Verkoop van ‘snippergroen’ kan vallen onder de uitzondering van het Didam-arrest

Deze zaak toont: een overheidslichaam heeft een ruime mate van vrijheid om zijn beleid te bepalen en nader vorm te geven, hetgeen ook geldt ten aanzien van het tegengaan van versnippering en/of verrommeling van de algemene ruimte.

De gemeente kan zich in het kader van het Didam-arrest beroepen op beleid dat zij heeft vastgesteld voorafgaand aan de datum van het Didam-arrest.

Er is slechts één serieuze gegadigde die in aanmerking komt voor koop van het perceel dat valt aan te duiden als ‘’snippergroen’’.

Aanleiding

De eigenaar van een Aziatisch restaurant, die tevens woont in de woning in het gebouw waarin hij zijn restaurant exploiteert, wil graag zijn restaurant en woning uitbreiden. Aan zijn perceel grenst een restperceel dat eigendom is van de gemeente Gorinchem. Ten aanzien van het restperceel grenst geen ander perceel dat in particuliere eigendom wordt gehouden.

De restauranteigenaar laat in het kader van zijn voornemen tot uitbreinding een bouwplan opstellen en vraagt hij de gemeente Gorinchem of zij bereid is het aangrenzende perceel aan hem te verkopen. De gemeente Gorinchem geeft te kennen dat zij daartoe in principe bereid is. Naar aanleiding daarvan dient de restauranteigenaar een aanvraag in bij de gemeente Gorinchem voor een omgevingsvergunning inzake het verbouwen en uitbreiden van zijn restaurant en woning. Vervolgens wordt de omgevingsvergunning verleend.

Een aantal maanden na de vergunningverlening ontvangt de gemeente Gorinchem een verzoek tot informatie met betrekking tot de status van het restperceel van een eigenaar van een perceel dat verderop in de straat is gelegen, maar niet grenst aan het restperceel. Deze verzoeker is namelijk ook geïnteresseerd in het kopen van het betreffende perceel. De gemeente Gorinchem antwoordt dat zij voornemens is het restperceel te verkopen aan de restauranteigenaar en dat zij zal overgaan tot publicatie van de voorgenomen verkoop. Verder wijst zij de geïnteresseerde er op voorhand op dat hem de mogelijkheid wordt geboden bezwaar te maken en een rechtelijk oordeel te vragen.

Vervolgens publiceert de gemeente Gorinchem haar voornemen tot onderhandse verkoop van het restperceel in het Gemeenteblad. De geïnteresseerde stelt naar aanleiding daarvan een vordering in bij de rechtbank Rotterdam. De vordering houdt – onder meer – in dat de gemeente Gorinchem (alsnog) de openbare selectieprocedure moet doorlopen waaruit aan de hand van objectieve, toetsbare en redelijke criteria een koper kan worden geselecteerd.

Overwegingen van de rechtbank Rotterdam

De rechtbank Rotterdam overweegt allereerst, overeenkomstig het Didam-arrest van de Hoge Raad van 26 november 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1778), dat een overheidslichaam ingevolge artikel 3:14 BW bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en daarmee het gelijkheidsbeginsel in acht moet nemen. Daarbij is eveneens het Didam-arrest van belang. In dit arrest heeft de Hoge Raad namelijk overwogen dat een overheidslichaam met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte criteria moet opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop, hoeft de mededingingsruimte door middel van een selectieprocedure niet te worden geboden. In dat geval moet het overheidslichaam zijn voornemen tot verkoop tijdig voorafgaand aan de verkoop op zodanige wijze bekendmaken dat een ieder daarvan kennis kan nemen én motiveren waarom naar zijn oordeel slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt.

Nadat de rechtbank Rotterdam het algemene kader heeft uiteengezet, komt zij toe aan de vraag of de gemeente Gorinchem in het onderhavige geval redelijkerwijs had mogen aannemen dat de restauranthouder als enige serieuze gegadigde was aan te merken. De rechtbank Rotterdam beantwoordt deze vraag bevestigend.

De gemeente Gorinchem had namelijk het selectiecriterium dat de koper het betreffende perceel moet kunnen betrekken in een integrale ontwikkeling met het naastgelegen perceel gehanteerd. Daarmee wilde zij versnippering en/of verrommeling tegengaan. De gemeente Gorinchem heeft daartoe een aantal beleidsstukken overgelegd, waaronder de Beleidsnota Snippergroen. In deze beleidsnota heeft de gemeente Gorinchem bepaald dat verkoop van snippergroen en restpercelen alleen plaatsvindt aan eigenaren van aangrenzende percelen. De rechtbank Rotterdam overweegt dat de gemeente Gorinchem met de overgelegde beleidstukken voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij als algemeen beleid het voorkomen van versnippering en verrommeling nastreeft. Dat de beleidsstukken dateren van een datum voorafgaand aan het wijzen van het Didam-arrest door de Hoge Raad doet niet ter zake, omdat dit arrest geen betrekking heeft op de inhoud van het beleid van een overheidslichaam en daarbij te maken keuzes. Bovendien benadrukt de rechtbank Rotterdam dat de gemeente Gorinchem een ruime mate van vrijheid heeft om haar beleid te bepalen en dat nader vorm te geven.

Het selectiecriterium dat de gemeente Gorinchem heeft gehanteerd, is, gelet op het door haar gevoerd algemeen beleid, dan ook niet onredelijk aldus de rechtbank Rotterdam. In aanvulling daarop overweegt de rechtbank Rotterdam dat het selectiecriterium voldoende objectief, toetsbaar en redelijk is. Daaraan doet niet af dat in het voornemen tot verkoop de overgelegde beleidsstukken niet met zoveel woorden zijn genoemd. Daarmee verwerpt de rechtbank Rotterdam de stelling van de geïnteresseerde dat de gemeente Gorinchem een gelegenheidsargument gebruikt.

Aldus komt de rechtbank Rotterdam tot de conclusie dat het beroep van de gemeente Gorinchem op de uitzondering van het Didam-arrest slaagt. Dat betekent dat de gemeente Gorinchem mocht aannemen dat de restauranteigenaar als enige serieuze gegadigde in aanmerking kwam voor de koop van het restperceel. Daarmee is een schending van het gelijksbeginsel dus niet aan de orde.

Gevolgen voor de praktijk

Beleid dat is vastgesteld voordat het Didam-arrest is gewezen, kan worden meegewogen in de beoordeling van de vereisten van het Didam-arrest. Het Didam-arrest ziet derhalve niet op de inhoud van het beleid van een overheidslichaam. Bovendien geniet een overheidslichaam een ruime mate van vrijheid om beleid te bepalen. Dat betekent dat het enkele feit dat het beleid dat een overheidslichaam nastreeft ook op andere manieren kan worden verwezenlijkt in het kader van het Didam-arrest – in beginsel – niet van doorslaggevend belang kan zijn. Indien dat wél het geval zou zijn geweest, zou daardoor de (ruime) beleidsvrijheid te veel worden ingeperkt. Indien het beleid sterkt tot het tegengaan van versnippering en/of verrommeling, kan een overheidslichaam in het kader van verkoop van restpercelen en snippergroen met succes het selectiecriterium dat de koper het betreffende perceel moet kunnen betrekken in een integrale ontwikkeling met het naastgelegen perceel hanteren. Indien er slechts één eigenaar van een perceel is dat grenst aan het restperceel, brengt dat mee dat hij als enige serieuze gegadigde valt aan te merken. Indien er meerdere percelen aan het restperceel grenzen is er geen sprake van slechts één serieuze gegadigde, althans niet enkel op grond van het voornoemde selectiecriterium. In dat geval kan een overheidslichaam derhalve nog steeds verplicht zijn de openbare selectieprocedure te hanteren.