Handhaving zonder rechtsgrond: wanneer zorgplicht omslaat in aansprakelijkheid

De situatie

De zaak speelt zich af bij een oud pand waar eiser bouwwerkzaamheden uitvoerde. In de vroege ochtend van 5 maart 2023 hoorden omwonenden een harde knal. In reactie daarop werden verschillende hulpdiensten ingeschakeld en kwamen ook inspecteurs van de gemeente Rotterdam (hierna: de gemeente) naar de bouwplaats. De situatie werd als potentieel gevaarlijk aangemerkt en bewoners van de bovenliggende woningen werden tijdelijk geëvacueerd. Ook werd de straat afgezet vanwege het gevreesde instortingsgevaar van het pand. Ter plaatse spraken de inspecteurs met de eiser en maakten zij duidelijk dat de werkzaamheden moesten worden gestaakt. Volgens hen was de voorgevel losgeraakt van het casco, wat een acuut instortingsgevaar zou opleveren voor bewoners en voorbijgangers.

De gemeente gaf aan dat eerst maatregelen moesten worden getroffen om de gevel te stabiliseren voordat de werkzaamheden konden worden hervat. De eiser kreeg de opdracht een plan van aanpak op te stellen en dit vooraf ter goedkeuring aan de gemeente voor te leggen. Nog diezelfde avond stuurde de eiser een zogenoemd stempelplan in, waarin onder meer werd voorzien in het plaatsen van een stalen korset om de voorgevel te ondersteunen. De gemeente keurde dit plan diezelfde avond nog goed, waarna de eiser de maatregelen uitvoerde.

De eiser meldde het incident bij zijn CAR-verzekeraar die de situatie liet onderzoeken. Uit dat onderzoek kwam echter een heel ander beeld naar voren dan de inspecteurs van de gemeente aanvankelijk hadden geschetst. Volgens het onderzoeksbureau was de voorgevel niet losgeraakt van het casco en was er geen sprake geweest van een constructieve noodsituatie. De verzekeraar weigerde daarop dekking te verlenen voor de gemaakte kosten. Dit bracht de eiser ertoe de gemeente aansprakelijk te stellen voor de schade die hij had geleden door de bouwstop en de opgelegde maatregelen.

Op 4 september 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente (hierna: het college) een besluit genomen over de opgelegde ‘bouwstop’. In dat besluit is opgenomen dat de toezichthouder namens de gemeente ter plaatse had besloten dat eiser onmiddellijk maatregelen moest treffen om de (vermeend) onveilige situatie te beëindigen.

Bij besluit van 12 maart 2024 heeft het college het voornoemde besluit van 4 september 2023 ingetrokken. De reden daarvan was dat een mondelinge last onder bestuursdwang niet mogelijk is en dat er bij een last onder bestuursdwang altijd een termijn moet worden gegeven.

De beslissing van de rechtbank

De kern van het geschil was de vraag of de gemeente onrechtmatig had gehandeld door feitelijk af te dwingen dat de eiser zijn werkzaamheden staakte en kostbare maatregelen nam om een situatie te voorkomen waar achteraf helemaal geen sprake van was.

Partijen verschilden van mening hoe het handelen van de gemeente op en na 5 maart 2025 moest worden geduid.

De rechtbank overwoog dat de gemeente feitelijke handhaving heeft afgedwongen.

Van cruciaal belang waren volgens de rechtbank de uitlatingen en de gedragingen van de gemeente. Uit de gekozen bewoordingen zoals ‘dat eiser eerst de gevel aan het casco moet koppelen’, dat eiser ‘onmiddellijk maatregelen moest nemen’ , dat de inspecteur ‘gelast heeft maatregelen te treffenen’ en dat een plan ‘vooraf ter goedkeuring moest worden gelegd aan de gemeente’ bleek dat eiser geen enkele keuzevrijheid had.

Dat optreden kon echter niet worden gebaseerd op een rechtsgeldige vorm van bestuursdwang, omdat de wettelijke grondslag ontbrak. Het zonder wettelijke grondslag afdwingen van ingrijpende en kostbare maatregelen is in beginsel in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. Daarmee is het handelen van de gemeente onrechtmatig.

Ook het beroep van de gemeente op het algemeen belang als rechtvaardigingsgrond en haar verantwoordelijkheid voor de openbare veiligheid mocht haar niet baten. De rechtbank overwoog dat een dergelijk beroep alleen kan slagen als sprake is van een zodanig urgente en gevaarlijke situatie dat onmiddellijke maatregelen onvermijdelijk zijn. In dit geval was daarvan onvoldoende gebleken. Volgens de rechtbank is niet gebleken dat de situatie dermate urgent was dat de gemeente redelijkerwijs kon volstaan met het summiere onderzoek dat op 5 maart 2023 is uitgevoerd. De rechtbank hechtte daarbij waarde aan het latere onderzoek van Hageman, waaruit volgde dat de voorgevel niet los was geraakt. Volgens de rechtbank had de gemeente bovendien meer en beter onderzoek moeten doen voordat zij zulke verstrekkende maatregelen oplegde. Met relatief eenvoudige controles had kunnen worden vastgesteld of daadwerkelijk sprake was van constructief gevaar. Dat dit niet is gebeurd, rekent de rechtbank de gemeente aan.

De conclusie van de rechtbank is duidelijk. De gemeente heeft door haar feitelijk dwingende optreden zonder wettelijke grondslag onrechtmatig gehandeld. Dat betekent dat zij aansprakelijk is voor de schade die de eiser als gevolg daarvan heeft geleden.

Conclusie

Deze uitspraak laat zien dat ook in situaties waarin de veiligheid in de publieke ruimte mogelijk in het geding is, zorgvuldig en binnen de wettelijke kaders gehandeld moet worden. Snel optreden is soms noodzakelijk, maar mag niet ten koste gaan van de rechtsstatelijke waarborgen. Zonder duidelijke wettelijke grondslag kan feitelijke handhaving leiden tot aansprakelijkheid.

Dit blog is in samenwerking met onze werkstudent Viggo Schieman opgesteld.