45ste rechterlijke uitspraak BOPA: o.a. aanlegactiviteiten + uitwegvergunning, geen aanhaakplicht Flora- en fauna-activiteit, parkeerproblemen en ETFAL

Het college heeft aan de gemeente een omgevingsvergunning verleend voor een BOPA (afwijken van het omgevingsplan, artikel 5.1, lid 1, onder a, Ow in samenhang met artikel 8.0a, lid 2 Bkl, het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden (artikel 5.1, lid 1, onder a, Ow jo. artikel 22.278 bruidsschat in samenhang met de planregels van het omgevingsplan en het maken van een in- en uitrit (artikel 22.8 Ow in samenhang met artikel 5.1, lid 1, onder a, Ow in samenhang met de APV.

Voor zover verzoekers stellen dat het college een flora- en fauna- activiteit (artikel 5.1, lid 2, onder g Ow) had moeten aanvragen, omdat zij zich op het standpunt stellen dat er zich egels bevinden op het perceel wijst de vzr. erop dat met de komst van de Ow, anders dan onder de Wabo, geen aanhaakplicht meer geldt. Op zitting heeft het college evenwel toegelicht dat er een QuickScan is uitgevoerd. Hieruit zou moeten volgen of een aanvraag voor een flora- en fauna- activiteit nodig is.

De voorzieningenrechter begrijpt dat het bouwplan én alle maatregelen daaromtrent deel uitmaken van een structurele oplossing van het bestaande parkeerprobleem in de beperkte ruimte rondom het park. De voorzieningenrechter acht het, gelet op de specifieke parkeerproblematiek rondom Plaswijckpark, in het kader van de ETFAL-afweging niet onredelijk dat het college de belangen van omwonenden die aangewezen zijn op straatparkeren en van Plaswijckpark om parkeergelegenheid in de buurt te hebben, zwaarder had mogen wegen dan het verlies aan groen. Daarbij heeft het college ook betekenis mogen toekennen aan de omstandigheid dat deze wijk al relatief groen is.

De gemeente Rotterdam wil met het bouwplan de parkeerdruk in de omgeving van Plaswijckpark verminderen. Door het wegvallen van twee parkeerlocaties voor Plaswijckpark (Rijndam en Wolfert Dalton) moeten er compenserende parkeerplaatsen komen.

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan gemeente Rotterdam (omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden (artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet).1Op het perceel was voor zover relevant vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Schiebroek” (bestemmingsplan) van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het perceel heeft de enkelbestemming “Groen” (artikel 10 van de planregels van het bestemmingsplan) en de dubbelbestemming “Waarde – Archeologie 3” (artikel 33 van de planregels van het bestemmingsplan).

Het college heeft aan de gemeente een omgevingsvergunning verleend voor een omgevingsplanactiviteit, bestaande uit een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (afwijken van het omgevingsplan, artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 33.3.1 van de planregels van het bestemmingsplan) en het maken van een in- en uitrit (artikel 22.8 in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 2.12 van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (APV). Het bouwplan is in strijd met artikel 10.1 van de planregels van het bestemmingsplan, omdat voor op “Groen” aangewezen gronden het realiseren van parkeerplaatsen, verharding van de grond, autowegen en een in- en uitrit niet zijn toegestaan. Het college heeft voor de afwijking gebruik gemaakt van de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid en toepassing gegeven aan artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Voor het uitvoeren van een werk heeft het college toepassing gegeven aan artikel 22.278 van de planregels van het omgevingsplan en artikel 33.3.4 van de planregels van het bestemmingsplan. Voor het maken van een uitweg heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, tweede lid, van de APV.

Verzoekers wonen in de nabijheid van de locatie waar het bouwplan wordt uitgevoerd en zijn het niet eens met de omgevingsvergunning.

Tussen partijen is niet in geschil dat de parkeerplaats in strijd met de bestemming wordt aangelegd.

Voor zover verzoekers stellen dat het college een flora- en fauna- activiteit (artikel 5.1, tweede lid, onder g, van de Omgevingswet) had moeten aanvragen, omdat zij zich op het standpunt stellen dat er zich egels bevinden op het perceel, valt dit buiten de omvang van het geding. De voorzieningenrechter wijst erop dat met de komst van de Omgevingswet, anders dan onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), geen aanhaakplicht (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht) meer geldt. Op zitting heeft het college evenwel toegelicht dat er een QuickScan is uitgevoerd. Hieruit zou moeten volgen of een aanvraag voor een flora- en fauna- activiteit nodig is.

Heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties?

Verzoekers stellen dat het bouwplan niet voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het gaat om een locatie met groene vegetatie in een dichtbebouwde wijk, die van belang is voor biodiversiteit, verkoeling bij hittestress en wateropvang. Een verharding van circa 780 m2 neemt de beperkte groene ruimte in de wijk nog verder weg. Het plan is ook in strijd met het gemeentelijk parkeerbeleid. In april 2025 heeft de gemeente nieuwe maatregelen aangekondigd om de parkeerdruk rond Plaswijckpark te verlichten. Deze omvatten uitbreiding van parkeerruimte bij Tuinstad, tijdelijk openstellen van maximaal 70 parkeerplaatsen in de weekenden bij Maximaal, de inzet van parkeerwachten en ontmoediging van autogebruik ten gunste van openbaar vervoer. Deze maatregelen zijn nog niet geëvalueerd. Het besluit tot nieuwe verharding is daardoor onvoldoende onderbouwd. Bovendien lijkt dit besluit in strijd met het gemeentelijk beleid dat inzet op duurzame mobiliteit en vergroening van de stad. De vergunning bevat geen duidelijke analyse van de noodzaak en proportionaliteit van de extra parkeerplaatsen. Andere locaties, zoals het terrein bij de HCR-sportvelden of toekomstige parkeerplaatsen bij de Wolfert Dalton-school, zijn niet serieus onderzocht. Daarnaast zijn de belangen van omwonenden en de ecologische waarde van de locatie onvoldoende meegewogen in de besluitvorming.

Uit het bestreden besluit volgt dat het college aan het plan medewerking wil verlenen, omdat er vanuit ruimtelijk oogpunt geen bezwaar tegen bestaat. De locatie is zorgvuldig gekozen en de enige realistische optie in de omgeving om extra parkeerplaatsen te maken. Er is sprake van maatschappelijke urgentie. Door het wegvallen van twee parkeerlocaties voor Plaswijckpark (Rijndam en Wolfert Dalton) moeten er compenserende parkeerplaatsen komen. In een langdurig afwegingsproces tussen meerdere locaties is de locatie aan het Eucalyptushof als meest kansrijk benoemd om te komen tot een goede ruimtelijke inpassing. De ruimte aan het Eucalyptushof is stedenbouwkundig gezien aanvaardbaar, omdat het een lage gebruikswaarde kent.

Op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL).

Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen (zie onder meer de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 april 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:4689).

Uit de ruimtelijke motivering van het bestreden besluit blijkt onvoldoende waarom deze locatie de enige realistische optie is in de omgeving en hoe deze locatie zorgvuldig is gekozen. Ook is in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waar de maatschappelijke urgentie uit bestaat. Het college heeft dit in het verweerschrift en op zitting echter voldoende nader aangevuld, zodat het de verwachting is dat het bestreden besluit in bezwaar met deze nadere motivering in stand kan blijven. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Het college heeft nader toegelicht dat sinds lange tijd omwonenden over parkeeroverlast door bezoekers van Plaswijckpark klagen. Het park ligt van oudsher aan de Ringdijk en is door de jaren heen gegroeid, waaronder in het aantal bezoekers per jaar. Inmiddels zijn dat er circa 400.000 per jaar. Tegenover Plaswijckpark ligt een parkeerplaats. Deze is echter te klein voor de aantallen bezoekers in met name de periodes waar het park druk wordt bezocht. Het college heeft in 2012 een omgevingsvergunning verleend voor een overdekte speelvoorziening en een parkeervoorziening op de Meidoornweide en de C.N.A Looslaan, maar deze is met de einduitspraak van de Afdeling van 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4219, vernietigd. Er is toen verder gezocht naar beschikbare parkeerplekken. Bij montessori Tuinstad ( Abeelweg 225 ) is voor de school een tijdelijk parkeerterrein voor 76 auto’s ingericht voor bezoekers van Plaswijckpark. Dit parkeerterrein is echter tot de zomer van 2025 beschikbaar. De twee tijdelijke parkeerlocaties aan de Rijndam en Wolfert Dalton vallen weg, zodat er compenserende parkeerplaatsen moeten komen. Het college heeft met Plaswijckpark afspraken gemaakt om te komen tot structurele oplossingen. Deze worden vastgelegd in een nader vast te stellen overeenkomst. Ook is er een beheerplan opgesteld waar de gemeente, Plaswijckpark, de wijkraden van Hillegersberg en Schiebroek en een klankbordgroep van omwonenden input op hebben. In dit beheerplan staan beheermaatregelen; van handhaving op fout parkeren, stimuleren van gebruik van het openbaar vervoer, gebruik van een tijdelijk parkeerterrein bij Tuinstad, gebruik van flexibele parkeerschil (Rijndam/Wolfert Dalton), een verkeersregeling, tot bus stroken en instellen van éénrichtingsverkeer. De voorzieningenrechter begrijpt dat het bouwplan én alle maatregelen daaromtrent deel uitmaken van een structurele oplossing van het bestaande parkeerprobleem in de beperkte ruimte rondom het park. De voorzieningenrechter acht het, gelet op de specifieke parkeerproblematiek rondom Plaswijckpark, niet onredelijk dat het college de belangen van omwonenden die aangewezen zijn op straatparkeren en van Plaswijckpark om parkeergelegenheid in de buurt te hebben, zwaarder had mogen wegen dan het verlies aan groen. Daarbij heeft het college ook betekenis mogen toekennen aan de omstandigheid dat deze wijk al relatief groen is.

Het college heeft zich ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het door verzoekers voorgestelde alternatief om een shuttlebus te laten rijden tussen Meijersplein (nabij het metrostation) en het park, niet afdoende is. In onder meer de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:340 heeft de Afdeling geoordeeld dat het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, inclusief de daarin opgenomen locatie. Dat betekent dat, indien het project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot weigering van de vergunning kan leiden, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het college heeft op zitting toegelicht dat over het door verzoekers voorgestelde alternatief is gesproken en nagedacht, maar dat dit onpraktisch is gebleken, omdat het park met name gezinnen aantrekt met bolderkarren en buggy’s. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college hiermee voldoende heeft gemotiveerd dat met het voorgestelde alternatief geen gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.

Voor zover verzoekers stellen dat er draagvlak ontbreekt bij omwonenden, oordeelt de voorzieningenrechter dat, wat daar verder ook van zij, dit niet betekent dat er geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties zodat de bezwaargrond geen redelijke kans van slagen heeft.

Heeft het college de omgevingsvergunning voor het maken en veranderen van een uitweg (in- en uitrit) mogen verlenen?

Verzoekers stellen dat er onvoldoende rekening is gehouden met de omstandigheid dat toename van autoverkeer de verkeerssituatie onveiliger zal maken. De geplande in- en uitrit ligt direct aan een drukke rotonde die Schiebroek en Hillegersberg met elkaar verbindt. Deze plek wordt intensief gebruikt door fietsers, voetgangers en schoolgaande kinderen.

Op grond van artikel 2.12, tweede lid, van de APV kan een vergunning (voor het maken en veranderen van een uitweg) worden geweigerd in het belang van de bruikbaarheid van de weg, het veilig en doelmatig gebruik van de weg, de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving, de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente.

Uit het bestreden besluit volgt dat de bruikbaarheid van de weg geen belemmering vormt voor een negatief advies, omdat onder meer de afbakening tussen voetgangers- en autogebied niet wordt aangetast en er een aansluiting is op een straat met een maximumsnelheid van 30 km/h.

Het veilig en doelmatig gebruik van de weg is evenmin een reden tot het geven

van een negatief advies voor een inrit. De in- en uitrit is niet binnen een afstand van 50 meter gelegen van een verkeersregelinstallatie en niet binnen een afstand van 5 meter van een kruispunt of T-splitsing. Er wordt geen gebruik gemaakt van een fietsvoorziening of voetpad om de openbare ruimte en de parkeerplek op eigen terrein te bereiken. De in- en uitrit komt niet te liggen in of nabij een bocht, op de plaats van opstelstroken dan wel voorsorteervakken, op een plaats waar belemmeringen ontstaan voor het in- en uitrijden met een personenauto van één of meer bestaande garages, op een plaats waar de aanliggende rijbaan zodanig smal is dat de inrit wegens te beperkte manoeuvreerruimte met een personenauto niet direct kan worden ingereden, bij een helling van de weg.

Uit het verweerschrift en op zitting is gebleken dat het bouwplan is besproken met een mobiliteitsexpert. De voorzieningenrechter begrijpt hieruit dat de in het bestreden besluit bedoelde adviezen afkomstig zijn van deze mobiliteitsexpert. Uit het bestreden besluit en de stukken daartoe bleek dit nog onvoldoende. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat, gelet op de adviezen van de mobiliteitsexpert, het college hieraan in beginsel doorslaggevende betekenis mocht toekennen. De enkele stellingen van verzoekers, zonder deskundig tegenonderzoek, bieden onvoldoende aanknopingspunten voor een ander oordeel. De voorzieningenrechter ziet dan ook niet in dat het bestreden besluit op dit punt in bezwaar niet in stand kan blijven.

Participatie

Voor zover verzoekers betogen dat uit de petitie blijkt dat dat de gemeente ten onrechte niet aan participatie heeft gedaan, wat daar verder ook van zij, oordeelt de voorzieningenrechter dat dit betoog niet kan slagen. In de Omgevingswet is bepaald dat de gemeenteraad gevallen van activiteiten kan aanwijzen, waarin participatie van en overleg met derden verplicht is, voordat een aanvraag voor omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan worden ingediend (artikel 16.55, zevende lid, van de Omgevingswet). De raad van de gemeente Rotterdam heeft met “Vaststelling aanwijzen gevallen verplichte participatie omgevingsvergunningen” gevallen aangewezen waarbij participatie verplicht is gesteld. Het aanleggen van een parkeerplaats met een uitweg valt evenwel niet onder die gevallen, zodat participatie in dit geval niet verplicht is. Deze bezwaargrond heeft dan ook geen redelijke kans van slagen.