Lijn concreet zicht op legalisering voor MBA’s voortgezet: er moet sprake zijn van een ontvankelijke vergunningaanvraag

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 12 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ5081) zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken (de ‘beginselplicht tot handhaving’). Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als er concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Chemours heeft op 23 maart 2022 een aanvraag revisievergunning Wabo en watervergunning ingediend bij de Minister voor het lozen van de andere PFAS-stoffen. Op zitting is gebleken dat de procedure nog zit in de fase of alle stukken bij de omgevingsvergunningaanvraag zitten. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat er nog onvoldoende concreet zicht op legalisatie is. Ook al is de legaliserende aanvraag ingediend op basis van het oude recht, uit de richtinggevende Afdelingsuitspraak van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645 volgt dat op het leerstuk van concreet zicht op legalisering het nieuwe recht van de Omgevingswet van toepassing is. Dit betekent dus dat de voorzieningenrechter onder het nieuwe recht van de Omgevingswet de lijn voor concreet zicht op legalisering doortrekt in die zin dat er sprake moet zijn van een ontvankelijke en volledige vergunningaanvraag (zie: ABRvS 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3368 en ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ6791).

Met het besluit van 8 augustus 2024 (bestreden besluit) heeft de Minister aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning verrichten van een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam. Met het besluit van 19 december 2024 (afwijzingsbesluit) heeft de Minister het verzoek van verzoekster om de begunstigingstermijn te verlengen tot en met 10 juni 2025 afgewezen.

De Minister heeft met het bestreden besluit aan Chemours de volgende last onder dwangsom opgelegd. Indien Chemours wederom artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onderdeel c, sub 1°, van de Omgevingswet overtreedt door zonder vergunning afvalwater te lozen met daarin andere PFAS-verbindingen dan PFOA en HFPO-DA op de 2e Merwedehaven, de Baanhoekhaven en/of de Beneden-Merwede dan wordt per overtreding een bedrag van € 750.000,- verbeurd, met een maximaal te verbeuren bedrag van € 2.250.000,-.

Chemours kan aan de last voldoen door onder meer het toepassen van de stand der technieken op de in de individuele en/of gecombineerde afvalwaterstromen van de directe lozingspunten eventueel in combinatie met een vergunningsaanvraag voor een eventuele restlozing. Actief koolfiltratie is een bewezen techniek en wordt gezien als de stand der techniek voor afvalwater dat PFAS bevat.

Op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder c en onder 1o, van de Omgevingswet (voorheen artikel 6.2, eerste lid, sub a, van de Waterwet) is het verboden zonder omgevingsvergunning een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam te verrichten voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. De algemene maatregel van bestuur die hier wordt bedoeld is het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).

Op grond van artikel 3.51, tweede lid, van het Bal geldt het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet, om zonder omgevingsvergunning een lozingsactiviteit te verrichten, voor het lozen op een oppervlaktewaterlichaam van afvalwater afkomstig van de milieubelastende activiteit bedoeld in artikel 3.51, eerste lid, van het Bal. De milieubelastende activiteit die hier wordt bedoeld is het exploiteren van een Seveso-inrichting (zie artikel 3.50, eerste lid, van het Bal). Chemours is gelet op de Seveso-richtlijn in samenhang met bijlage I bij het Bal een Seveso-inrichting.

Op 11 oktober 2022 is aan Chemours een watervergunning en een maatwerkbesluit verleend. Op grond van dat besluit vallen de in het volgende schema met zwart aangegeven afvalwaterstromen onder de watervergunning. Het lozen van deze stromen is onder voorwaarden toegestaan. Daarbij geldt dat bepaalde lozingspunten sporen van PFOA en HFPO-DA mogen bevatten. Deze stromen zijn verder niet in geding. Aan de met blauw aangegeven afvalwaterstromen zijn (maatwerk)voorschriften gesteld op grond van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (oud). Het lozen van PFOA en HFPO-DA is onder voorwaarden toegestaan. De lozing van andere PFAS is niet ingeperkt door (maatwerk)voorschriften, wel is daaraan in (maatwerk)voorschrift A2 een monitoringsvoorschrift verbonden.

Chemours stelt primair dat er geen sprake is van een overtreding, zodat de Minister niet bevoegd is om te handhaven. Chemours voert daartoe aan dat de lozing van verschillende afvalwaterstromen zijn vrijgesteld op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) (artikel 1.6, eerste lid, van het Activiteitenbesluit). Het gaat dus om vergunningvrije in plaats van vergunningplichtig(e) afvalwater(stromen). Een vergunningplicht gaat uit van het principe dat een lozing niet is toegestaan, tenzij vergund. De situatie andersom geldt bij deze vrijstelling: de lozing is toegestaan (niet vergunningplichtig), tenzij beperkt door de regels van het Activiteitenbesluit of de maatwerkvoorschriften. Dat is voor de lozing van andere PFAS niet het geval. De enige regel die voor deze stoffen geldt is voorschrift A2 van de algemene voorschriften totale lozing dat een monitoringsverplichting bevat. Indien andere PFAS-stoffen worden aangetroffen dan zou de vergunning worden aangescherpt en niet worden gehandhaafd. Op basis van het overgangsrecht (artikel 4.14 van de Invoeringswet Omgevingswet en artikel 8.1.9 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet) is voor deze afvalwaterstromen van rechtswege een omgevingsvergunning verleend. Chemours verwijst hierbij naar de Nota van Toelichting op het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Stb. 2020, 400, pagina 1916).

De voorzieningenrechter volgt allereerst het standpunt van Chemours dat zij voor de voorheen vrijgestelde afvalwaterstromen op grond van artikel 4.14 van de Invoeringswet Omgevingswet en artikel 8.1.9 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet van rechtswege een omgevingsvergunning voor een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam heeft gekregen (Stb. 2020, 400, blz. 1916). Dit betekent echter, net zoals onder het oude recht, niet dat Chemours onbeperkt stoffen kan lozen die via deze afvalwaterstromen lopen. Voorop staat dat het lozen van stoffen op oppervlaktewateren op basis van het oude, maar ook het nieuwe recht, verboden is zonder vergunning. De vrijstellingen genoemd in het Activiteitenbesluit hebben in beginsel betrekking op schoon water. Uit de Nota van Toelichting op artikel 3.3 van het Activiteitenbesluit (Stb. 2007, 415, p. 224), waarin de vrijstelling van het hemelwater dat niet afkomstig is van een bodembeschermende voorziening was geregeld, volgt dat hoewel in de praktijk tijdens het afvloeien van hemelwater enige verontreiniging bijna onontkoombaar is, de inrichting gehouden is om preventieve maatregelen te nemen op basis van de zorgplichtbepaling (artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit), eventueel geeffectueerd met een maatwerkvoorschrift. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter gaat het gelet op de constateringen hier niet om enige verontreiniging en geldt dus de hoofdregel dat het lozen van stoffen op het oppervlaktewater verboden is zonder vergunning. De Minister heeft in het weigeringsbesluit aangegeven dat recent alle PFAS-verbindingen zijn opgenomen in de lijst met Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS). Dit is niet betwist door Chemours. Voorschrift A2, waarin een monitoringsplicht is opgenomen voor de andere PFAS-verbindingen, is immers bedoeld om deze stoffen in de gaten te houden, zodat eventueel naar aanleiding daarvan de vergunning kan worden aangescherpt om die stoffen toe te staan. Dit betekent dat er dus sprake is van een overtreding op grond waarvan de Minister bevoegd is om handhavend op te treden.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 12 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ5081) zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken (de ‘beginselplicht tot handhaving’). Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als er concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Chemours heeft op 23 maart 2022 een aanvraag revisievergunning Wabo en watervergunning ingediend bij de Minister voor het lozen van de andere PFAS-stoffen. Op zitting is gebleken dat de procedure nog zit in de fase of alle stukken bij de omgevingsvergunningaanvraag zitten. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat er nog onvoldoende concreet zicht op legalisatie is.