Is verzoek om op te treden tegen het gebruik van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen in de hele provincie aan te merken als handhavingsverzoek?

De vereniging heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de provincie Noord-Brabant waarin bepaalde, door haar genoemde werkzame stoffen voorkomen. Dit gebruik is volgens haar in strijd is met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Naar het oordeel van de rechtbank is het algemeen gestelde verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen het gebruik van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen in de provincie Noord-Brabant te onbepaald en is dus geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Geen strijd met het Verdrag van Aarhus. Eiseres kan de beslissing van het college om het gebruik van de door haar genoemde stoffen in gewasbeschermingsmiddelen in de provincie Noord-Brabant in zijn algemeenheid niet te verbieden ter beoordeling voorleggen aan de civiele rechter.

Eiseres heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de provincie Noord-Brabant waarin bepaalde, door haar genoemde werkzame stoffen voorkomen. Dit gebruik is volgens haar in strijd is met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Het college heeft bij brief van 26 november 2021 aangegeven dat het handhavingsverzoek onvoldoende concreet is. Daarbij heeft het college verzocht om informatie over specifieke bedrijven die gebruik maken van gewasbeschermingsmiddelen waarin deze stoffen zitten en de locaties waar deze stoffen worden gebruikt. Hierop heeft eiseres bij brief van21 december 2021 concrete gegevens aangeleverd over negen willekeurig gekozen landbouwpercelen in de provincie Noord-Brabant, waarop volgens eiseres met grote waarschijnlijkheid bestrijdingsmiddelen zijn toegepast waarvan het gebruik in strijd is met de Wet natuurbescherming (de Wnb). Het college heeft vervolgens bij besluit van 25 januari 2024 (het bestreden besluit) het handhavingsverzoek afgewezen, omdat het niet bevoegd is om handhavend op te treden. Volgens het college mag het geen algemeen verbod op het gebruik van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen uitvaardigen. De toelating van gewasbeschermingsmiddelen is geregeld in nationale wetgeving en wordt uitgevoerd door het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Verder heeft het college ten aanzien van de door eiseres genoemde landbouwpercelen gesteld dat van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb geen sprake is.

De rechtbank heeft het handhavingsverzoek van eiseres zo begrepen dat zij het college niet alleen heeft verzocht om het gebruik van bepaalde stoffen in gewasbeschermingsmiddelen in de provincie Noord-Brabant te verbieden, maar ook om handhavend tegen zichzelf op te treden wegens overtreding van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of het verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen het gebruik van bepaalde stoffen in gewasbeschermingsmiddelen in de provincie Noord-Brabant een aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Als het verzoek geen aanvraag is, kan eiseres geen beroep instellen tegen de hierop gegeven reactie door het college.

Niet ieder verzoek aan een bestuursorgaan om op te treden of maatregelen te treffen, is een aanvraag om een handhavingsbesluit. Daarvoor is nodig dat een concrete activiteit van een (rechts)persoon in verband kan worden gebracht met een overtreding van een wettelijk voorschrift. Alleen als een overtreding kan worden vastgesteld en bekend is wie overtreder is, kan een bestuursorgaan een besluit nemen om te handhaven. Een te algemeen geformuleerd of onbepaald verzoek kan volgens vaste rechtspraak niet worden opgevat als een verzoek om een besluit te nemen tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie (ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:592).

Eiseres heeft op verzoek van het college haar handhavingsverzoek geconcretiseerd en heeft daarbij negen percelen aangegeven waar bestrijdingsmiddelen zouden worden gebruikt waarin de door haar genoemde stoffen voorkomen. Daarmee heeft eiseres het college de vereiste aanknopingspunten geboden voor onderzoek naar de vraag of er een overtreding wordt begaan. Zoals hiervoor echter reeds is aangegeven, heeft eiseres het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de afwijzing van het handhavingsverzoek met betrekking tot de door haar genoemde percelen, niet langer gehandhaafd. Daarom kan in het midden blijven of de afwijzing van dit verzoek rechtmatig is.

Het algemeen gestelde verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen het gebruik van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen in de provincie Noord-Brabant wegens strijd met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is naar het oordeel van de rechtbank te onbepaald en is dus geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De reactie van het college op dit algemene verzoek kan reeds daarom niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.

Voor zover eiseres betoogt dat de rechtsbescherming daarmee te kort schiet, overweegt de rechtbank dat de Awb voorziet in rechtsbescherming tegen besluiten in concrete zaken. Uit de bewoordingen en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb blijkt dat de wetgever rechtstreeks beroep tegen de weigering om algemene, abstracte regels vast te stellen die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen, waar het verzoek van eiseres in wezen toe strekt, vooralsnog uitdrukkelijk heeft willen uitsluiten. Deze beperking is niet in strijd met de Habitatrichtlijn, omdat deze richtlijn naar het oordeel van de rechtbank niet verplicht om een bestuursrechtelijke rechtsgang open te stellen tegen besluiten als bedoeld in artikel 8:3 van de Awb. Dit heeft geen gevolgen voor het bestreden besluit of het hiertegen gerichte beroep en de vraag of de rechtbank bevoegd is om hierover te beslissen, omdat eiseres met haar handhavingsverzoek niet heeft beoogd om algemeen verbindende voorschriften door het college te laten vaststellen.

Voor zover eiseres het college heeft verzocht om handhavend tegen zichzelf op te treden vanwege de weigering van het college om passende maatregelen te nemen, overweegt de rechtbank het volgende. Uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn volgt de verplichting van lidstaten om passende maatregelen te nemen om verslechtering van de kwaliteit van habitats in Natura 2000-gebieden te voorkomen. Die bepaling is in het Nederlandse recht, voor zover het geen concrete Wnb-vergunning betreft, geïmplementeerd in artikel 2.4 van de Wnb. Het college kan aan de Habitatrichtlijn geen bevoegdheid ontlenen om, vanwege het gesteld niet naleven van de Habitatrichtlijn, handhavend op te treden tegen zichzelf (In HvJ EU 7 november 2018 (ECLI:EU:C:2018:882, inzake de Programmatische Aanpak Stikstof) heeft het Hof van Justitie overwogen dat de bevoegdheden van artikel 2.4 voldoende zijn om te voldoen aan de verplichtingen van artikel 6, lid 2, Habitatrichtlijn). De door eiseres genoemde rechtspraak leidt niet tot een ander oordeel.

Ten aanzien van de stelling van eiseres dat het college de inbreuk op artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn zou kunnen beëindigen door bepalingen over het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op te nemen in beheerplannen en de huidige beheerplannen op dit punt, zo begrijpt de rechtbank, tekortschieten, overweegt de rechtbank dat tegen de vaststelling van beheerplannen beroep had kunnen worden ingediend. De rechtszekerheid verzet zich ertegen dat de inhoud van onherroepelijke beheerplannen door middel van een handhavingsverzoek alsnog ter discussie kan worden gesteld. Voor zover eiseres heeft bedoeld te verzoeken om wijziging van beheerplannen, is de rechtbank van oordeel dat dan ook dit verzoek te algemeen is geformuleerd. Bovendien heeft eiseres om handhaving verzocht en niet om wijziging van de beheerplannen.

De rechtbank ziet in de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1428) geen aanleiding voor een ander oordeel, reeds omdat deze uitspraak ziet op een verzoek om handhavend optreden op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb tegen de voorbereiding en teelt van lelies op concreet aangeduide percelen.

De beroepsgronden slagen niet.