100ste uitspraak bopa! o.a. veiligheidsplan bij tijdelijke opvanglocatie voor opvang minderjarige vreemdelingen: relatie tussen etfal en openbare orde

Deze BOPA-uitspraak gaat over een omgevingsvergunning voor het gebruik van een bestaand gebouw als tijdelijke opvanglocatie voor 80 alleenstaande minderjarige vreemdelingen.

Het doel van het veiligheidsplan is het garanderen en waarborgen van de veiligheid van de jongeren op de AMV-locatie, de veiligheid en leefbaarheid voor omwonenden en ondernemers en het bieden van een duidelijk handelingskader voor betrokken partners bij incidenten en signalen. In het veiligheidsplan zijn uitgangspunten geformuleerd en is een beschrijving gegeven van organisatie en verantwoordelijkheden, Verder bevat het veiligheidsplan een risicoanalyse met scenario’s en paragrafen over fysieke en sociale veiligheid, communicatie en openbare orde en omgeving.

Niet valt te ontkennen dat het veiligheidsplan hoofdzakelijk een opsomming van aandachtspunten en onderwerpen is. De vzr. begrijpt de wens van verzoekster voor een meer gedetailleerd veiligheidsplan ter voorkoming van overlast voor omwonenden in de omgeving van de opvanglocatie en ter borging van de veiligheid in en rond de opvanglocatie, maar de vzr. volgt het college en het COA in hun standpunt dat er een grens is in wat in het ruimtelijk spoor kan worden geregeld ten aanzien van de sociale veiligheid. Zoals de vzr. in zijn vorige uitspraak heeft overwogen, hoeft het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag in beginsel niet uit te gaan van een situatie waar in de openbare ruimte overlast wordt veroorzaakt.

Sociale veiligheid en overlast in de openbare ruimte zijn immers primair een kwestie van handhaving van de openbare orde. Dat blijft het uitgangspunt. Door op detailniveau in te gaan op het veiligheidsplan wordt voornoemde grens overschreden. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het veiligheidsplan zoals dat er nu ligt onvoldoende is voor het college ter onderbouwing van zijn standpunt dat er uit het oogpunt van sociale veiligheid sprake is van ETFAL. In het ruimtelijk spoor acht de voorzieningenrechter het voldoende dat er onder meer een cameraplan is, dat er werkafspraken zijn gemaakt en dat er 24/7 beveiliging aanwezig is. Dat het cameraplan, de werkafspraken en de 24/7 beveiliging niet tot in detail zijn uitgewerkt in het veiligheidsplan, betekent niet dat geen sprake is van ETFAL. De voorzieningenrechter volgt het college en het COA in hun standpunt dat het cameraplan vooral ziet op het gebruik van beelden in het kader van het strafrecht en privacy en niet op de veiligheid van omwonenden. Ter voorkoming van overlast voor omwonenden is voldoende dát er 24/7 beveiliging is. Hoe daaraan concreet invulling wordt gegeven, is in het ruimtelijk spoor niet van belang. Dat laatste geldt ook voor de inhoud van de werkafspraken tussen het COA en de gemeente.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Met het bestreden besluit van 23 december 2025 heeft het college aan het COA een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een tijdelijke opvanglocatie voor 80 alleenstaande minderjarige vreemdelingen (AMV’ers) aan de [adres] in Papendrecht .

Het COA wil een tijdelijke opvanglocatie realiseren in een bestaand gebouw aan de [adres] in Papendrecht. De tijdelijke opvanglocatie is bedoeld voor de opvang van 80 AMV’ers voor een periode van vijf jaar. Van deze AMV’ers zijn er 50 afkomstig van een opvanglocatie van het COA aan de [straatnaam] in Papendrecht die binnenkort wordt gesloten. De tijdelijke opvanglocatie wordt gevestigd in een leegstaand pand in winkelcentrum De Meent. Ten behoeve van de tijdelijke opvanglocatie wordt het gebouw in gebruik genomen als onzelfstandige huisvesting, wordt op het bestaande parkeerdek een dakterras gemaakt en wordt de buitenruimte naast de ingang van het pand in gebruik genomen voor onder meer het stallen van fietsen.

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het projectgebied geldt het omgevingsplan gemeente Papendrecht (het omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden (artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Op het projectgebied was vóór 1 januari 2024 de beheersverordening “Reparatie beheersverordening Papendrecht 2021” (de beheersverordening) van kracht. Deze beheersverordening maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Papendrecht. Aan het perceel [adres] is in de beheersverordening de bestemming “Centrum” toegekend. De tijdelijke opvanglocatie is in strijd met de planregels voor deze bestemming. Daarnaast is het gebruiken van gronden met de bestemming “Verkeer – Verblijfsgebied” voor het stallen van fietsen in strijd met de planregels voor die bestemming.

Met het bestreden besluit heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het omgevingsplan. De beheersverordening voorziet niet in een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. De omgevingsvergunning is daarom verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) als bedoeld in de bijlage bij de Omgevingswet.

Bij uitspraak van 27 januari 2026 heeft de voorzieningenrechter op het (eerste) verzoek om voorlopige voorziening van verzoekster beslist en in verband met de door verzoekster gevreesde overlast in de omgeving bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat de tijdelijke opvanglocatie voor de opvang van 80 AMV’ers pas in gebruik mag worden genomen nadat het veiligheidsplan is vastgesteld.

Op 17 februari 2026 is het Veiligheidsplan AMV Locatie Westersingel (het veiligheidsplan) vastgesteld. Op 23 februari 2026 zal de zogenoemde inhuizing van de AMV’ers plaatsvinden waarmee de opvanglocatie in gebruik wordt genomen. Verzoekster heeft op 23 februari 2026 de voorzieningenrechter opnieuw gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen die inhoudt dat de omgevingsvergunning alsnog wordt geschorst.

Verzoekster stelt zich op het standpunt dat het veiligheidsplan niet voldoet aan de door de voorzieningenrechter getroffen voorziening van 27 januari 2026, omdat het veiligheidsplan niet deugdelijk en met voldoende waarborgen is omkleed. Verzoekster stelt dat het veiligheidsplan op cruciale punten, onder andere het cameraplan, de werkafspraken tussen het COA en het college en de 24/7 beveiliging, niet concreet, verifieerbaar en compleet is.

De voorzieningenrechter ziet zich voor de vraag gesteld of het college met het veiligheidsplan heeft voldaan aan de door hem getroffen voorlopige voorziening van 27 januari 2026. De voorzieningenrechter heeft bepaald dat de tijdelijke opvanglocatie voor de opvang van 80 AMV’ers pas in gebruik mag worden genomen nadat het veiligheidsplan als bedoeld in paragraaf 4.10 van het rapport van 18 december 2025 (bijlage 6 bij de aanvraag) is vastgesteld. Dit is het rapport “Tijdelijke opvanglocatie Papendrecht. Goede Onderbouwing van de Fysieke Leefomgeving” van [naam] van 18 december 2025 (GOFL).

In paragraaf 4.10 van de GOFL staat dat het COA voor de opvanglocatie een veiligheidsplan opstelt. In het veiligheidsplan zijn onder andere de volgende onderdelen uitgewerkt:

– het benoemen van functies, met daarbij behorende taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden op het gebied van de fysieke en sociale veiligheid;

– het beschrijven van werkwijzen en protocollen voor de COA-medewerkers, haar beveiligingspartners ten aanzien van de geïnventariseerde en benoemde risico’s;

– het realiseren van een gecoördineerde en efficiënte hulpverlening tijdens incidenten en/of calamiteiten, met de hulpdiensten;

– protocol voor opschaling naar het bestuur (burgemeester) bij calamiteiten;

– het uitwerken van multidisciplinaire scenario’s die mogelijk ook elders in de regio toepasbaar zijn.

In de GOFL zijn maatregelen voor de sociale veiligheid vermeld. Volgens de GOFL stelt het COA in samenwerking met de hulpdiensten, de gemeente en de Veiligheidsregio een veiligheidsplan op voor de opvanglocatie. Daarin zijn de specifieke veiligheidsmaatregelen en verantwoordelijkheden vastgelegd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is voornoemde beschrijving van het veiligheidsplan vrij algemeen en is er niet aangegeven op welke wijze daar precies invulling aan moet worden gegeven in het veiligheidsplan zelf. Het veiligheidsplan zoals dat nu is opgesteld, voldoet naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan de voorziening van 27 januari 2026. Het doel van het veiligheidsplan is het garanderen en waarborgen van de veiligheid van de jongeren op de AMV-locatie [adres] , de veiligheid en leefbaarheid voor omwonenden en ondernemers en het bieden van een duidelijk handelingskader voor betrokken partners bij incidenten en signalen. In het veiligheidsplan zijn uitgangspunten geformuleerd en is een beschrijving gegeven van organisatie en verantwoordelijkheden, Verder bevat het veiligheidsplan een risicoanalyse met scenario’s en paragrafen over fysieke en sociale veiligheid, communicatie en openbare orde en omgeving.

Vervolgens is de vraag of het veiligheidsplan, zoals verzoekster stelt, te algemeen is. Niet valt te ontkennen dat het veiligheidsplan hoofdzakelijk een opsomming van aandachtspunten en onderwerpen is. De voorzieningenrechter begrijpt de wens van verzoekster voor een meer gedetailleerd veiligheidsplan ter voorkoming van overlast voor omwonenden in de omgeving van de opvanglocatie en ter borging van de veiligheid in en rond de opvanglocatie, maar de voorzieningenrechter volgt het college en het COA in hun standpunt dat er een grens is in wat in het ruimtelijk spoor kan worden geregeld ten aanzien van de sociale veiligheid. Zoals de voorzieningenrechter in zijn vorige uitspraak heeft overwogen, hoeft het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag in beginsel niet uit te gaan van een situatie waar in de openbare ruimte overlast wordt veroorzaakt. Sociale veiligheid en overlast in de openbare ruimte zijn immers primair een kwestie van handhaving van de openbare orde. Dat blijft het uitgangspunt. Door op detailniveau in te gaan op het veiligheidsplan wordt voornoemde grens overschreden. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het veiligheidsplan zoals dat er nu ligt onvoldoende is voor het college ter onderbouwing van zijn standpunt dat er uit het oogpunt van sociale veiligheid sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. In het ruimtelijk spoor acht de voorzieningenrechter het voldoende dat er onder meer een cameraplan is, dat er werkafspraken zijn gemaakt en dat er 24/7 beveiliging aanwezig is. Dat het cameraplan, de werkafspraken en de 24/7 beveiliging niet tot in detail zijn uitgewerkt in het veiligheidsplan, betekent niet dat geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter volgt het college en het COA in hun standpunt dat het cameraplan vooral ziet op het gebruik van beelden in het kader van het strafrecht en privacy en niet op de veiligheid van omwonenden. Ter voorkoming van overlast voor omwonenden is voldoende dát er 24/7 beveiliging is. Hoe daaraan concreet invulling wordt gegeven, is in het ruimtelijk spoor niet van belang. Dat laatste geldt ook voor de inhoud van de werkafspraken tussen het COA en de gemeente. Het betoog van verzoekster slaagt niet en daarom wijst de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening af.

Conclusie en gevolgen

De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat verzoekster geen gelijk krijgt en dat het COA door mag gaan met het in gebruik nemen van de opvanglocatie.