Omgevingswetuitspraak over concreet zicht op legalisering bij omgevingsplanactiviteit zonder vereiste omgevingsvergunning

Het pand bevindt zich namelijk midden op een bedrijventerrein en wonen en hobbymatig gebruik van een pand is daar volgens het college niet toegestaan. Ter plaatse geldt het tijdelijke deel van het omgevingsplan gemeente Deventer, voormalig bestemmingsplan ‘Chw bestemmingsplan Deventer, stad en dorpen, deel B’ (hierna: het omgevingsplan). Het pand heeft de bestemming ‘Bedrijventerrein-categorie 3.1’. Op grond van artikel 28 van het omgevingsplan zijn ter plaatse – kort gezegd – bedrijven van milieu-categorie 1, 2 of 3.1, met de daarbij behorende voorzieningen, toegestaan. Bewoning en hobbymatig gebruik vallen daar niet onder. Er is volgens het college sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. Op grond daarvan is het namelijk verboden om een pand te gebruiken in strijd met het omgevingsplan en zonder een omgevingsvergunning.

Op zitting is verduidelijkt dat er op dit moment geen sprake is van een verleende omgevingsvergunning of aanvraag daartoe. Er is daarom al geen sprake van concreet zicht op legalisatie, zoals bij een beroep op het evenredigheidsbeginsel is vereist. Het college heeft verder toegelicht dat legalisatie niet mogelijk en niet wenselijk is, omdat het perceel waarop het pand van [verzoeker] zich bevindt in het midden van een geluidgezoneerd bedrijventerrein ligt. De jurisprudentielijn inzake concreet zicht op legalisering, zoals die gold onder de Wabo voor handelen in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, lid 1, onder c) is hiermee dus voortgezet.

[verzoeker] is eigenaar en gebruiker van het pand aan de [adres 1]. Het pand bevindt zich midden op een bedrijventerrein. [verzoeker] woont samen met zijn (meerderjarige) zoon in een gedeelte van dit pand en gebruikt het andere gedeelte als opslag van en het hobbymatig sleutelen aan motorvoertuigen.

Het college is van mening dat [verzoeker] het pand ten onrechte bewoont en hobbymatig gebruikt. Ter plaatse geldt het tijdelijke deel van het omgevingsplan gemeente Deventer, voormalig bestemmingsplan ‘Chw bestemmingsplan Deventer, stad en dorpen, deel B’ (hierna: het omgevingsplan). Het pand heeft de bestemming ‘Bedrijventerrein-categorie 3.1’. Op grond van artikel 28 van het omgevingsplan zijn ter plaatse – kort gezegd – bedrijven van milieu-categorie 1, 2 of 3.1, met de daarbij behorende voorzieningen, toegestaan. Bewoning en hobbymatig gebruik vallen daar niet onder.

Er is volgens het college sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. Op grond daarvan is het namelijk verboden om een pand te gebruiken in strijd met het omgevingsplan en zonder een omgevingsvergunning.

Het college heeft onderzocht of alsnog een omgevingsvergunning kan worden verleend, maar is na onderzoek tot de conclusie gekomen dat dit niet mogelijk en niet wenselijk is. Volgens het college moet [verzoeker] zijn gebruik van het pand staken.

Het college heeft om die reden besloten om een last onder dwangsom op te leggen aan [verzoeker], inhoudende dat [verzoeker] dient te stoppen met het gebruik van het pand ten behoeve van bewoning en zijn hobbymatige activiteiten. [verzoeker] dient hieraan te voldoen vóór 18 mei 2025. Indien [verzoeker] hieraan niet (tijdig) voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 5.000,- per geconstateerde overtreding per maand of gedeelte van de maand, met een maximum van € 15.000,-.

Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een overtreding en dat het college in beginsel bevoegd is handhavend op te treden.

Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678.) heeft overwogen, geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisering, of bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

De voorzieningenrechter ziet gelet op de aangevoerde beroepsgronden geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Daartoe is het volgende van belang.

Concreet zicht op legalisatie

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college terecht gesteld en voldoende gemotiveerd dat en waarom legalisatie niet mogelijk en niet wenselijk is. Op zitting is verduidelijkt dat er op dit moment geen sprake is van een verleende omgevingsvergunning of aanvraag daartoe. Er is daarom al geen sprake van concreet zicht op legalisatie, zoals bij een beroep op het evenredigheidsbeginsel is vereist. Het college heeft verder toegelicht dat legalisatie niet mogelijk en niet wenselijk is, omdat het perceel waarop het pand van [verzoeker] zich bevindt in het midden van een geluidgezoneerd bedrijventerrein ligt. Bij de vaststelling van het omgevingsplan is er rekening mee gehouden dat grote lawaaimakers op die locatie een plek wordt gegeven. Het toestaan van een woonfunctie – ook al zou dit enkel voor de duur van het verblijf van [verzoeker] zijn – is daarmee milieutechnisch niet mogelijk en zou een onwenselijke belemmering kunnen vormen voor omliggende bedrijven. Het gaat er daarmee niet om, zoals [verzoeker] lijkt te denken, dat [verzoeker] te veel geluid zou maken voor omliggende bedrijven, maar dat omliggende bedrijven geluid moeten kunnen maken zonder belemmerd te worden door regels die geluidsoverlast voor woningen moet tegengaan.

Het college heeft er daarnaast terecht op gewezen dat niet gebleken is dat een bedrijfswoning op het perceel van [verzoeker] noodzakelijk is voor bedrijfsvoering (onder verwijzing naar artikel 1.17 van het omgevingsplan). Legalisatie in de vorm van het toestaan van ondergeschikte bewoning, is daarom niet aan de orde. Verder heeft het college voldoende gemotiveerd dat het hobbymatig gebruik van de bedrijfsruimte niet wenselijk is, vanwege de schaarse ruimte die op het bedrijventerrein aanwezig is. Gebruik van deze ruimte door bedrijven heeft daarom de voorkeur. Voor wat betreft de verwijzing naar de afwijkingsbevoegdheid in artikel 28.2. van het omgevingsplan, heeft het college er terecht op gewezen dat daaruit volgt dat enkel kan worden afgeweken met een omgevingsvergunning als het bedrijven betreft die redelijkerwijs gelijkgesteld kunnen worden met bedrijven die ter plaatse zijn toegestaan. Het artikel ziet daarmee niet op de bevoegdheid om wonen toe te staan. De voorzieningenrechter volgt het college er ook in dat hij daarmee in het besluit niet heeft hoeven te motiveren waarom hij van die bevoegdheid geen gebruik heeft gemaakt. De beroepsgronden van [verzoeker] slagen kortom niet.

Het gelijkheidsbeginsel

Het beroep van [verzoeker] op het gelijkheidsbeginsel kan ook niet slagen, al om de reden dat geen sprake is van gelijke gevallen. De door [verzoeker] aangewezen percelen nabij de [adres 2] hebben namelijk een andere bestemming dan het perceel waarop zijn pand staat; namelijk ‘bedrijf – verblijf en stalling’. Het college heeft verder toegelicht dat ook de locatie op het bedrijventerrein van belang is. De [adres 2] ligt namelijk meer aan de buitenkant van het bedrijventerrein, waardoor het eerder mogelijk is daar een ondergeschikte woonfunctie toe te staan. Voor zover [verzoeker] heeft gewezen op het vergunde verblijf van Oekraïners in panden op het bedrijventerrein, heeft het college er op zitting op gewezen dat het daarbij gaat om tijdelijk verleende vergunningen vanwege een crisissituatie. Ook daarmee is geen sprake van een vergelijkbare situatie met [verzoeker] zelf.

Het vertrouwensbeginsel

Uit vaste rechtspraak volgt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.

De rechtbank overweegt dat met de acceptatie van de inschrijving van [verzoeker] in de Brp, zonder daarbij [verzoeker] te informeren over het strijdig gebruik, niet is gebleken van een toezegging, uitlating of gedraging aan de zijde van het college waaraan gerechtvaardigde verwachtingen konden worden ontleend dat de bewoning was toegestaan. Het college heeft er terecht op gewezen dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling een zodanige acceptatie niet kan worden opgevat als een toestemming dat het gebouw in strijd met het omgevingsplan mag worden bewoond (ABRvS 6 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1007). Daarnaast betrekt de voorzieningenrechter dat – zoals [verzoeker] op zitting naar voren heeft gebracht – hem op een eerder moment door het college al was medegedeeld dat bewoning van het pand in strijd is met het omgevingsplan. Zoals [verzoeker] heeft toegelicht, werd zijn inschrijving in het Brp namelijk eerst geweigerd, juist omdat sprake is van een bedrijvenpand op een industrieterrein en de betreffende medewerker van de gemeente verklaarde dat hij daarop niet ingeschreven kon worden. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.