55ste rechterlijke uitspraak BOPA: ETFAL ziet niet op manier waarop Oekraïense vluchtelingen integreren in lokale gemeenschap

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college, anders dan eisers betogen, wel degelijk onderkend dat in de directe omgeving van de projectlocatie meer Oekraïense vluchtelingen worden opgevangen. Daargelaten dat dit uitgebreid is besproken tijdens de zitting, is het ook aan de orde gesteld op bewonersavonden. Het college heeft in herstelbesluit 3 overwogen dat de opvang niet zal leiden tot een dusdanige verstoring van het aanwezige woon- en leefmilieu dat dit onevenredig is.

De rechtbank is van oordeel dat sociale veiligheid en overlast aspecten zijn die het college bij de beoordeling of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet betrekken bij zijn besluitvorming. De nieuwe functie, waarbij een grote groep mensen gaat wonen in het centrum op een plek waar wonen eerst niet was toegelaten, heeft een effect op de fysieke leefomgeving dat het college zal moeten beoordelen. Daaraan doet niet af dat hinder of overlast die het gevolg is van onrechtmatig gedrag bij de besluitvorming over een buitenplanse omgevingsplanactiviteit ook kan worden tegengegaan in het kader van de handhaving van de openbare orde (zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen).

De rechtbank ziet evenwel niet in dat de manier waarop groepen mensen integreren in de lokale gemeenschap een aspect is dat het college bij zijn beoordeling van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet betrekken. Anders gezegd, het maakt niet uit of daar Oekraïense vluchtelingen, statushouders, expats, Brabantse dorpelingen of mensen uit de Randstad wonen. Het maakt evenmin uit of deze mensen Nederlands, Engels of Oekraïens spreken. Het college dient alleen te beoordelen wat de gevolgen zijn van de toevoeging van een grote woonlocatie in het centrum van Boxtel. De rechtbank is van oordeel dat het college in het herstelbesluit voldoende waarborgen heeft opgenomen om te zorgen dat de eventuele gevolgen voor de sociale veiligheid van de omgeving daar beperkt blijven tot een aanvaardbaar niveau. Vergunninghouder moet immers ruim van te voren een toezicht- en veiligheidsplan overleggen. Dit plan moet aantoonbaar worden uitgevoerd en moet worden aangepast als er klachten of incidenten zijn. In herstelbesluit 3 heeft het college dit noodzakelijk geacht met het oog op de gevolgen voor de leefomgeving en sociale veiligheid van omwonenden. Met het voorschrift in herstelbesluit 3, is voldoende geborgd dat dit toezicht- en veiligheidsplan er komt en dat het kan worden geactualiseerd. Eisers kunnen daarbij om actualisering of handhaving van dit voorschrift vragen. Zij kunnen het toezicht- en veiligheidsplan ook opvragen bij het college, al gaat de rechtbank er van uit dat het college dit plan te zijner tijd tijdig met eisers deelt.

Deze uitspraak gaat over de besluiten die het college heeft genomen om een opvanglocatie te realiseren ten behoeve van het huisvesten van 86 Oekraïense vluchtelingen aan de Stationsstraat 47 in Boxtel (de locatie). In de tussenuitspraak van 28 mei 2025 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen en in de beroepszaak een tussenuitspraak gedaan (ECLI:NL:RBOBR:2025:3066). Dit is de einduitspraak na de tussenuitspraak. De rechtbank komt, kort samengevat, tot het oordeel dat het college de gebreken heeft hersteld.

Het college heeft vier besluiten genomen om het beoogde plan te realiseren. Eisers hebben tegen drie van die besluiten beroep ingesteld en tegen één besluit bezwaar gemaakt. Ook hebben zij tegen alle vier de besluiten een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.

Het college heeft met het (primaire) besluit van 22 augustus 2024 een omgevingsvergunning verleend voor de technische bouwactiviteit (als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet) voor het verbouwen van het pand op de locatie. Met de beslissing op bezwaar van 18 maart 2025 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar van eisers 1 gegrond verklaard, heeft het college de omgevingsvergunning aangevuld en aangepast en heeft het college de omgevingsvergunning in gewijzigde vorm in stand gelaten. De voorzieningenrechter zal deze beslissing op bezwaar in deze uitspraak aanduiden als ‘bestreden besluit 1’. Eisers 1 hebben hiertegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.

Het college heeft met het besluit van 27 februari 2025, met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, een omgevingsvergunning verleend voor een (buitenplanse) omgevingsplanactiviteit (als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet) voor het gebruik en het (ver)bouwen van de opvanglocatie. De voorzieningenrechter zal deze omgevingsvergunning in deze uitspraak aanduiden als ‘bestreden besluit 2’. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorzienig te treffen.

Vergunninghouder heeft op 20 maart 2025 per e-mail verzocht om de omgevingsplanactiviteit voor het verbouwen van het gebouw uit de verleende vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit te halen en hiervoor een aparte vergunning te verlenen.

Het college heeft met het besluit van 24 maart 2025 een omgevingsvergunning verleend voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor het tijdelijk gebruik van het pand en het aansluitend terrein voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen in afwijking van het omgevingsplan. De voorzieningenrechter zal deze omgevingsvergunning in deze uitspraak aanduiden als ‘bestreden besluit 3’. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.

Het college heeft met het besluit van eveneens 24 maart 2025 een omgevingsvergunning verleend voor een omgevingsplanactiviteit voor (ver)bouwen door binnen de mogelijkheden van het omgevingsplan af te wijken van de bouwregels in het omgevingsplan. De voorzieningenrechter zal deze omgevingsvergunning in deze uitspraak aanduiden als ‘bestreden besluit 4’. Eisers hebben tegen bestreden besluit 4 bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.

Het college heeft op de verzoeken om voorlopige voorziening en op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

Tijdens de zitting heeft het college aangegeven dat bestreden besluit 2 feitelijk is vervangen door bestreden besluiten 3 en 4 en dat bestreden besluit 2 daarmee is ingetrokken. Eisers hebben daarop het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening (SHE 25/939 en SHE 25/938) gericht tegen dat besluit ingetrokken.

In de tussenuitspraak van 28 mei 2025 heeft de voorzieningenrechter het college in de gelegenheid gesteld de gebreken in de besluitvorming te herstellen en bepaald dat het college bij het herstel van bestreden besluit 3 geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Awb. De voorzieningenrechter heeft bestreden besluiten 1 en 3 en de omgevingsvergunning van 22 augustus 2024 voor de technische bouwactiviteit geschorst tot en met de einduitspraak.

Het college heeft drie herstelbesluiten genomen op 9 juli 2025 en een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit, een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit en een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit verleend.

De gemeente kan zich vinden in de herstelbesluiten. Eisers hebben op 26 augustus 2026 hun zienswijze met bezwaren tegen de herstelbesluiten naar voren gebracht.

Na de getroffen voorlopige voorziening is er geen taak meer weggelegd voor de voorzieningenrechter. In de beroepsprocedure zal de rechtbank een einduitspraak doen. De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen.

In de tussenuitspraak heeft de voorzieningenrechter de volgende gebreken geconstateerd in de besluitvorming die hieronder kort worden gegroepeerd.

Voor zover het college in bestreden besluit 1 een omgevingsvergunning heeft willen verlenen voor een gebouw met mechanische ventilatie-units die een geluidbelasting hebben op de perceelgrens, heeft het college onvoldoende onderbouwd dat aan artikel 4.107 van het Bbl wordt voldaan. Daarmee is evenmin sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties vanwege de milieugevolgen van de opvanglocatie voor de leefomgeving.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat de opvang van Oekraïense ontheemden geen logiesfunctie is, maar een woonfunctie, gelijk te stellen met een woonfunctie voor kamergewijze verhuur als bedoeld in bijlage 1 onderdeel B van het Bbl. Zonder toereikende omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit kan het gebouw niet worden gebruikt voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen. De voorzieningenrechter kan niet op voorhand uitsluiten dat het beschermingsregime voor een woonfunctie voor kamergewijze verhuur in het Bbl in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van de voorziene ontwikkeling.

In bestreden besluit 3 is onvoldoende duidelijk en onvoldoende geborgd hoe het 24 uurs-toezicht zal worden vormgegeven. Gelet op het feit dat het college dit als een noodzakelijke voorwaarde voor de inpasbaarheid van de ontwikkeling beschouwt, is daarom onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Reeds daarom kan bestreden besluit 3 niet in stand blijven.

De voorzieningenrechter kan uit bestreden besluit 3 niet opmaken of het bestreden besluit ook betrekking heeft op het gebruik van het bijgebouw ten behoeve van de opvanglocatie. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het bijgebouw aan de overzijde van een openbare weg lijkt te zijn gelegen en daarom niet kan worden gezien als aansluitend terrein.

De voorzieningenrechter heeft in deze tussenuitspraak niet de beroepsgronden over de onevenredige concentratie van opvanglocaties in het centrum van Boxtel behandeld.

De voorzieningenrechter heeft geconcludeerd dat bestreden besluiten 1 en 3 voor vernietiging in aanmerking komen. Het beroep tegen bestreden besluit 2 is ingetrokken en het beroep tegen bestreden besluit 4 zal in de einduitspraak ongegrond worden verklaard.

De voorzieningenrechter heeft het college in de gelegenheid gesteld om de gebreken te herstellen en hierbij de volgende aanwijzingen gegeven:

-Het college zal aannemelijk moeten maken dat sprake is van een aanvaardbaar geluidniveau van 40 dB(A) op de perceelsgrens vanwege de mechanische ventilatie. Dit kan door een onderbouwing of door de aanvraag te wijzigen en aanvullende geluidbeperkende maatregelen aan te vragen.

-Vergunninghouder zal een aanvraag moeten indienen voor een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit voor een woonfunctie voor kamergewijze verhuur dan wel de ingediende aanvraag daartoe wijzigen en vervolgens onderbouwen dat aan de gestelde eisen in het Bbl wordt voldaan.

-Vergunninghouder zal de ingediende aanvraag voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor gebruik in afwijking van het omgevingsplan moeten verduidelijken dan wel een nieuwe aanvraag indienen of de reeds ingediende aanvraag wijzigen ten behoeve van het gebruik van het bijgebouw als fietsenstalling.

-Het college zal een voorschrift moeten opnemen ter borging van het 24-uurs toezicht bij de opvanglocatie nadat het college vooraf een ontwerp van dit voorschrift aan eisers heeft overgelegd.

4. Het college heeft drie herstelbesluiten genomen.

-Met herstelbesluit 1 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor een technische bouwactiviteit. Voorafgaand aan dit besluit heeft vergunninghouder de aanvraag aangevuld in de zin dat daar waar in het aanvraagformulier gesproken wordt van een logiesfunctie, dit gelezen moet worden als zijnde ‘wonen ten behoeve van de opvang van Oekraïense vluchtelingen’.

-Met herstelbesluit 2 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor een omgevingsplanactiviteit en hierbij onder meer de op het dak geplaatste installaties voor warmte- en koude opwekking vergund. Hieraan is een voorschrift verbonden dat deze installaties moeten voldoen aan het geluidsniveau van ten hoogste 40 dB op de perceelgrenzen met een bouwwerkperceel voor een andere woonfunctie.

-Met herstelbesluit 3 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor de periode van vijf jaar. Daarna dient het tijdelijk gebruik van het pand en het aansluitend terrein ten behoeve van de opvang van Oekraïners te worden gestaakt. Hierbij heeft het college overwogen dat het initiatief, het tijdelijk gebruik van het pand, het gebruik van het aansluitend terrein en het gebruik van het naastgelegen bestaande bijgebouw als fietsenberging, niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan. Aan dit besluit zijn voorschriften verbonden. Hiertoe behoort onder meer het volgende voorschrift:

“Uiterlijk vier weken voor ingebruikname van de opvangvoorziening dient een toezicht- of veiligheidsplan te worden overgelegd aan het college. Dit plan bevat ten minste:

a. de concrete invulling van het 24-uurs toezicht, inclusief personeelsbezetting, dag- en nachtroosters, en aansturing;

b. de maatregelen gericht op het bevorderen van de veiligheid en leefbaarheid in en rond de opvanglocatie;

c. een klachtenprocedure voor omwonenden, inclusief aanspreekpunt en reactietermijnen;

d. de wijze waarop periodieke evaluatie en bijstelling van de toezichtmaatregelen plaatsvindt.

Het toezicht en de maatregelen zoals opgenomen in het toezicht- of veiligheidsplan dienen aantoonbaar te worden uitgevoerd. Op verzoek van het college dient het plan geactualiseerd te worden, indien daartoe aanleiding bestaat (bijvoorbeeld op basis van klachten, incidenten of evaluatie-uitkomsten).”

Eisers hebben in hun zienswijzen geen opmerkingen gemaakt over het herstel van de hierboven genoemde gebreken in de omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit. Evenmin hebben zij opmerkingen gemaakt over de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit. Zij hebben in hun zienswijzen vooral benadrukt dat met het vergunnen van de opvang niet wordt voldaan aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties omdat het college bij de herstelbesluiten niet de bestaande opvanglocaties aan de Stationsstraat 30 en de Jan Kruijsenstraat 15 heeft betrokken. Zij vrezen voor de cumulerende effecten van het opvangen van de volledige Oekraïense opgave van vluchtelingen voor de gemeente Boxtel in een straal van 80 meter in één straat. Zij vrezen dat het woon- en leefklimaat verder onder druk komt te staan alsmede de sociale cohesie in de buurt. Zij verwachten niet dat de Oekraïense vluchtelingen, die de Nederlandse taal niet machtig zijn, zullen integreren. De vluchtelingen zijn op elkaar aangewezen en zullen naar verwachting bij elkaar op bezoek gaan. Eisers vrezen een Oekraïense bubbel in Boxtel.

De rechtbank overweegt hierover het volgende.

De rechtbank merkt de herstelbesluiten aan als besluiten in de zin van artikel 6:19 van de Awb. De beroepen van eisers richten zich van rechtswege tegen de herstelbesluiten, omdat hierin niet aan hun beroepen wordt tegemoetgekomen.

De rechtbank leest in de begeleidende brief van het college waarin de herstelbesluiten worden toegezonden, noch in herstelbesluit 1 wat het lot is van bestreden besluit 1 en de oorspronkelijke omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit. De rechtbank gaat er van uit dat het de bedoeling is dat dit besluit wordt herroepen en dat herstelbesluit 1 in de plaats komt van bestreden besluit 1. Herstelbesluit 1 ziet, gelet op de aanvulling van de aanvraag, overduidelijk op de opvang van Oekraïense vluchtelingen en dus niet langer op een logiesfunctie. De rechtbank stelt vast dat eisers geen zienswijzen hebben ingediend met betrekking tot het herstelbesluit 1. Zij hebben niet, althans onvoldoende, betwist dat het initiatief voldoet aan de eisen in het Bbl.

Gebreken a) en b) zijn hiermee hersteld. De rechtbank zal hierna bestreden besluit 1 vernietigen en de omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit van 22 augustus 2024 herroepen. Met herstelbesluit 1 is al op de onderliggende en aangevulde aanvraag beslist.

De rechtbank leest in de begeleidende brief van het college waarin de herstelbesluiten worden toegezonden, noch in herstelbesluit 2 wat het lot is van bestreden besluit 4 (de oorspronkelijke omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit). De rechtbank gaat er van uit dat herstelbesluit 2 in de plaats komt van bestreden besluit 4. De rechtbank stelt vast dat eisers geen zienswijzen hebben ingediend met betrekking tot herstelbesluit 2. De rechtbank gaat er van uit dat het college bestreden besluit 4 nog zal intrekken. Met herstelbesluit 2 is op de onderliggende aanvraag beslist.

De rechtbank leest in de begeleidende brief van het college waarin de herstelbesluiten worden toegezonden, noch in herstelbesluit 3 wat het lot is van bestreden besluit 3 (de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit). De rechtbank gaat er van uit dat het de bedoeling is dat dit in de plaats komt van bestreden besluit 3. Herstelbesluit 3 ziet, gelet op de aanvulling van de aanvraag, overduidelijk ook op het gebruik van het aansluitend terrein en het gebruik van het naastgelegen, bestaande bijgebouw als fietsenberging. Hiermee is gebrek d) hersteld.

De zienswijze van eisers richt zich tegen de onderbouwing van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en daar overweegt de rechtbank het volgende over.

Op basis van artikel 5.21, tweede lid van de Ow, in combinatie met artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving wordt een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of met de omgevingsvergunning sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar alleen of de omgevingsvergunning in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college, anders dan eisers betogen, wel degelijk onderkend dat in de directe omgeving van de projectlocatie meer Oekraïense vluchtelingen worden opgevangen. Daargelaten dat dit uitgebreid is besproken tijdens de zitting, is het ook aan de orde gesteld op bewonersavonden. Het college heeft in herstelbesluit 3 overwogen dat de opvang niet zal leiden tot een dusdanige verstoring van het aanwezige woon- en leefmilieu dat dit onevenredig is.

De rechtbank is van oordeel dat sociale veiligheid en overlast aspecten zijn die het college bij de beoordeling of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet betrekken bij zijn besluitvorming. De nieuwe functie, waarbij een grote groep mensen gaat wonen in het centrum op een plek waar wonen eerst niet was toegelaten, heeft een effect op de fysieke leefomgeving dat het college zal moeten beoordelen. Daaraan doet niet af dat hinder of overlast die het gevolg is van onrechtmatig gedrag bij de besluitvorming over een buitenplanse omgevingsplanactiviteit ook kan worden tegengegaan in het kader van de handhaving van de openbare orde (zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State meermalen heeft overwogen, 2 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3954, onder 10.3).

De rechtbank ziet evenwel niet in dat de manier waarop groepen mensen integreren in de lokale gemeenschap een aspect is dat het college bij zijn beoordeling van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet betrekken. Anders gezegd, het maakt niet uit of daar Oekraïense vluchtelingen, statushouders, expats, Brabantse dorpelingen of mensen uit de Randstad wonen. Het maakt evenmin uit of deze mensen Nederlands, Engels of Oekraïens spreken. Het college dient alleen te beoordelen wat de gevolgen zijn van de toevoeging van een grote woonlocatie in het centrum van Boxtel. De rechtbank is van oordeel dat het college in het herstelbesluit voldoende waarborgen heeft opgenomen om te zorgen dat de eventuele gevolgen voor de sociale veiligheid van de omgeving daar beperkt blijven tot een aanvaardbaar niveau. Vergunninghouder moet immers ruim van te voren een toezicht- en veiligheidsplan overleggen. Dit plan moet aantoonbaar worden uitgevoerd en moet worden aangepast als er klachten of incidenten zijn. In herstelbesluit 3 heeft het college dit noodzakelijk geacht met het oog op de gevolgen voor de leefomgeving en sociale veiligheid van omwonenden. Met het voorschrift in herstelbesluit 3, is voldoende geborgd dat dit toezicht- en veiligheidsplan er komt en dat het kan worden geactualiseerd. Eisers kunnen daarbij om actualisering of handhaving van dit voorschrift vragen. Zij kunnen het toezicht- en veiligheidsplan ook opvragen bij het college, al gaat de rechtbank er van uit dat het college dit plan te zijner tijd tijdig met eisers deelt.

De rechtbank ziet in de zienswijzen van eisers geen aanleiding om herstelbesluit 3 te vernietigen.

Conclusie en gevolgen

Gelet op de tussenuitspraak, zijn de beroepen tegen de bestreden besluit 1 en 3 gegrond. Het beroep tegen bestreden besluit 2 is ingetrokken en het beroep tegen bestreden besluit 4 is ongegrond.

De rechtbank zal de bestreden besluiten 1 en 3 vernietigen en de omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit van 22 augustus 2024 herroepen. Het college zal bestreden besluit 4 nog moeten intrekken. Met herstelbesluiten 1, 2 en 3 is op de aanvragen van vergunninghouder beslist. De beroepen tegen de herstelbesluiten zijn ongegrond. Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat de schorsing van de bestreden besluiten 1 en 3 en de vergunning van 22 augustus 2024 eindigt met deze einduitspraak.