Toetsing bij OPA bouw aan parkeernorm omgevingsplan: wat kan het omgevingsplan hieromtrent bepalen?

Op de bouwlocatie is het Parapluplan Parkeren (het Parapluplan) van toepassing. Dat bestemmingsplan maakt onderdeel uit van het Omgevingsplan gemeente Vught (dat is zo op grond van artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet Omgevingswet). Op grond van 22.29, eerste lid, aanhef en onder a, van het Omgevingsplan, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als de activiteit niet in strijd is met de in het Omgevingsplan gestelde regels over het bouwen van bouwwerken. Op grond van artikel 3.1 van het Parapluplan moeten bij een omgevingsvergunning bouw voldoende parkeervoorzieningen op eigen terrein worden gerealiseerd. De daarbij te hanteren parkeernorm wordt bepaald aan de hand van het document ‘Parkeerbeleid en Parkeernota 2013-2022’ (het parkeerbeleid).

Het parkeerbeleid bepaalt niet hoe moet worden bepaald welke gebruiksfunctie op een gebouw van toepassing is. Hiervoor ontbreken ook aanknopingspunten in het Parapluplan en de toelichting daarbij. De rechtbank is van oordeel dat het parkeerbeleid zo moet worden uitgelegd, dat bij de beoordeling van de toepasselijke gebruiksfunctie moet worden uitgegaan van het feitelijk gebruik van de bestaande bouw. Dat doet namelijk het meest recht aan de bedoeling van de gemeenteraad als planregelgever en vaststeller van het parkeerbeleid: ervoor zorgen dat de parkeerbehoefte van een gebouw, gegeven de gebruiksfunctie daarvan, op eigen terrein wordt opgelost. Er hoeft dus niet te worden gekeken naar het maximale planologische gebruik van de bestaande bouw. Als de planregels zo zouden moeten worden uitgelegd, dan zou dat het niet voor de hand liggende gevolg hebben dat het onderscheid in verschillende gebruiksfuncties dat de regelgever in de tabel in paragraaf 11.2 heeft gemaakt, feitelijk nooit toepassing zou vinden. Het omgevingsplan kan namelijk niet bepalen of een gebouw bijvoorbeeld dure koop is of goedkope huur en ook niet hoe een gebouw in de praktijk wordt gebruikt en dus of dat gebruik extensief is of niet. Een woning zou dan altijd moeten worden beschouwd als dure koop met de bijbehorende norm en bedrijfsgebouwen zouden nooit gebruiksextensief kunnen zijn. Als de planregelgever of de beleidsregelgever zo’n een methodiek voor ogen zou hebben gestaan waarin het beleid voor een deel op voorhand niet kan worden toegepast, dan had het op zijn weg gelegen om dat te expliciteren. Het college is dus terecht uitgegaan van het feitelijke gebruik van het bestaande bedrijfsgebouw.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Op 15 juni 2024 heeft de vergunninghouder een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning bouw. Op 26 november 2024 heeft het college deze omgevingsvergunning verleend.

Op de bouwlocatie is het Parapluplan Parkeren (het Parapluplan) van toepassing. Dat bestemmingsplan maakt onderdeel uit van het Omgevingsplan gemeente Vught (dat is zo op grond van artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet Omgevingswet). Op grond van 22.29, eerste lid, aanhef en onder a, van het Omgevingsplan, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als de activiteit niet in strijd is met de in het Omgevingsplan gestelde regels over het bouwen van bouwwerken. Op grond van artikel 3.1 van het Parapluplan moeten bij een omgevingsvergunning bouw voldoende parkeervoorzieningen op eigen terrein worden gerealiseerd. De daarbij te hanteren parkeernorm wordt bepaald aan de hand van het document ‘Parkeerbeleid en Parkeernota 2013-2022’ (het parkeerbeleid).

In paragraaf 5.8, onder 1, van het parkeerbeleid staat dat de parkeernormen worden toegepast die zijn opgenomen in de tabel in paragraaf 11.2 van het parkeerbeleid. In deze tabel is per gebruiksfunctie en locatie een parkeernorm vastgesteld. Partijen zijn het erover eens dat de vraag of een parkeernorm van 13 of 14 van toepassing is, afhangt van de vraag of het bestaande bedrijfsgebouw een arbeids- en bezoekersextensieve gebruiksfunctie heeft.

Het parkeerbeleid bepaalt niet hoe moet worden bepaald welke gebruiksfunctie op een gebouw van toepassing is. Hiervoor ontbreken ook aanknopingspunten in het Parapluplan en de toelichting daarbij. De rechtbank is van oordeel dat het parkeerbeleid zo moet worden uitgelegd, dat bij de beoordeling van de toepasselijke gebruiksfunctie moet worden uitgegaan van het feitelijk gebruik van de bestaande bouw. Dat doet namelijk het meest recht aan de bedoeling van de gemeenteraad als planregelgever en vaststeller van het parkeerbeleid: ervoor zorgen dat de parkeerbehoefte van een gebouw, gegeven de gebruiksfunctie daarvan, op eigen terrein wordt opgelost.

Er hoeft dus niet te worden gekeken naar het maximale planologische gebruik van de bestaande bouw. Als de planregels zo zouden moeten worden uitgelegd, dan zou dat het niet voor de hand liggende gevolg hebben dat het onderscheid in verschillende gebruiksfuncties dat de regelgever in de tabel in paragraaf 11.2 heeft gemaakt, feitelijk nooit toepassing zou vinden. Het omgevingsplan kan namelijk niet bepalen of een gebouw bijvoorbeeld dure koop is of goedkope huur en ook niet hoe een gebouw in de praktijk wordt gebruikt en dus of dat gebruik extensief is of niet. Een woning zou dan altijd moeten worden beschouwd als dure koop met de bijbehorende norm en bedrijfsgebouwen zouden nooit gebruiksextensief kunnen zijn. Als de planregelgever of de beleidsregelgever zo’n een methodiek voor ogen zou hebben gestaan waarin het beleid voor een deel op voorhand niet kan worden toegepast, dan had het op zijn weg gelegen om dat te expliciteren.

Het college is dus terecht uitgegaan van het feitelijke gebruik van het bestaande bedrijfsgebouw. Het heeft op basis van eigen onderzoek geoordeeld dat dit feitelijke gebruik arbeids- en bezoekersextensief is. Eisers hebben weliswaar tegen het onderzoek van het college ingebracht dat er regelmatig ‘veel’ auto’s staan op het bestaande parkeerterrein, maar zij hebben dit niet onderbouwd met een concrete parkeertelling. De rechtbank ziet in dit betoog van eisers daarom geen aanleiding om te twijfelen aan het onderzoek dat het college heeft gedaan. Het college kon dus tot de conclusie komen dat het totaal aan op eigen terrein te realiseren parkeerplaatsen 13 bedraagt.

Kan de parkeernorm feitelijk worden gerealiseerd?

Eisers voeren aan dat het college er ten onrechte van uitgaat dat het mogelijk is om aan de lagere norm van 13 te voldoen op eigen terrein. Eisers verwijzen daarbij naar een in hun opdracht door VAGN uitgevoerd verkeersonderzoek. In dit onderzoek is VAGN ingegaan op een tekening die onderdeel uitmaakt van de vergunningaanvraag en die illustreert hoe de te realiseren parkeerplaats kunnen worden ingepast. Ook gaat het onderzoek in op het vergunningvoorschrift dat het college in bezwaar heeft toegevoegd. VAGN constateert dat:

-in het voorschrift wordt afgeweken van de CROW-normlengte voor haakse parkeervakken, die bedraagt namelijk 5,13 meter en niet 5,00 meter;

-in het voorschrift wordt afgeweken van de CROW-normbreedte voor langsparkeerplaatsen, die bedraagt namelijk 2,00 meter en niet 1,80 meter;

-de in de tekening zijn de haakse parkeervlakken 2,40 meter breed en niet, zoals het voorschrift in overeenstemming met de CROW-normbreedte bepaalt, 2,50 meter;

-de in de tekening uitgevoerde parkeersimulatie hanteert een andere maatvoering voor het voertuig dan het CROW hanteert, namelijk 4,30 meter lang en 1,78 meter breed in plaats van 4,88 meter lang en 1,83 meter breed;

-de langsparkeerplaatsen kunnen feitelijk alleen worden gebruikt als voertuigen met de voorzijde richting de straat worden geparkeerd, aangezien de bestuurder zijn bestuurdersportier anders niet open krijgt in verband met het direct naar de parkeervakken gelegen hekwerk;

-de ruimte tussen de haakse en langsparkeerplaatsen is in de praktijk beduidend smaller dan de weergegeven 6 meter omdat de gebruikers van de parkeerplaatsen realistischerwijs niet binnen de parkeervakken zullen blijven;

-de parkeerplaatsen zijn nu zo gesitueerd, dat twee van de drie roldeuren van het bestaande bedrijfsverzamelgebouw onbereikbaar raken op het moment dat de parkeercapaciteit volledig wordt benut;

-de situering van de parkeerplaatsen ook op andere manieren niet optimaal zijn, bijvoorbeeld doordat de fietsparkeerders moeilijk bij de fietsenstalling komen en een vluchtroute moeilijker bereikbaar wordt gemaakt.

Het college erkent dat de maatvoering van de parkeerplaatsen ten onrechte niet in overeenstemming is met de door het CROW opgestelde normen, waar het beleidsmatig bij aan pleegt te sluiten. Het college heeft naar aanleiding van het onderzoek van VAGN een nieuwe situatietekening in het geding gebracht waarin de parkeerplaatsen en de daarop toegepaste parkeersimulatie met CROW-normconforme maatvoeringen zijn opgenomen. Het college erkent ook dat de daarin verbeelde parkeersituatie krap is, maar niet in strijd met de parkeernorm. Het college beperkt zich bij het beoordelen van de parkeersituatie namelijk tot de vraag of de te realiseren parkeerplaatsen bereikbaar zijn. Volgens het college is dat het geval.

De beroepsgrond slaagt voor zover deze zich richt tot de maatvoering van de parkeerplaatsen. Het college heeft immers erkend dat het op grond van zijn eigen beleid aan had moeten sluiten bij de CROW-normen. Het bestreden besluit wordt daarom vernietigd voor zover het college als voorschrift heeft opgenomen dat dertien parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd en duurzaam in stand worden gehouden, waarvan zeven met een afmeting van 2,50 x 5,00 meter en zes met een afmeting van 1,80 x 6,00 meter. De rechtbank heeft partijen gevraagd of het geconstateerde gebrek wordt hersteld als de maatvoeringsvoorschriften in overeenstemming met de CROW-normen worden aangepast naar zeven parkeerplaatsen met een afmeting van 2,50 x 5,13 meter en zes met een afmeting van 2,00 x 6,00. Partijen hebben aangegeven dat dit het geval is. De rechtbank zal daarom zelf in de zaak voorzien en een voorschrift met deze inhoud opnemen in de vergunning.

De beroepsgrond slaagt echter niet voor zover deze inhoudt dat de parkeerplaatsen feitelijk niet ten volle benutbaar zullen zijn. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.

Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) zijn bij de uitleg van een bestemmingsplan de op de verbeelding aangegeven bestemmingen en aanduidingen en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Pas als een planregel, op zichzelf en in samenhang met de andere planregels, niet duidelijk is, komt betekenis toe aan de plantoelichting (ABRvS 7 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3201, overweging 5.4).

Artikel 3.1 van het Parapluplan stelt als eis dat parkeervoorzieningen in voldoende mate op eigen terrein worden gerealiseerd om in de parkeerbehoefte te voorzien, maar in het Parapluplan worden hierover verder geen criteria gegeven. Op pagina 6 van de plantoelichting wordt vermeld dat sprake is van ‘voldoende’ parkeergelegenheid, indien wordt voldaan aan de in het parkeerbeleid genoemde functies met bijbehorende normen. Daarmee heeft de planregelgever echter nog geen duidelijkheid verschaft over de bruikbaarheidseisen waar een parkeerplaats aan moet voldoen. In het parkeerbeleid zijn hiervoor ook geen aanknopingspunten te vinden.

Uit het voorgaande volgt dat de planregelgever niet heeft geregeld aan welke eisen een parkeerplaats moet voldoen, maar slechts dat een aantal parkeerplaatsen moet worden gerealiseerd in overeenstemming met de geldende parkeernorm. Het college komt beoordelingsruimte toe bij beantwoording van de vraag wanneer een parkeerplaats plantechnisch kan worden meegerekend als parkeervoorziening. De rechtbank is van oordeel dat het college zich bij het beoordelen van een parkeersituatie in redelijkheid kan beperken tot de vraag of de te benutten parkeerplaatsen bereikbaar zijn. Het college heeft ook beoordelingsruimte bij het bepalen van de bereikbaarheid van een parkeerplaats. Het rapport van VAGN biedt weliswaar aanknopingspunten voor het oordeel dat de parkeersituatie krap zal zijn, maar het college hoefde hierin geen aanleiding te zien voor het oordeel dat de parkeerplaatsen feitelijk niet bereikbaar zijn.

Het beroep is gegrond omdat het college in het bestreden besluit heeft nagelaten een voorschrift te verbinden aan de omgevingsvergunning ter borging van de dertien parkeerplaatsen met een voldoende maatvoering.

De rechtbank:

-verklaart het beroep gegrond;

-vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin aan het besluit van 26 november 2024 een voorschrift is toegevoegd, luidende:

“Op eigen terrein moeten in totaal 13 parkeerplaatsen, waarvan 7 met een afmeting van 2,50 x 5,00 meter en 6 met een afmeting van 1,80 x 6,00 meter, worden gerealiseerd en duurzaam in stand worden gehouden. De parkeerplaatsen mogen niet voor andere doeleinden worden gebruikt dan parkeren.”

– bepaalt dat aan het besluit van 26 november 2024 een voorschrift wordt toegevoegd, luidende:

“Op eigen terrein moeten in totaal 13 parkeerplaatsen, waarvan 7 met een afmeting van 2,50 x 5,13 meter en 6 met een afmeting van 2,00 x 6,00 meter, worden gerealiseerd en duurzaam in stand worden gehouden. De parkeerplaatsen mogen niet voor andere doeleinden worden gebruikt dan parkeren.”