Nieuwe benadering van de rechtbank. Individuele belangenafweging bij vestiging van een voorkeursrecht vereist?

Waar ging de zaak over?

De gemeenteraad van de gemeente Vught heeft op meerdere percelen een voorkeursrecht gevestigd. Het voorkeursrecht is gevestigd in de vijf zoekgebieden die in het “Programma Grootschalige Opwek Vught” voor de opwekking van zonne-energie zijn aangewezen.

Vijf eisers zijn het niet eens met de vestiging van het voorkeursrecht. Zij stellen zich op het standpunt dat – kort gezegd – het voorkeursrecht een te groot gebied beslaat, te vroeg is gevestigd en dat zij als eigenaren worden beperkt in hun eigendomsrecht zonder dat duidelijk is waar de beoogde ontwikkeling gaat plaatsvinden. Daarnaast stellen de eisers zich op het standpunt dat de ontwikkelingen niet uitvoerbaar zijn, dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met hun individuele belangen én dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hun percelen nodig zijn voor de beoogde ontwikkeling van zonneparken.

Hoe oordeelt de rechtbank?

Ten aanzien van de grootte van het gebied, het stadium van de besluitvorming en de uitvoerbaarheid oordeelt de rechtbank dat de raad tot vestiging kon overgaan van een voorkeursrecht in deze gebieden en dat de beoogde ontwikkeling ook niet evident onuitvoerbaar is.

Ten aanzien van de vraag of de raad de individuele belangen van de eisers had moeten afwegen bij het vestigen van het voorkeursrecht overweegt de rechtbank het volgende. De individuele belangen en persoonlijke omstandigheden van eisers zijn belangen en omstandigheden die de raad volgens de rechtbank had moeten betrekken bij de afweging om het voorkeursrecht te vestigen. De rechtbank oordeelt dat het standpunt van de raad dat bij de vestiging van het voorkeursrecht op geen enkele manier met de individuele belangen van eisers rekening gehouden hoeft te worden omdat de Omgevingswet daarin al heeft voorzien en de afweging over het individuele belang heeft verschoven naar de aanbiedingsprocedure, niet klopt.

Hoewel de Omgevingswet weliswaar heeft voorzien in uitzonderingen op de aanbiedingsplicht en de aanbiedingsprocedure is omkleed is met rechtsbescherming, wil dat volgens de rechtbank niet zeggen dat de raad in een bijzonder geval niet in aanvullende uitzonderingen kan voorzien. De conclusie van de rechtbank is dat de raad voor uitzonderingen op de aanbiedingsplicht en voor de bescherming die de aanbiedingsprocedure biedt, in beginsel naar de regelingen in de Ow kan verwijzen, maar dat de raad bij een belangenafweging wel persoonlijke omstandigheden en individuele belangen moet betrekken bij een besluit over de vestiging van een voorkeursrecht, die tot aanvullende bescherming of het afzien van het vestigen van het voorkeursrecht kunnen leiden.

Ten slotte overweegt de rechtbank dat de tekst en het systeem van de regeling van de Omgevingswet dermate duidelijk zijn er vanuit een oogpunt van rechtszekerheid geen aanleiding is om de parlementaire geschiedenis van de Omgevingswet of de rechtspraak die ontwikkeld is onder de Wet voorkeursrecht gemeenten bij haar oordeel te betrekken.

Over de motivering van de noodzaak van de locaties voor het vestigen van de voorkeursrechten overweegt de rechtbank het volgende. De rechtbank merkt op dat in het “Programma Grootschalige Opwek Vught” randvoorwaarden zijn opgenomen waar een zoekgebied aan moet voldoen. Een van de randvoorwaarden is dat zonneparken op een afstand van minder dan 30 meter tot gevoelige objecten zijn uitgesloten. Tijdens de zitting heeft de raad bevestigd dat deze 30-meter eis een harde voorwaarde is bij de realiseren van zonnevelden. De rechtbank constateert echter dat niet uit de bestreden besluiten blijkt dat de raad rekening heeft gehouden met deze afstand bij de vestiging van het voorkeursrecht op de percelen. Daardoor is het volgens de rechtbank niet duidelijk of de keuze van de vestiging van het voorkeursrecht in alle gevallen is te herleiden tot het “Programma Grootschalige Opwek Vught” dat de grondslag is voor vestiging van het voorkeursrecht. De rechtbank concludeert dan ook dat de besluiten niet goed zijn gemotiveerd en niet zorgvuldig zijn voorbereid.

De rechtbank verklaart de beroepen van eisers gegrond en vernietigt de besluiten. De raad heeft ten onrechte de individuele belangen en persoonlijke belangen niet bij de belangenafweging betrokken én heeft – gelet op haar eigen uitgangspunten – ten onrechte delen van verschillende percelen aangewezen.

Wat betekent dit voor de praktijk?

Het opvallendste aan deze uitspraak is dat de rechter meent dat bij een belangenafweging wel persoonlijke omstandigheden en individuele belangen betrokken moeten worden bij een besluit over de vestiging van een voorkeursrecht, die tot aanvullende bescherming of het afzien van het vestigen van het voorkeursrecht kunnen leiden. Dit gaat onzes inziens direct tegen de wens in van de wetgever die in de MvT bij de Aanvullingswet Grondeigendom juist heeft gesteld dat de reikwijdte van het voorkeursrecht in beginsel ongewijzigd moet blijven. (Zie: MvT Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet Kamerstukken II 2018/19, 35 133, nr. 3, blz. 65).

Daarnaast onderstreept deze uitspraak maar weer eens dat een voorkeursrechtbeschikking degelijk moet worden gemotiveerd en duidelijk moet worden gebaseerd op een (beleids)document. Wanneer er sprake is van tegenstrijdigheden tussen de beschikking en het brondocument kan de voorkeursrechtbeschikking zo worden vernietigd.