Handhavingsuitspraak omgevingswet: verschil art. 22.26 omgevingsplan en wabo!

Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom omdat eiseres niet heeft gehandeld conform het mobiliteitsplan dat is genoemd in de omgevingsvergunning voor een woningbouwcomplex. Er wordt gehandhaafd wegens strijd met bepalingen in het Omgevingsplan, waaronder artikel 22.26 van het Omgevingsplan.

Eiseres merkt terecht op dat er geen voorschrift in de omgevingsvergunning haar verplicht het ingediende mobiliteitsplan na te leven. In artikel 22.26 van het Omgevingsplan Eindhoven was bepaald dat het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. Dit artikel is ten tijde van deze uitspraak geschrapt en vervangen door artikel 5.8 van het Omgevingsplan waarin het is verboden om een omgevingsplanactiviteit bouwwerken te verrichten zonder omgevingsvergunning. Een omgevingsplanactiviteit bouwwerken is inmiddels als volgt gedefinieerd in het Omgevingsplan: “omgevingsplanactiviteit bestaande uit het bouwen van een bouwwerk en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk.” De rechtbank stelt vast dat de strekking van het voormalige artikel 22.26 van het Omgevingsplan en artikel 5.8 van het Omgevingsplan hetzelfde is. In beide artikelen staat niet letterlijk dat het is verplicht om het bouwwerk te gebruiken conform de eerder verleende omgevingsvergunning. Toch brengt een redelijke uitleg van artikel 22.26 van het Omgevingsplan met zich mee dat eiseres het mobiliteitsplan niet zonder meer terzijde kan leggen. Door te handelen in afwijking van het mobiliteitsplan gebruikt eiseres het bouwwerk in afwijking van (uitgangspunten) van de daarvoor verleende omgevingsvergunning zonder daartoe verleende omgevingsvergunning en is er in beginsel sprake van een overtreding van artikel 22.26 van het Omgevingsplan Eindhoven.

Dit is een verschil met het oude recht. Het gebruik van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan dan wel het bouwen van een bouwwerk zonder vergunning was voorheen bij wet verboden. In artikel 22.26 van het Omgevingsplan, worden bouwactiviteiten die onder Wabo vergunningplichtig waren voor het bouwen (artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo), onder de Omgevingswet vergunningplichtig voor de omgevingsplanactiviteit. Maar de planwetgever lijkt ook het gebruik in afwijking van een verleende omgevingsvergunning vergunningplichtig te willen maken in artikel 22.26 respectievelijk artikel 5.8 van het Omgevingsplan. De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze strijdigheid kan worden opgeheven zonder nieuwe omgevingsvergunning als een andere bepaling in het Omgevingsplan het afwijkende gebruik toestaat. In dat geval is geen sprake van een overtreding van artikel 5.1. eerste lid onder a, van de Omgevingswet. Een voorbeeld hiervan is de uitzondering voor vergunningsvrije bouwwerken in artikel 22.27 van het Omgevingsplan waar in een planregel een gebruik niet vergunningplichtig wordt. De voorzieningenrechter ziet echter niet in waarom het afwijkend gebruik ook worden toegestaan door andere planregels of bepalingen in het omgevingsplan. Daarom is in deze zaak van belang wat de vorige bestemmingsplannen (die nu ook deel uitmaken van het Omgevingsplan) bepalen over het parkeren.

De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten.

-Op 8 maart 2021 heeft het college een omgevingsvergunning (V20/40588) verleend aan [naam] voor het bouwen van een drietal gebouwen met 260 appartementen, 4 grondgebonden woningen en een commerciële ruimte op de begane grond, project [naam] aan [adres] .

-In de omgevingsvergunning voor het bouwproject is in de motivering het volgende opgenomen:

“Paraplubestemmingsplan ‘Parkeren, kamerverhuur en woningsplitsing’.

Er is een uitgebreid, correct, mobiliteitsplan aangeleverd (datum 10 sept 2020). Op basis van de verplichte 25% HOV-reductie zijn er 150 parkeerplaatsen en 785 fietsenstallingen nodig. Er worden 15 deelauto’s ingezet. Deze deelauto’s en de overig benodigde parkeerplaatsen (in totaal 60 parkeerplaatsen) worden in de naastgelegen parkeergarage afgewikkeld. De benodigde fietsenstallingen komen in verschillende fietsenkelders op eigen perceel. Hierdoor voldoet het bouwplan aan de parkeernorm gemeente Eindhoven en daarmee aan het Paraplubestemmingsplan ‘Parkeren, kamerverhuur en woningsplitsing.”.

-Aan de omgevingsvergunning is een mobiliteitsplan gehecht met de stempel ‘behoort bij de omgevingsvergunning’.

-Op deze locatie rusten onder meer het bestemmingsplan “XII Strijp binnen de Ring 2007 (Hartje Eindhoven)” dat is vastgesteld op 26 januari 2021 en het Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerbewoning en woningsplitsing 2021 (verder: het Parapluplan parkeren), dat is vastgesteld op 24 mei 2022. Beide bestemmingsplannen maken na 1 januari 2024 deel uit van het Omgevingsplan gemeente Eindhoven (verder: Omgevingsplan). Het Omgevingsplan is na het bestreden besluit gewijzigd.

-Eiseres beheert en exploiteert het complex. Vergunninghoudster maakt onderdeel uit van de commanditaire vennootschap van eiseres.

-De bewoners van [naam] hebben het verzoek om handhaving op 8 juli 2024 ingediend. Zij hebben aangegeven dat zij tijdens evenementen en wedstrijden van PSV niet mogen parkeren ook al hebben ze een parkeerabonnement voor de garage. Bovendien zijn de 15 deelauto’s niet aanwezig.

-Op 30 augustus 2024 is een vooraankondiging handhavend optreden verstuurd.

-Op 19 september 2024 heeft eiseres haar zienswijze bekend gemaakt.

De last onder dwangsom

In het primaire besluit gelast het college eiseres de volgende maatregelen te treffen: Eiseres moet zorgen dat het bouwplan en de feitelijke situatie overeenkomen met het mobiliteitsplan (60 ‘dedicated’ parkeerplaatsen en 15 deelauto’s) onder oplegging van een dwangsom van € 22.500,- per constatering dat de overtreding niet is beëindigd met een maximum van € 225.000,-, om binnen de begunstigingstermijn, eindigend op 14 maart 2025, de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Eiseres kan ook een andere mobiliteitsoplossing overeenkomstig het paraplu parkeren ter goedkeuring aan het college voorleggen. Daarvoor dient eiseres een (wijziging op) een vergunning aan te vragen.

Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat eiseres handelt in strijd met artikel 4.1 van het Paraplubestemmingsplan Parkeren, kamerbewoning en woningsplitsing 2021 dat deel uitmaakt van het omgevingsplan en in strijd met artikel 22.26 van het omgevingsplan. In het bestreden besluit merkt het college op dat het mobiliteitsplan als gestempeld stuk deel uitmaakt van de omgevingsvergunning. De omstandigheid dat geen voorschrift over het mobiliteitsplan is verbonden aan de omgevingsvergunning, acht het college niet relevant. Daarnaast wijst het college in het bestreden besluit op artikel 8.1 onder a, van het bestemmingsplan “XII Strijp binnen de Ring 2007 (Hartje Eindhoven)”. Het college betoogt verder dat de parkeernormen waaraan het bouwplan moet voldoen zijn getoetst aan het beleid zoals dat geldt op het moment van vergunningverlening.

Beoordeling

De voorzieningenrechter merkt in de eerste plaats op dat in de opgelegde last onder dwangsom een dwangsom per tijdseenheid (per constatering) is opgelegd. In het besluit is echter in strijd met artikel 5:32b, tweede lid van de Awb verzuimd om de tijdseenheid te definiëren. Het had op de weg van het college gelegen om aan te geven hoeveel tijd tussen constateringen ligt (in theorie kan het college iedere minuut dezelfde overtreding constateren).

De voorzieningenrechter is tevens van oordeel dat het college op goede gronden heeft geweigerd de begunstigingstermijn niet te verlengen. Als eiseres dit wil voorkomen, had zij een verzoek om voorlopige voorziening kunnen indienen en dat zij ook heeft gedaan. Het rechtstreekse beroep tegen de weigering om de begunstigingstermijn te verlengen is ongegrond.

Eiseres betwist dat zij handelt in strijd met de omgevingsvergunning. Deze bevat geen vergunningvoorschrift dat verplicht tot naleving van het mobiliteitsplan. Zij stelt dat zij slechts is gehouden te handelen in overeenstemming met het Parapluplan parkeren, kamerbewoning en woningsplitsing dat deel uitmaakt van het Omgevingsplan. Op basis van dit Parapluplan parkeren dient zij zich te houden aan de gemeentelijke parkeernormen die nu staan in de Nota parkeernormen 2024 en niet langer in de Actualisatie Nota Parkeernormen (2019). Het college had moeten toetsen aan de laatste parkeernormen, niet de parkeernormen die golden ten tijde van de verlening van de omgevingsvergunning.

Het college stelt dat eiseres handelt in strijd met de omgevingsvergunning en het hieraan verbonden mobiliteitsplan. Het mobiliteitsplan is een gestempeld stuk dat onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning. Het college is daarnaast van mening dat zij alleen hoeft te kijken naar de Actualisatie Nota Parkeernormen (2019) en niet naar latere wijzigingen. Dit volgt volgens het college ook uit artikel 8.1 onder a van het bestemmingsplan “XII Strijp binnen de Ring 2007 (Hartje Eindhoven)”

De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college ten tijde van het bestreden besluit terecht heeft vastgesteld dat eiseres niet handelt in overeenstemming met het mobiliteitsplan. Pas in de aanloop naar de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening heeft eiseres de huurovereenkomst met de verhuurder van de parkeerplaatsen bij het PSV stadion overgelegd waaruit voldoende blijkt dat (ook tijdens wedstrijden en evenementen in het stadion) er 60 ‘dedicated’ parkeerplaatsen beschikbaar zijn in het stadion. Eiseres heeft geen 15 deelauto’s ter beschikking gesteld en heeft een alternatief voorstel pas op 29 september 2025 ingediend. Dit kwalificeert nog niet als een aanvraag voor wijziging van de omgevingsvergunning. Ook de vraag op 18 februari 2025 aan het college om een zogenaamd ‘ingroeimodel’ te hanteren om te voldoen aan de voorschriften van de omgevingsvergunning is niet aan te merken als het indienen van een nieuw mobiliteitsplan of de aanvraag voor een omgevingsvergunning. De handelwijze van eiseres bevestigt wel dat zij ook op dit onderdeel niet handelt en handelde in overeenstemming met het mobiliteitsplan.

Is dit een overtreding? Eiseres merkt terecht op dat er geen voorschrift in de omgevingsvergunning haar verplicht het ingediende mobiliteitsplan na te leven. In artikel 22.26 van het Omgevingsplan Eindhoven was bepaald dat het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. Dit artikel is ten tijde van deze uitspraak geschrapt en vervangen door artikel 5.8 van het Omgevingsplan waarin het is verboden om een omgevingsplanactiviteit bouwwerken te verrichten zonder omgevingsvergunning. Een omgevingsplanactiviteit bouwwerken is inmiddels als volgt gedefinieerd in het Omgevingsplan: “omgevingsplanactiviteit bestaande uit het bouwen van een bouwwerk en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk.” De rechtbank stelt vast dat de strekking van het voormalige artikel 22.26 van het Omgevingsplan en artikel 5.8 van het Omgevingsplan hetzelfde is. In beide artikelen staat niet letterlijk dat het is verplicht om het bouwwerk te gebruiken conform de eerder verleende omgevingsvergunning. Toch brengt een redelijke uitleg van artikel 22.26 van het Omgevingsplan met zich mee dat eiseres het mobiliteitsplan niet zonder meer terzijde kan leggen. Door te handelen in afwijking van het mobiliteitsplan gebruikt eiseres het bouwwerk in afwijking van (uitgangspunten) van de daarvoor verleende omgevingsvergunning zonder daartoe verleende omgevingsvergunning en is er in beginsel sprake van een overtreding van artikel 22.26 van het Omgevingsplan Eindhoven.

Dit is een verschil met het oude recht. Het gebruik van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan dan wel het bouwen van een bouwwerk zonder vergunning was voorheen bij wet verboden. In artikel 22.26 van het Omgevingsplan, worden bouwactiviteiten die onder Wabo vergunningplichtig waren voor het bouwen (artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo), onder de Omgevingswet vergunningplichtig voor de omgevingsplanactiviteit. Maar de planwetgever lijkt ook het gebruik in afwijking van een verleende omgevingsvergunning vergunningplichtig te willen maken in artikel 22.26 respectievelijk artikel 5.8 van het Omgevingsplan. De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze strijdigheid kan worden opgeheven zonder nieuwe omgevingsvergunning als een andere bepaling in het Omgevingsplan het afwijkende gebruik toestaat. In dat geval is geen sprake van een overtreding van artikel 5.1. eerste lid onder a, van de Omgevingswet. Een voorbeeld hiervan is de uitzondering voor vergunningsvrije bouwwerken in artikel 22.27 van het Omgevingsplan waar in een planregel een gebruik niet vergunningplichtig wordt. De voorzieningenrechter ziet echter niet in waarom het afwijkend gebruik ook worden toegestaan door andere planregels of bepalingen in het omgevingsplan. Daarom is in deze zaak van belang wat de vorige bestemmingsplannen (die nu ook deel uitmaken van het Omgevingsplan) bepalen over het parkeren.

Het college heeft in het bestreden besluit verwezen naar artikel 8.1, onder a, van het bestemmingsplan “XII Strijp binnen de Ring 2007 (Hartje Eindhoven)”. Deze planregel verplicht eiseres voldoende parkeergelegenheid overeenkomstig de Actualisatie parkeernormen (2019) in stand te houden. Het college verzuimt echter om melding te maken van artikel 8.1, onder b, van hetzelfde bestemmingsplan dat haar verplicht om, als de actualisatie parkeernormen (2019) wordt gewijzigd, met die wijziging rekening gehouden. Het college heeft in het bestreden besluit geen blijk gegeven dat zij met de Nota parkeernormen 2024 heeft rekening gehouden. Het bestreden besluit is in zoverre onvoldoende gemotiveerd.

Het (later vastgestelde) Parapluplan parkeren wijzigt de bestemmingsplannen binnen het grondgebied van de gemeente Eindhoven, in die zin dat alle regels die betrekking hebben op parkeren worden vervangen, en voor zover deze nog niet aanwezig zijn, worden aangevuld, door de regels van dit bestemmingsplan (Artikel 4 en Artikel 5). Dit plan wijzigt in ieder geval het bestemmingsplan “XII Strijp binnen de Ring 2007 (Hartje Eindhoven)”. Er kan worden afgeweken van de nieuwe regeling in het Parapluplan parkeren in een omgevingsvergunning als sprake is van (een) nog niet vergunde ontwikkeling(en) waarvoor een afwijkende regeling voor parkeren in een bestemmingsplan is opgenomen. Deze uitzondering doet zich hier niet voor want de omgevingsvergunning voor het bouwplan is verleend vóór de vaststelling van het bestemmingsplan. Artikel 4.1 van het Parapluplan parkeren bevat de verplichting te voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Dit artikel bevat echter ook een dynamische verwijzing. Aan de hand van de nieuwe beleidsregeling(en) wordt bepaald of sprake is van voldoende parkeergelegenheid. Met andere woorden, het Parapluplan parkeren verplicht eiseres niet om blijvend te voorzien in voldoende parkeergelegenheid volgens de Actualisatie Nota Parkeernormen (2019). In dit verband is van belang dat de Nota Parkeernormen 2024 voorziet in minder strenge parkeernormen dan Actualisatie Nota Parkeernormen (2019). De voorzieningenrechter kan op basis van de gegevens in het dossier niet vaststellen of sprake is van voldoende parkeergelegenheid met inachtneming van de Nota parkeernormen 2024. In het bestreden besluit wordt dit niet onderbouwd. In zoverre is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.

De voorzieningenrechter concludeert dat sprake is van een strijd met artikel 22.26 respectievelijk artikel 5.8 van het Omgevingsplan. Deze strijdigheid kan worden opgeheven door (in ieder geval) het Parapluplan Parkeren. In het bestreden besluit is onvoldoende onderbouwd of dit wel of niet is gebeurd. Het bestreden besluit is in zoverre onvoldoende gemotiveerd. De voorzieningenrechter gaat hierna volledigheidshalve wel in op het beroep op het evenredigheidsbeginsel omdat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat met 60 ‘dedicated parkeerplaatsen wordt voldaan aan de Nota parkeernormen 2024.

Eiseres betoogt dat het college ten onrechte stelt dat het voorgestelde ingroeimodel onvoldoende concreet zicht op legalisatie biedt. Daarbij is volgens eiseres van belang dat er nog geen uitgewerkt plan ligt omdat het college nooit heeft gereageerd. Zij wijst ook in dit verband op de verminderde parkeerbehoefte (als deze wordt berekend volgens de Nota parkeernormen 2024).

Het college merkt hierover op dat het in strijd met de rechtszekerheid van bewoners zou zijn om te toetsen aan het latere parkeerbeleid.

De derde-partijen hebben aangegeven dat zij een woning hebben uitgekozen in het project mede omdat het project zou beschikken over voldoende parkeerplaatsen en deelauto’s.

Zoals de Afdeling bestuursrechtspaak van de Raad van State heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678) geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.

Naar het oordeel van de rechtbank was er in dit geval geen concreet zicht op legalisatie omdat eiseres nog geen aanvraag had ingediend voor een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid onder a, van de Omgevingswet). Eiseres kan worden toegegeven dat het college niet voortvarend heeft gereageerd, maar eiseres heeft pas na het bestreden besluit een plan van aanpak overgelegd. Gelet op het evenredigheidsbeginsel ligt het wel op de weg van het college om te bezien of met een minder verdergaande maatregel had kunnen worden volstaan en of handhaving in overeenstemming is met het doel van de overtreden norm. Het doel van de overtreden norm is vooral het voorkomen van parkeeroverlast. De verwachting van bewoners dat het project zou beschikken over voldoende parkeerplaatsen is niet is dat direct wordt beschermd door het omgevingsplan. In dit verband is van belang dat in dit geval de Nota parkeernormen 2024 minder streng is (en er is dus minder snel parkeeroverlast) en de parkeerbehoefte dus minder groot is. De Nota parkeernormen 2024 bevat dus gunstiger beleid voor eiseres en minder gunstiger beleid voor de derde-partij. Het college heeft niet aangegeven of (en zo ja, waarom) het belang van de derde-partijen zwaarder zou moeten wegen dan het belang van eiseres. Het college heeft daarnaast niet onderzocht wat de parkeerbehoefte is van het bouwplan als wordt getoetst aan de Nota parkeernormen 2024 en of met minder deelauto’s kan worden volstaan om te voorzien in de parkeerbehoefte. Daardoor staat onvoldoende vast of handhavend optreden in deze mate in dit geval onevenredig is. Het bestreden besluit is ook in dit opzicht onvoldoende gemotiveerd.

Conclusie en gevolgen

Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 5.32b tweede lid van de Awb en omdat het onvoldoende is gemotiveerd (in strijd met artikel 7:12 van de Awb). De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit. Het beroep tegen de weigering om de begunstigingstermijn te verlengen is ongegrond.

De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of het college de gelegenheid te geven om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit acht de voorzieningenrechter in dit geval geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen omdat eiseres (nog) geen aanvraag heeft ingediend voor de wijziging van de omgevingsvergunning.

De voorzieningenrechter bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De voorzieningenrechter geeft hiervoor zes weken de tijd.

De voorzieningenrechter ziet aanleiding de last onder dwangsom te schorsen tot en met het nieuwe besluit op bezwaar. De voorzieningenrechter bepaalt dat deze voorlopige voorziening vervalt indien er minder dan 60 ‘dedicated’ parkeerplaatsen beschikbaar zijn vanaf heden en als er minder dan twee deelauto’s beschikbaar zijn na 1 december 2025. Met andere woorden, als er vanaf heden minder dan 60 ‘dedicated’ parkeerplaatsen beschikbaar zijn vanaf heden en vanaf 1 december 2025 geen twee deelauto’s beschikbaar zijn, vervalt de schorsing automatisch en dient eiseres zich te houden aan de last onder dwangsom. De voorzieningenrechter gaat er hierbij van uit dat het college met een tussenpauze van minimaal twee weken gaat controleren.