gedurende de dag-, avond- en nachtperiode. Het college heeft desgevraagd tijdens de zitting aangegeven dat deze tabel niet klopt en dat er nader onderzoek heeft plaatsgevonden waaruit het heeft geconcludeerd dat aan de geluidnormen uit het Bbl wordt voldaan. Dat standpunt kan de voorzieningenrechter echter niet herleiden uit de genomen besluiten. Bovendien maakt de tabel, met daarin de overschrijding van 1,7 dB(A), (nog steeds) onderdeel uit van de bij de omgevingsvergunning horende stukken. Het akoestisch onderzoek is niet eenduidig. Voor zover het college in bestreden besluit 1 een omgevingsvergunning heeft willen verlenen voor een gebouw met mechanische ventilatie-units die een geluidbelasting hebben op de perceelgrens, heeft het college onvoldoende onderbouwd dat aan artikel 4.107 van het Bbl wordt voldaan. Eisers 1 ondervinden hierdoor mogelijk overlast. Deze norm strekt overigens tot bescherming van hun belangen.

Volgens eisers 1 wordt ten onrechte uitgegaan van een logiesfunctie. Volgens hen betreft het een woonfunctie. Zij zijn die mening toegedaan, omdat de vergunning is verleend voor een periode van vijf jaar en uit een uitspraak van 16 oktober 2024 van de Afdeling volgt dat een periode van meer dan zes maanden in de regel aangemerkt dient te worden als ‘wonen’ (ECLI:NL:RVS:2024:4147). Bovendien worden in het pand geen bij een logiesfunctie horende faciliteiten aangeboden, zoals een receptie, maaltijdverstrekking of schoonmaakdiensten. Verder wijzen eisers 1 erop dat in bestreden besluit 3, de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarmee wordt afgeweken ten behoeve van de beoogde ontwikkeling op de locatie, door het college zelf ook wordt gesproken over ‘wonen’.

Het college verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 9 augustus 2023, waaruit blijkt dat de opvang van asielzoekers en arbeidsmigranten kwalificeert als een vorm van logies, op grond van het toen geldende Bouwbesluit 2012 (ECLI:NL:RVS:2023:3071). Omdat het in dit geval Oekraïense ontheemden betreft, is volgens het college de huisvesting, op grond van de Wet verplaatsing bevolking, naar zijn aard meer tijdelijk dan van (reguliere) asielzoekers.

Dat in het kader van de toetsing aan de parkeer- en milieunormen bij de omgevingsvergunning de normen voor ‘wonen’ als kader zijn gehanteerd, maakt het voorgaande niet anders. Die normen zijn namelijk gehanteerd vanwege een gebrek aan andere (bruikbare) normen.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat de opvang van Oekraïense ontheemden geen logiesfunctie is, maar een woonfunctie, gelijk te stellen met een woonfunctie voor kamergewijze verhuur als bedoeld in bijlage 1 onderdeel B van het Bbl. In dit geval zijn vergunningen verleend voor een periode van vijf jaar, zowel voor wat de omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit als de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteiten betreft. Oekraïense ontheemden kunnen daar dus vijf jaar verblijven. De vergunning staat er namelijk niet aan in de weg dat (een deel van) de bewoners daar voor een periode van vijf jaar gehuisvest worden. Het college heeft nog geopperd dat bewoners na verloop van tijd kunnen doorstromen naar andere locaties maar niets staat eraan in de weg dat ze gedurende vijf jaar zullen blijven op de locatie. Deze opvang verschilt daarmee van de crisisnoodopvang in de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 augustus 2024 (ECLI:NL:RBZWB:2024:5780), waar het college tijdens de zitting naar heeft verwezen. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding anders te oordelen dan in veel andere uitspraken waarin een opvanglocatie voor asielzoekers of ontheemden wel als ‘wonen’ wordt beschouwd. De opvanglocatie valt ook niet gelijk te stellen met de huisvesting van arbeidsmigranten omdat, anders dan bij arbeidsmigranten, het zeer wel mogelijk is dat de Oekraïense vluchtelingen mogelijk geen bruikbaar hoofdverblijf in Oekraïne meer hebben. De voorzieningenrechter beschouwt het vergunde voorgenomen gebruik als ‘wonen’. De voorzieningenrechter merkt op dat in de aanvraag die heeft geleid tot bestreden besluit 3 enerzijds een functie logies lijkt te worden aangevraagd en bij de inhoudelijke beoordeling (voor verkeersveiligheid, parkeeroverlast en milieugevolgen) weer wordt aangesloten bij een woonfunctie. Deze tegenstrijdigheid leidt niet tot een ander oordeel over het voorgenomen gebruik.

De technische bouwactiviteit is aangevraagd ten behoeve van een logiesfunctie. Het college zal moeten volstaan met een toetsing aan de eisen in het Bbl voor een logiesfunctie, anders zou het college de grondslag van de aanvraag verlaten. Als gevolg van de keuze van de wetgever om een knip aan te brengen tussen de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit, is het mogelijk om een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit aan te vragen voor functie a) en een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (in hetzelfde gebouw) voor functie b). Als het gebouw dan later wordt gebruikt voor functie b) dan zal alsnog een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit voor functie b) moeten worden verkregen, omdat anders mogelijk het verbod in artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet wordt overtreden. Eisers voeren dus weliswaar terecht aan dat sprake is van een woonfunctie, maar dit betekent nog niet dat bestreden besluit 1 onrechtmatig is. Gelet op dit oordeel kan in het midden blijven of de eisen in het Bbl strekken tot bescherming van de belangen van eisers 1.

Tegelijkertijd stelt de voorzieningenrechter wel vast dat wordt gehandeld in strijd met artikel 5.1, tweede lid onder a, van de Omgevingswet, als het gebouw zal worden gebruikt voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen omdat dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter kwalificeert als een woonfunctie (waarvoor nog geen vergunning voor een technische bouwactiviteit is gevraagd of verleend). In dit geval heeft niemand iets aan de omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit.

Provinciale instructieregels

12. Volgens eisers is in bestreden besluit 3 niet (inzichtelijk) getoetst aan de artikelen 8.0b en 8.0e van het Bkl. Uit de motivering blijkt namelijk niet in hoeverre de aanvraag voldoet aan de regels van hoofdstuk 5 van het Bkl en de door de provincie en het rijk gestelde regels dan wel gegeven instructies over omgevingsplannen.

Meer in het bijzonder stellen eisers dat bestreden besluit 3, voor zover het de overkapping betreft, is genomen in strijd met de instructieregels van de provincie. Het college had niet met toepassing van de ‘Beleidsregels buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) Boxtel 2025’ (de Beleidsregel) buitenplans kunnen afwijken van het omgevingsplan, omdat artikel 8.0b, tweede lid, onder a, van het Bkl dwingend voorschrijft dat een omgevingsvergunning moet worden geweigerd als deze leidt tot strijdigheid met de door de provincie gestelde regels dan wel gegeven instructies over omgevingsplannen. Op grond van de Omgevingsverordening, artikelen 5.7 en 5.8, moet sprake zijn van zorgvuldig ruimtegebruik. Dat betekent dat gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen worden geconcentreerd binnen een bouwperceel en dat splitsing van een bestaand bouwperceel niet is toegestaan. Het deel van het perceel waarop de bestemming “Verkeer” rust is volgens eisers niet te beschouwen als bouwperceel en daarom had hier geen buitenplanse afwijking ten behoeve van de overkapping mogen worden verleend.

Het college stelt zich op het standpunt dat aan de regels uit hoofdstuk 5 van het Bkl is getoetst en verwijst naar de ruimtelijke motivering van 3 mei 2024. Ook is getoetst aan de provinciale regels, de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening, en aan de artikelen 2.33 en 2.34 van de Ow.

Het college betwist dat sprake is van strijd met de instructieregels van de provincie. Met de omgevingsvergunning heeft het college ervoor gezorgd dat niet langer sprake is van strijdig gebruik van de overkapping. Volgens het college is door toekenning van de functie ‘logies’ ook een bouwperceel in de zin van de Omgevingsverordening ontstaan. De overkapping staat daarmee op een bouwperceel en voldoet daardoor aan de provinciale regels voor zorgvuldig ruimtegebruik. Het college stelt verder dat de definitie ‘bouwperceel’ gronden met de bestemming “Verkeer” niet uitsluit als bouwperceel. Een bouwperceel is op grond van de Omgevingsverordening een aaneengesloten virtueel of aangeduid vlak, waarop functioneel bij elkaar behorende bebouwing en voorzieningen worden geconcentreerd, en dat bestaat uit een bouwvlak, waarbinnen de gebouwen zijn toegelaten, met de direct daaraan grenzende gronden waar ook bouwwerken geen gebouwen zijnde en vergunningvrije bouwwerken zijn toegestaan.

Subsidiair stelt het college dat, als discussie zou bestaan over de definitie van het begrip ‘bouwperceel’ alsnog sprake is van zorgvuldig ruimtegebruik. Artikel 5.8 van de Omgevingsverordening vereist, mede gelet op de toelichting daarvan, concentratie binnen het bouwperceel en geen volledige beperking. De overkapping is functioneel verbonden met het hoofdgebouw, dat binnen het bouwperceel ligt, en samen vormt het daarmee één geheel.

De voorzieningenrechter volgt het betoog van eisers niet. Zoals het college terecht stelt, sluit de definitie van het begrip ‘bouwperceel’ percelen met de bestemming “Verkeer” niet uit. Bovendien ziet de voorzieningenrechter niet in waarom in dit concrete geval sprake zou zijn van onzorgvuldig ruimtegebruik. Dat hebben eisers verder ook niet onderbouwd.

Advies gemeenteraad

Eisers betogen voorts dat het college ten onrechte geen advies aan de gemeenteraad heeft gevraagd. Volgens eisers volgt uit artikel 2, eerste lid, onder c, van het ‘Besluit aanwijzing van gevallen waarin sprake is van bindend adviesrecht bij omgevingsvergunning gemeente Boxtel’ (het Besluit) dat voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit dat betrekking heeft op gebruik van gronden in strijd met het omgevingsplan, waarbij de perceelsoppervlakte meer bedraagt dan 1.500 m2, indien gelegen binnen de bebouwde kom, een advies van de gemeenteraad moet worden gevraagd. Die situatie doet zich hier voor, omdat de oppervlakte van het pand, het daarachter gelegen gedeelte en de bestaande etalages 1.501 m2 is. Ook zal het bestaande bijgebouw, met een oppervlakte van 97 m2, worden gebruikt voor het stallen van fietsen en containers.

Het college meent dat het geen advies had hoeven vragen aan de gemeenteraad. Dat volgt uit de uitzondering voor kleine buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, opgenomen in artikel 2, tweede lid, in samenhang gelezen met artikel 3 van het Besluit.

De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat in dit geval geen advies van de gemeenteraad vereist was. Uit artikel 2, tweede lid, van het Besluit volgt dat geen adviesrecht geldt als het gaat om één of meer kleine buitenplanse omgevingsplanactiviteiten als bedoeld in artikel 3 van dat Besluit. Artikel 3, achtste lid, van het Besluit luidt:

Als kleine buitenplanse omgevingsplanactiviteiten worden aangewezen buitenplanse omgevingsactiviteiten die betrekking hebben op (…) ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 7, voor een termijn van ten hoogste vijftien jaar.

De omgevingsvergunning is verleend voor een periode van vijf jaar en voldoet daarmee aan de hiervoor weergegeven uitzondering. Dat betekent dat het college geen advies hoefde te vragen aan de gemeenteraad. Het tijdens de zitting door eisers ingenomen standpunt, dat deze uitzondering alleen ziet op het gebruik van de gronden en niet ook op het afwijken van de bouwregels, volgt de voorzieningenrechter niet, nu bestreden besluit 3 alleen ziet op gebruik.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties

Eisers menen dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) op de grond dat geen sprake zou zijn van een onevenredige aantasting van het woon- en leefmilieu.

De opvang van de Oekraïense vluchtelingen is in ruimtelijk opzicht vergelijkbaar met de huisvesting van arbeidsmigranten, waarvoor de ‘Beleidsnotitie huisvesting arbeidsmigranten gemeente Boxtel 2020’ (de Beleidsnotitie) geldt. Die Beleidsnotitie is volgens eisers hier naar analogie van toepassing. Eisers merken daarbij op dat Oekraïners niet voor werk naar Nederland zijn gekomen, maar dat wel zo’n 59% van de Oekraïners hier in loondienst werkt. Uit die Beleidsnotitie volgt dat een locatie geen kans maakt om aangewezen te worden als huisvestingslocatie als het gaat om locaties in woonwijken, vanwege de bescherming van de woon- en leefomgeving voor zowel de arbeidsmigrant als de omwonenden, en evenmin op bedrijventerreinen vanwege de mogelijke belemmeringen die hieruit voortkomen voor omliggende bedrijven. Uit deze Beleidsnotitie volgt dus dat een woon- en/of winkelgebied niet geschikt is voor huisvesting.

Ook uit de Woonvisie van de gemeente Boxtel volgt dat het huisvesten van een groot aantal kamerbewoners in één woning kan leiden tot onaanvaardbare nadelige effecten op de woon- en leefomgeving ter plaatse. Eisers betrekken daarbij dat aan de [adres], zo’n 80 meter van de locatie, ook al 150 Oekraïense vluchtelingen worden gehuisvest. Daarmee vindt volgens verzoekers een onevenredige spreiding (overconcentratie) plaats. In het ‘Geactualiseerd Regioplan regio Noord-Oost-Brabant 2024’ staat dat de gemeente Boxtel zo’n 240 Oekraïners dient op te vangen. Deze worden nu vrijwel allemaal in één straat gehuisvest.

Bovendien had het college volgens hen aandacht moeten besteden aan het effect op de omgeving van het samenwonen van een grote groep mensen in een wisselende samenstelling die vaak op andere tijden werken, leven en slapen. Ook vragen zij zich af of de huisvesting kan bestaan in evenwicht met de overige functies in de omgeving en of de huisvesting valt in te passen in de omgeving.

Het college vindt dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college stelt, onder verwijzing naar hoofdstuk 6 van de ruimtelijke motivering, voorop dat geen sprake is van een onevenredige aantasting van het woon- en leefmilieu ter plaatse, omdat het een tijdelijke, inpandige transformatie van een bestaand pand in een gemengd woon- en winkelgebied betreft, waarbij geen nieuwe bebouwing wordt gerealiseerd. Bovendien wordt de opvang zorgvuldig ingepast door privacy van omwonenden en bewoners te borgen en blijven uitzicht en bezonning onaangetast. Ter voorkoming van overlast wordt verder 24 uur per dag toezicht gehouden, inclusief camerabewaking.

Het college ziet geen strijdigheid met de door verzoekers genoemde Beleidsnotitie, omdat deze specifiek ziet op arbeidsmigranten en hun structurele en vaak seizoensgebonden huisvesting. De Oekraïense vluchtelingen vormen een andere groep, met een andere rechtspositie (op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming), opvangbehoefte en verblijfsduur. Het college merkt daarbij op dat er een maatschappelijk verantwoordelijkheid bestaat om deze mensen op te vangen. Ook de Woonvisie ziet volgens het college op arbeidsmigranten. Bovendien is dat een beleidsdocument dat richting geeft aan het gemeentelijk woonbeleid en bevat het geen juridische binden normen waaraan de bestreden besluit dienden te worden getoetst.

Wat de spreiding van vluchtelingen betreft, stelt het college dat onderhavige locatie geschikt is voor de opvang. Alleen bestaande bouw kan worden overwogen, omdat bouwen te veel tijd kost. Verder moet het een pand zijn dat voldoende ruimte biedt voor het aantal ontheemden. Door gebruik te maken van bestaande bouw en een goede stedelijke inpassing, is volgens het college, mede gelet op de acute maatschappelijke behoefte en gereguleerd toezicht, sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat de opvang van Oekraïense vluchtelingen, anders dan eisers betogen, niet vergelijkbaar is met de huisvesting van arbeidsmigranten, omdat daar sprake is van een hoofdverblijf elders. De Beleidsnotitie is daarom niet (naar analogie) van toepassing op onderhavige situatie.

De voorzieningenrechter merkt op dat op het aanvraagformulier van deze omgevingsvergunning niet erg duidelijk is. Wel is duidelijk dat een opvanglocatie voor Oekraïense vluchtelingen wordt aangevraagd. Bij de vragen en antwoorden wordt vermeld dat het nieuwe gebruik een logiesfunctie betreft. In de ruimtelijke onderbouwing wordt de opvanglocatie beschreven. Bij de toetsing van de milieugevolgen van het project en de gevolgen voor verkeersveiligheid en parkeerdruk wordt aangeknoopt bij normeringen voor een woonfunctie. Er wordt verder aangegeven dat arbeidsmigranten niet worden toegelaten. De voorzieningenrechter is van oordeel dat bestreden besluit 3 niet in de weg staat aan huisvesting van vluchtelingen voor een aaneengesloten periode van 5 jaar op deze locatie. Dit is naar het oordeel van de voorzieningenrechter evident een gebruik als woonfunctie.

De voorzieningenrechter leest in de beroepsgronden van eisers de twijfel of bestreden besluit 3 wel uitvoerbaar is. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van bestreden besluit 1 heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat de opvang van Oekraïense vluchtelingen gelijk valt te stellen met onzelfstandig wonen (woonfunctie voor kamergewijze verhuur). Voor deze woonfunctie is geen omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit verleend (want die is verleend voor een logiesfunctie). Zonder toereikende omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit kan het gebouw niet worden gebruikt voor het doel waarvoor bestreden besluit 3 is genomen, namelijk de opvang van Oekraïense vluchtelingen. De voorzieningenrechter kan niet op voorhand uitsluiten dat het beschermingsregime voor een woonfunctie voor kamergewijze verhuur in het Bbl in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van de voorziene ontwikkeling. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat enkele kamers een verblijfsoppervlakte lijken te hebben van minder dan 15 m2. Of bestreden besluit 3 uitvoerbaar is, zal moeten blijken naar aanleiding van een nieuw besluit op een nieuwe aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit dan wel na wijziging van de ingediende aanvraag voor de technische bouwactiviteit die heeft geleid tot bestreden besluit 1.

Gesteld dat voor de voorziene ontwikkeling wel een toereikende vergunning voor de technische bouwactiviteit wordt verleend of kan worden verleend, merkt de voorzieningenrechter nog op dat in de ruimtelijke onderbouwing de gevolgen voor de leefomgeving en sociale veiligheid van omwonenden beperkt worden geacht omdat sprake zal zijn van 24-uurs toezicht. Met de enkele opmerking dat de ruimtelijke onderbouwing deel uitmaakt van bestreden besluit 3, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter onvoldoende duidelijk en onvoldoende geborgd hoe dit toezicht zal worden vormgegeven. Gelet op het feit dat het college dit als een noodzakelijke voorwaarde voor de inpasbaarheid van de ontwikkeling beschouwt, is daarom onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Zoals de voorzieningenrechter onder 9.3 van deze uitspraak heeft overwogen, is onvoldoende duidelijk of het geluidniveau van de mechanische ventilatie-units en ventilatoren voldoet aan de in artikel 4.107 en 4.108 van het Bbl bepaalde grens van 40 dB(A) ter hoogte van de perceelsgrens. Zolang niet wordt voldaan aan deze grens, is evenmin sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties vanwege de milieugevolgen van de opvanglocatie voor de leefomgeving.

Reeds gelet op deze gebreken kan bestreden besluit 3 niet in stand blijven. De voorzieningenrechter gaat daarom in deze tussenuitspraak nog niet in op de beroepsgronden over de onevenredige concentratie van opvanglocaties in het centrum van Boxtel. Die beroepsgrond zal worden behandeld in de einduitspraak.

Bestreden besluit 4 (SHE 25/799 en SHE 25/1041)

Het hekwerk

Eisers betogen dat de aanvraag, die ziet op het verbouwen van het pand tot opvanglocatie en het plaatsen van een overkapping en een hek, niet volledig is getoetst, omdat uit bestreden besluit 4 niet blijkt dat (ook) getoetst is of het hek binnen de regels van het omgevingsplan kan worden vergund.

Eisers betogen verder dat het beoogde hek in strijd met het omgevingsplan is, omdat deze binnen de bestemming “Verkeer – Verblijfsgebied” wordt geplaatst en het niet past binnen de bestemmingsomschrijving. Het betreft namelijk een bouwwerk, geen gebouw zijnde, maar hoort niet bij één van de in artikel 15.1, onder a t/m l genoemde bestemmingen. Het hekwerk staat ten dienste van de functie ‘wonen’. Hiervoor had alleen buitenplans kunnen worden afgeweken. Eisers merken daarbij op dat het hekwerk ook in de bestreden besluiten 1 t/m 3 niet is vergund.

Het college betwist dat het hek geen onderdeel uitmaakt van de beoordeling en merkt daarbij op dat uit de bij het bestreden besluit 4 horende stukken, in Bijlage 04, Bijlage 05 en Bijlage 08, het hek is weergegeven.

Het college stelt verder dat voor het hek geen vergunningplicht geldt op grond van artikel 22.27, onder f, van het omgevingsplan als het hek hoger dan 1 meter maar niet hoger dan 2 meter is, op een erf of perceel staat waarop al een gebouw staat waarmee de afscheiding in functionele relatie staat en achter de lijn die langs de voorkant van dat gebouw evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied. Het hek voldoet daaraan en daarom is volgens het college geen omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit nodig.

Op grond van artikel 22.26 van het omgevingsplan is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. Een uitzondering hierop is geregeld in artikel 22.27, onder f, van het omgevingsplan, waarin is bepaald dat het verbod, bedoeld in artikel 22.26, niet geldt voor een erf- of perceelafscheiding, als wordt deze (1) hoger dan 1 meter maar niet hoger dan 2 meter is, (2) op een erf of perceel staat waarop al een gebouw staat waarmee de afscheiding in functionele relatie staat en (3) achter de lijn ligt die langs de voorkant van dat gebouw evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied.

Het college heeft onweersproken gesteld dat aan deze drie (cumulatieve) voorwaarden is voldaan. De voorzieningenrechter ziet ook ambtshalve niet met welke voorwaarde het beoogde hek in strijd zou zijn. De voorzieningenrechter volgt het college daarom op dat punt. Dat betekent dat het hekwerk vergunningvrij kan worden opgericht en dat hiervoor geen omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit hoefde te worden verleend.

De voorzieningenrechter beseft dat er een grote acute behoefte is aan opvanglocaties voor Oekraïense vluchtelingen. De voorzieningenrechter sluit niet uit dat een opvanglocatie op deze plek verenigbaar is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Veel zal afhangen van de wijze waarop de vluchtelingen worden gehuisvest. Om zo snel mogelijk een eindoordeel te geven, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de hierboven genoemde gebreken in bestreden besluiten 1 en 3 te herstellen. Dat kan op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb. De voorzieningenrechter doet dan een tussenuitspraak. Dat herstellen kan het college doen door een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen ter vervanging van bestreden besluit 1 en door een nieuw ‘besluit 3’ te nemen, na of tegelijkertijd met intrekking van de bestreden besluit 1 en 3. Om de gebreken te herstellen, moet het college het volgende doen:

-Het college zal aannemelijk moeten maken dat sprake is van een aanvaardbaar geluidniveau van 40 dB(A) op de perceelsgrens vanwege de mechanische ventilatie. Dit kan door een onderbouwing of door de aanvraag te wijzigen en aanvullende geluidbeperkende maatregelen aan te vragen.

-Het college zal een aanvraag moeten indienen voor een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit voor een woonfunctie voor kamergewijze verhuur dan wel de ingediende aanvraag daartoe wijzigen en vervolgens onderbouwen dat aan de hiervoor gestelde eisen in het Bbl wordt voldaan.

-Het college zal de ingediende aanvraag voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor gebruik in afwijking van het omgevingsplan moeten verduidelijken dan wel een nieuwe aanvraag indienen of de reeds ingediende aanvraag wijzigen ten behoeve van het gebruik van het bijgebouw als fietsenstalling.

-Het college zal een voorschrift moeten opnemen ter borging van het 24-uurs toezicht bij de opvanglocatie nadat het college vooraf een ontwerp van dit voorschrift aan eisers heeft overgelegd.

De voorzieningenrechter zal de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen bepalen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. De voorzieningenrechter zal ook bepalen dat het college bij het nemen van het nieuwe besluit ter vervanging van bestreden besluit 3 geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Awb.

Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, mededelen aan de voorzieningenrechter of hij gebruik maakt van de gelegenheid om de gebreken te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de voorzieningenrechter eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de voorzieningenrechter zonder tweede zitting uitspraak doen op de beroepen.