Uitspraak of tegen programma in de zin van Omgevingswet rechtsbescherming openstaat

Eiser beschouwt het Programma als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb waartegen beroep kan worden ingesteld. Naar de mening van eiser hebben specifieke onderdelen van het Programma rechtsgevolgen. Ook al gaat het om een vrijwillig programma, het is kaderstellend voor toekomstige vergunningverlening. Op basis van art. 8:5, lid 1 Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit in art. 1 van bijlage 2 (de bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak). Hierin zijn besluiten genoemd op grond van de artikelen 3.4, 3.6 tot en met 3.10, 3.14 en 3.15 van de Omgevingswet (Ow), voor zover het niet betreft een daarin opgenomen beschrijving van een activiteit als gevolg waarvan de activiteit is toegestaan. De uitzondering geldt indien (en voor zover) het programma een rechtstreekse titel geeft voor een activiteit. In die gevallen is geen afzonderlijk toestemmingsbesluit meer nodig. Hierover is in de parlementaire geschiedenis het volgende opgemerkt.: “Het besluit tot vaststelling van een omgevingsvisie of programma is in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb en om die reden niet appellabel. Om ieder misverstand hierover uit te sluiten worden die besluiten eveneens opgenomen op de negatieve lijst. (…) Onder de Omgevingswet wordt daarentegen wel beroep opengesteld tegen delen van programma’s met specifieke rechtsgevolgen. Dit geldt voor programma’s die een rechtstreekse titel geven voor activiteiten. Voor die activiteiten volgt geen afzonderlijk toestemmingsbesluit meer voor het aspect (de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving) waarop het programma ziet

Volgens de rechtbank bevat het Programma geen beschrijvingen van activiteiten die daarna geen toestemming meer nodig hebben. In paragraaf 1.4 wordt een definitie van de opwekdoelstelling gegeven. Hiermee wordt niets direct mogelijk gemaakt. Met andere woorden: het Programma maakt de bouw van windmolens niet direct mogelijk. Daarvoor is een ander besluit nodig. Tegen dát besluit kan worden geprocedeerd bij de bestuursrechter, tegen het Programma zelf kan dus geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. De rechtbank zal zich daarom onbevoegd verklaren om van het beroep kennis te nemen.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Op 24 juni 2025 heeft het college het Programma Duurzame Polder (verder: het Programma) vastgesteld. Eiser heeft hiertegen op 27 juni 2025 bezwaar gemaakt.

In het besluit op bezwaar van 11 juli 2025 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.

Op 28 juni 2019 heeft de Nederlandse regering het Nationaal Klimaatakkoord, als uitwerking van het Klimaatakkoord van Parijs gepresenteerd. Dit Nationaal Klimaatakkoord wordt, samen met de Klimaatwet, uitgevoerd in de Regionale Energie Strategie (RES).

Deze RES is door ‘RES Noord-Oost Brabant’ nader uitgewerkt op regionaal niveau door op 25 maart 2021 het strategische plan ‘RES 1.0’ vast te stellen. Hierin staat beschreven hoe, waar en hoeveel duurzame elektriciteit (zon en wind) de regio wil opwekken in 2030. De gemeenteraad van de gemeente ’s-Hertogenbosch heeft op 18 mei 2021 ingestemd met de ‘RES 1.0’ en de daarin vermelde opwekdoelstellingen.

De gemeente ’s-Hertogenbosch wenste een deel van de opwekdoelstellingen in te vullen door het creëren van een (ruimtelijke) basis voor de realisatie van de windturbines. In het voorjaar van 2022 is gestart met de plan- en besluitvorming voor de ontwikkeling van de Duurzame Polder. In september 2022 is, na de (gebieds)verkenning, een participatieproces gestart bestaande uit een ontwerpend onderzoek, (ontwerp)ateliers met belangenorganisaties, bewonersavonden en online consultaties. Dit proces leidde tot de vrijgave van het concept Voorkeursalternatief in januari 2024, wat door het college ter goedkeuring is voorgelegd aan de gemeenteraad van ’s-Hertogenbosch.

Dit heeft vervolgens geleid tot de vaststelling door de colleges van ’s-Hertogenbosch en Oss van het ‘Ontwerp Programma Duurzame Polder’ (het ontwerp), op 26 november 2024, waarin de plannen voor de Duurzame Polder zijn uitgewerkt. Dit ontwerp is door beide gemeenten met toepassing van de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gedurende zes weken ter inzage gelegd, ten behoeve van het indienen van zienswijzen. Ook hebben beiden colleges een advies gevraagd aan de commissie voor de milieueffectrapportage (MER), die op 10 maart 2025 advies heeft uitgebracht.

Op grond van artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb moet eerst bezwaar worden gemaakt voordat beroep bij een bestuursrechter wordt ingesteld, behalve als het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb.

Het Programma is voorbereid met de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Eiser heeft gebruik gemaakt van die openbare voorbereidingsprocedure en heeft zienswijzen ingediend. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college ten onrechte (ook) het bezwaarschrift van eiser in behandeling heeft genomen en in het bestreden besluit op het bezwaarschrift heeft beslist. Het college had het bezwaarschrift (op grond van artikel 6:15, eerste en tweede lid, van de Awb) ter behandeling moeten doorzenden aan de rechtbank. Reeds hierom is het beroep tegen de beslissing op het bezwaarschrift gegrond en vernietigt de rechtbank de beslissing op het bezwaarschrift omdat het is genomen in strijd met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb.

Het beroep (met daaraan gehecht het bezwaarschrift) ligt nu al bij de rechtbank en de rechtbank zal daarom hierna beoordelen of tegen het Programma beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld.

Eiser beschouwt het Programma als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb waartegen beroep kan worden ingesteld. Naar de mening van eiser hebben specifieke onderdelen van het Programma, zoals de definitie van ‘Opwekdoelstelling ’s Hertogenbosch’ rechtsgevolgen. Ook al gaat het om een vrijwillig programma, het is kaderstellend voor toekomstige vergunningverlening.

Het college beschouwt het Programma niet als een besluit maar als een indicatief beleidskader aan de hand waarvan op een later moment nadere concrete besluitvorming over de integrale gebiedsontwikkeling van het gebied mede wordt vormgegeven. Het is geen algemeen verbindend voorschrift of een concretiserend besluit van algemene strekking. Als eiser in de toekomst wordt geconfronteerd met de afwijzing van een vergunning, kan hij daartegen op komen.

Op basis van artikel 8:5, eerste lid, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit in artikel 1 van bijlage 2 (de bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak). Hierin zijn besluiten genoemd op grond van de artikelen 3.4, 3.6 tot en met 3.10, 3.14 en 3.15 van de Omgevingswet (Ow), voor zover het niet betreft een daarin opgenomen beschrijving van een activiteit als gevolg waarvan de activiteit is toegestaan. De uitzondering geldt indien (en voor zover) het programma een rechtstreekse titel geeft voor een activiteit. In die gevallen is geen afzonderlijk toestemmingsbesluit meer nodig. Hierover is in de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet (TK 34 986 nr. 3 p. 351 en 352) het volgende opgemerkt.: “Het besluit tot vaststelling van een omgevingsvisie of programma is in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb en om die reden niet appellabel. Om ieder misverstand hierover uit te sluiten worden die besluiten eveneens opgenomen op de negatieve lijst. (…) Onder de Omgevingswet wordt daarentegen wel beroep opengesteld tegen delen van programma’s met specifieke rechtsgevolgen. Dit geldt voor programma’s die een rechtstreekse titel geven voor activiteiten. Voor die activiteiten volgt geen afzonderlijk toestemmingsbesluit meer voor het aspect (de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving) waarop het programma ziet. Zo staat tegen die onderdelen van het beheerplan voor Natura 2000-gebieden in de Wet natuurbescherming ook beroep open. Het beroep tegen die onderdelen van dat beheerplan kan alleen betrekking hebben op de beschrijving van de activiteiten die in dat programma zijn opgenomen.”

Het besluit tot vaststelling van het Programma is een besluit dat is genomen op basis van artikel 3.4 van de Ow. Naar het oordeel van de rechtbank bevat het Programma geen beschrijvingen van activiteiten die daarna geen toestemming meer nodig hebben. Ook de door eiser genoemde paragraaf 1.4, 3.2, 3.3 en hoofdstuk 4 van het Programma bevatten geen dergelijke toestemmingen. In paragraaf 1.4 wordt een definitie van de opwekdoelstelling gegeven. Hiermee wordt niets direct mogelijk gemaakt. Hoofdstuk 3 bevat bestuurlijke uitgangspunten en een voorkeursalternatief. Hierbij wordt onder meer verwezen naar een projectfase. Er wordt niets direct mogelijk gemaakt. Dat zal moeten gaan gebeuren in de projectfase. Hoofdstuk 4 bevat beoordelingscriteria bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag maar maakt evenmin iets direct mogelijk zonder vergunning. Ook in de overige delen van het Programma kan geen beschrijving worden gevonden van een activiteit waardoor later geen vergunning of andere toestemming nodig is. Met andere woorden: het Programma maakt de bouw van windmolens niet direct mogelijk. Daarvoor is een ander besluit nodig. Tegen dát besluit kan worden geprocedeerd bij de bestuursrechter, tegen het Programma zelf kan dus geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. De rechtbank zal zich daarom onbevoegd verklaren om van het beroep kennis te nemen.

In het midden kan blijven of het programma als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb kan worden aangemerkt (met andere woorden, of het rechtsgevolgen heeft). Al zou het een besluit zijn, dan nog steeds kan er geen beroep tegen worden ingesteld vanwege de zogenoemde ‘negatieve lijst’ als besproken in rechtsoverweging 4.2.

De rechtbank ziet ook geen aanleiding om een antwoord te geven op de vraag of eiser als belanghebbende kan worden aangemerkt. Die vraag zal moeten worden beantwoord als eiser in de toekomst opkomt tegen een toestemming voor een activiteit. In die procedure kan ook aan de orde worden gesteld of het Programma een bindend of een indicatief beleidskader bevat en of dit kader al dan niet buiten toepassing moet worden gelaten.

Conclusie en gevolgen

Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond want het college had het bezwaarschrift niet in behandeling mogen nemen. Dit besluit wordt vernietigd. De rechtbank verklaart zich onbevoegd om kennis te nemen van het beroep van eiser.