Mocht DCMR Milieudienst Rijnmond handhaven bij een glastuinbouwbedrijf? Eerste uitspraak over handhaving specifieke zorgplicht ‘milieubelastende activiteit’

Specifieke zorgplicht milieubelastende activiteit

De DCMR legt het bedrijf een last onder dwangsom op wegens overtreding van artikel 2.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Dit artikel verplicht het bedrijf nadelige milieugevolgen te voorkomen, beperken of ongedaan te maken. Als dat niet mogelijk is, moet de activiteit worden gestaakt, mits dit redelijkerwijs kan worden verlangd.

Bedrijf doet mee aan wietexperiment

Een bedrijf in Hellevoetsluis teelt cannabis in een glastuinbouwcomplex als onderdeel van de Wet experiment gesloten coffeeshopketen (Wegc). Het experiment onderzoekt of en hoe op kwaliteit gecontroleerde hennep en hasjiesj op een gedecriminaliseerde manier aan coffeeshops kunnen worden geleverd en wat de effecten daarvan zijn (artikel 2 Wegc).

De teelt van cannabis in het glastuinbouwbedrijf zorgt voor aanzienlijke geuroverlast. Tijdens meerdere controles in 2024 werd vastgesteld dat geopende ramen van het kassencomplex geurhinder veroorzaakten. Het bedrijf had vooraf geen onderzoek gedaan naar mogelijke geuroverlast en had ook geen maatregelen getroffen, zoals het plaatsen koolfilters. Inmiddels waren er al meer dan 900 meldingen over de geurhinder ingediend bij de DCMR.

De opgelegde last onder dwangsom

Om de geurhinder te beperken en de overtreding van artikel 2.11 Bal ongedaan te maken, moest het bedrijf maatregelen treffen. Dit betekende dat de teelt beperkt moest blijven tot bloeiende hennep in een gesloten kas en dat geurhinder bij omliggende woningen moest worden voorkomen. Als de maatregelen niet werden nageleefd, zou een dwangsom volgen.

Sluit de Wet experiment gesloten coffeeshopketens de Omgevingswet uit?

De voorzieningenrechter erkent dat de Wet experiment gesloten coffeeshopketen een speciale regeling is, maar stelt vast dat deze de toepassing van de Omgevingswet en het Bal niet uitsluit. De doelen van beide wetten verschillen: de Wet experiment gesloten coffeeshopketen richt zich op gereguleerde hennepteelt, terwijl de Omgevingswet en het Bal gericht zijn op het in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Dit betekent dat de DCMR bevoegd was op te treden bij overtredingen van de Omgevingswet en het Bal (op grond van artikel 18.10 jo. artikel 4.9 Ow).

Mocht de DCMR handhaven op grond van de specifieke zorgplicht?

De vraag was of het telen van cannabis in een kas een ‘milieubelastende activiteit’ is en daarmee onder de regels van de Omgevingswet valt. Een bedrijf mag geen milieubelastende activiteit uitvoeren zonder omgevingsvergunning als deze activiteit in een algemene maatregel van bestuur is aangewezen (artikel 5.1 lid 2 onder b Omgevingswet). Volgens artikel 3.205 lid 1 Bal wordt het telen van gewassen in een kas als milieubelastende activiteit aangemerkt, zoals bedoeld in artikel 2.1 Bal. Artikel 3.206 Bal stelt algemene regels voor glastuinbouwbedrijven, maar bevat geen specifieke bepalingen over geur. Ook het omgevingsplan van de gemeente Voorne aan Zee heeft geen specifieke geurregels voor glastuinbouwbedrijven. Hierdoor kon de DCMR niet handhaven op geur op grond van deze regelgeving.

De specifieke zorgplicht in artikel 2.11 Bal biedt echter een bredere basis voor handhaving, mits sprake is van een evidente overtreding. Dit betekent dat het handelen of nalaten van een bedrijf onmiskenbaar in strijd moet zijn met de zorgplicht. Dit sluit aan bij eerdere rechtspraak en de parlementaire behandeling van de Omgevingswet.1 De voorzieningenrechter bevestigt in deze uitspraak dat het bevoegd gezag bestuursrechtelijk kan optreden bij een evidente schending van de zorgplicht, net zoals eerder gold onder artikel 2.1 Activiteitenbesluit milieubeheer. Daarnaast kan de DCMR maatwerkvoorschriften stellen op basis van artikel 2.13 Omgevingswet.

Niet duidelijk of sprake is van een overtreding

De kernvraag in deze zaak is of er sprake was van een overtreding van de specifieke zorgplicht op het moment van het nemen van het handhavingsbesluit. Het glastuinbouwbedrijf voerde aan dat het al geurfilterinstallaties had geplaatst en verdere maatregelen op korte termijn zou uitvoeren. Bovendien had de DCMR een voornemen tot het opleggen van maatwerkvoorschriften genomen.

Een ander belangrijk punt was het geuronderzoek waarop de DCMR zich baseerde. De voorzieningenrechter oordeelde dat dit onderzoek ondeugdelijk was uitgevoerd. De toezichthouders hadden niet de voorgeschreven methode uit artikel 6 van het Geurhinderbeleid van de provincie Zuid-Holland gevolgd. Hierdoor stond niet vast of sprake was van een overtreding. Gezien het lopende geuronderzoek en de verwachte maatwerkvoorschriften oordeelt de voorzieningenrechter dat een voorlopige voorziening gerechtvaardigd is.

Betekenis van de uitspraak

Deze uitspraak maakt voor het eerst onder de Omgevingswet expliciet dat de specifieke zorgplicht voor een milieubelastende activiteit uit het Bal een grondslag voor handhaving vormt. Dit kan als het naleven van de regels uit het Bal en de eventuele vergunningvoorschriften geen grondslag bieden voor handhaving bij evidente overtredingen. Daarvoor moet het handelen of nalaten ‘onmiskenbaar’ in strijd zijn met de zorgplicht.

Het gehanteerde criterium van de rechtbank Rotterdam (‘onmiskenbaar’) wijkt af van het oordeel van de rechtbank Midden-Nederland over de uitleg van de specifieke zorgplicht bij een flora-en-fauna-activiteit.2 De rechtbank Rotterdam noemt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland niet in haar uitspraak. Uit de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland blijkt dat handhaving van de specifieke zorgplicht in beginsel mogelijk is wanneer ‘ernstige nadelige gevolgen optreden’ of ‘acuut dreigen op te treden’. De rechtbank Midden-Nederland baseert zich op jurisprudentie over artikel 1.1a van de Wet milieubeheer (oud). Die jurisprudentie stelt dat alleen bij ernstige nadelige gevolgen handhaving op grond van de specifieke zorgplicht mogelijk is.3 In de wetsgeschiedenis worden niet de criteria ‘ernstige nadelige gevolgen optreden’ of ‘acuut dreigen op te treden’ genoemd.4 Het blijft afwachten hoe de rechtspraak zich verder gaat ontwikkelen met betrekking tot de specifieke zorgplicht.

[1]
De rechtbank baseert zich op: Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 41, p. 29 (vraag en antwoord 50); Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 77; Kamerstukken I 2019/20, 34 986, nr. W, p.10; Stb. 2018, 293, p. 526.
[2] Rb. Midden-Nederland 13 augustus 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:4910, TBR 2024/142 m.nt. H.P. Wiersema
[3] ABRvS 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2887, r.o. 4.3.
[4] Zie wetsgeschiedenis in voetnoot.