ECLI:NL:RBZWB:2024:2485

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummers: BRE 22/2223 WABO en 22/2356 WABO

uitspraak van 11 april 2024 van de meervoudige kamer in de zaak tussen

1. drs. [eiser 1], [eiser 2] B.V., [eiser 3] B.V., [eiser 4] B.V., [eiser 5] B.V., [eiser 6] B.V. en [eiser 7] V.O.F.,

woonachtig respectievelijk gevestigd te [plaats] , eisers sub 1,

gemachtigde: mr. M.P. Wolf

2. [eiser 8] , [eiser 9] en [eiser 10] ,allen woonachtig te [plaats]

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borsele, verweerder.

Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:

[vergunninghoudster] B.V., te [plaats] , vergunninghoudster,

gemachtigde: mr. C.J. IJdema.

Procesverloop

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 8 maart 2022 (bestreden besluit) inzake de aan derde partij verleende omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor revisie van de gehele inrichting aan de [adres] te [plaats] .

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 1 maart 2024. Eisers sub 1 hebben zich laten vertegenwoordigen door gemachtigde mr. M.P. Wolf en mr. E.C.J. Wouters. Daarnaast is [eiser 1] ook in persoon verschenen. Van eisers sub 2 is alleen [eiser 8] verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. Sol, [naam 1] en [naam 2] . Derde partij (hierna: [vergunninghoudster] ) heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. C.J. IJdema en door ir. [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] .

Overwegingen

1. [vergunninghoudster] exploiteert een bewaar- en verwerkingsbedrijf van zilveruien, bloemkool, wortel, augurken en overige groente en fruit. Het bedrijf verwerkt de groente en het fruit tot halffabricaten van voedingsmiddelen en levert deze aan voedselproducenten, aan de groothandel en aan horecabedrijven.

Op 1 september 2017, laatstelijk aangevuld op 26 januari 2021, heeft [vergunninghoudster] verzocht om een revisievergunning voor haar bedrijf.

Het voornemen van het college om de gevraagde vergunning te verlenen heeft van 19 augustus 2021 tot en met 29 september 2021 ter inzage gelegen. Gedurende deze periode hebben [vergunninghoudster] en [eiser 1] namens [eiser 4] B.V. een zienswijze ingediend. Van eisers sub 2 heeft alleen [eiser 8] een zienswijze ingediend.

Daarnaast heeft ook [naam 7] een zienswijze ingediend, maar zijn beroep is op zijn uitdrukkelijk verzoek verdaagd.

Bij het bestreden besluit heeft het college de gevraagde vergunning verleend. Het college heeft aan deze vergunning voorschriften verbonden.

2. De rechtbank overweegt dat eiser [eiser 1] directeur-grootaandeelhouder is van [eiser 4] B.V.. De camping ligt in de nabijheid van de inrichting. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze beide eisers sub 1 daarom belanghebbenden bij het bestreden besluit. De andere eisers sub 1 hebben geen uittreksels van de KvK overgelegd en zij hebben ook ter zitting niet duidelijk kunnen maken wat hun actueel en direct bij het bestreden besluit betrokken belang is. Aangezien hun beroepsgronden identiek zijn aan die van eisers [eiser 1] en [eiser 4] B.V. zal de rechtbank hun ontvankelijkheid in het midden laten en overgaan tot inhoudelijke behandeling van de (gezamenlijke) beroepsgronden.

3. Namens [vergunninghoudster] is betoogd dat eisers sub 2 niet-ontvankelijk zijn. De rechtbank kan dit betoog volgen. De toenmalige gemachtigde van eisers sub 2 heeft op 20 april 2022 – op zich tijdig – beroep ingesteld “namens diverse belanghebbenden”. Onder meer omdat deze gemachtigde geen namen en adressen had vermeld, heeft de griffie van de rechtbank haar de gelegenheid geboden om een aantal verzuimen te herstellen. Bij brief van 30 mei 2022, door de rechtbank ontvangen op 2 juni 2022, heeft de gemachtigde vier namen met adressen genoemd, maar zonder overlegging van de eveneens op 4 mei 2022 gevraagde machtigingen.

3.1Artikel 6:5, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereist dat het beroepschrift wordt ondertekend en ten minste de naam en het adres van de indiener bevat. De omstandigheid dat beroep wordt ingesteld namens een persoon van wie de identiteit niet kenbaar is, kan niet worden beschouwd als een vormverzuim dat op grond van artikel 6:6 van de Awb hersteld kan worden. De regeling over de beroepstermijn, neergelegd in artikel 8:1 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:7 en 6:11 van de Awb, brengt mee dat de identiteit van degene namens wie beroep wordt ingesteld, voor afloop van de beroepstermijn kenbaar moet zijn. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 april 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:3218, waarin weer verwezen wordt naar onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3819. Een andersluidend oordeel zou ertoe kunnen leiden dat voor deze persoon de beroepstermijn wordt verlengd, zonder dat sprake is van verschoningsgronden in de zin van artikel 6:11 van de Awb.

3.2Naar het oordeel van de rechtbank zijn eisers sub 2 – niet verschoonbaar – te laat in beroep gekomen. De termijn waarbinnen beroep ingesteld kon worden eindigde op 20 april 2022 en voor die datum is de identiteit van eisers sub 2 niet bekend gemaakt. De rechtbank zal hen daarom niet-ontvankelijk verklaren.

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.

De aanvraag dateert (uiteindelijk) van 26 januari 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

5. Op 19 februari 2024 heeft het college de rechtbank een omgevingsvergunning toegezonden. Deze vergunning is verleend op aanvraag van [vergunninghoudster] voor het omzetten van de drie bestaande dakventilatoren als nieuwe emissiepunten in het augurkenbewaringsgebouw. Deze aanvraag dateert van 22 december 2023 en de vergunning is verleend op 6 februari 2024, derhalve ruimschoots na het nemen van het bestreden besluit. Omdat het een aparte aanvraag voor de wijziging van een klein deel van het bedrijf betreft zal de rechtbank deze omgevingsvergunning niet meenemen in de beoordeling van de revisievergunning.

6. Eisers sub 1 hebben betoogd dat de drempelwaarde van 300 ton per dag, zoals genoemd in 6.4, onder b, onder ii van het BBT-referentiedocument Voedingsmiddelen en Zuivel, wordt overschreden. Zij hebben berekend dat gedurende de uiencampagne 367 ton per dag wordt aangevoerd. Dat is meer dan de drempelwaarde en daarmee is [vergunninghoudster] volgens eisers sub 1 een IPPC-installatie.

6.1Punt 6.4, onder b, onder ii, van het Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/2031 van de Commissie van 12 november 2019 tot vaststelling, op grond van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad, van conclusies over de beste beschikbare technieken (BBT) voor de voedingsmiddelen-, dranken- en zuivelindustrie verklaart de conclusies over de BBT voor de voedingsmiddelen-, dranken-, en zuivelindustrie van toepassing voor de bewerking en verwerking van uitsluitend plantaardige grondstoffen met een productiecapaciteit van meer dan 300 ton per dag eindproducten of 600 ton per dag eindproducten indien de installatie gedurende een periode van niet meer dan 90 opeenvolgende dagen in om het even welk jaar in bedrijf is.

6.2
[vergunninghoudster] heeft in de onderbouwing van haar aanvraag van mei 2017 opgegeven welke tonnages eindproducten zij verwacht te gaan verwerken. Voor de zilveruien is aangegeven dat 16.500 ton per jaar wordt aangevoerd. Die aanvoer vindt plaats in acht weken gedurende de zomer. In die acht weken wordt daar gedurende zes dagen per week aan gewerkt. Dat betekent dat gedurende 48 dagen 343,75 ton per dag wordt aangevoerd.

6.3Anders dan eisers sub 1 hebben betoogd betekent dit niet dat in de acht campagneweken meer dan 300 ton eindproducten per dag geproduceerd worden. Het gaat hier om de aanvoer van zilveruien voordat ze verwerkt worden tot zilveruitjes. Ook indien eisers sub 1 gevolgd worden in hun stelling dat gemiddeld per dag 367 ton uien worden aangevoerd dan is naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk dat na het schillen, gelet op de hoeveelheid afval die daarmee gepaard gaat, dagelijks meer dan 300 ton zilveruitjes geproduceerd is. Blijkens haar aanvraag is de verwachting van [vergunninghoudster] dat de verwerkingscapaciteit van al haar eindproducten gemiddeld 94 ton per dag bedraagt. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het college terecht heeft aangenomen dat geen sprake is van een IPPC-inrichting.

7. Eisers sub 1 hebben aangevoerd dat zij geuroverlast ondervinden van het bedrijf van [vergunninghoudster] , met name door de penetrante uienlucht. Zij zijn primair van mening dat niet voldaan wordt aan de geldende geurnorm en subsidiair dat de gehanteerde geurnorm te ruim is.

7.1Artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) bepaalt dat, indien bij een activiteit emissies naar de lucht plaatsvinden, daarbij geurhinder bij geurgevoelige objecten wordt voorkomen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt.

In paragraaf 4.9.2 van het bestreden besluit heeft het college verklaard dat de gemeente Borsele geen eigen geurbeleid kent maar in deze zaak heeft aangesloten bij het provinciale geurbeleid, zoals neergelegd in het Milieuprogramma Provincie Zeeland 2018 – 2022 (hierna: het Milieuprogramma).

In het toetsingskader maakt de provincie het volgende onderscheid in de geurgevoeligheid van verschillende geurgevoelige bestemmingen.

• Gevoelige bestemmingen: woon en leefgebieden inclusief ziekenhuizen, scholen, verzorgings-, verpleeg- en ziekenhuizen, asielzoekerscentra en verblijfsrecreatie.

• Minder gevoelig: bedrijfswoningen, kantoren op bedrijventerreinen, woningen in het landelijk gebied en dagrecreatie.

Daarbij gelden de volgende percentielwaarden:

Gevoelige bestemming Minder gevoelig

Bestaande situatie H = -1 bij 98 percentiel H=-1 bij 95 percentiel

Nieuwe situatie H = -1 bij 99.5 percentiel H=-1 bij 95 percentiel

7.2Niet in geding is dat de door eisers sub 1 geëxploiteerde camping een gevoelige bestemming is. Eisers sub 1 hebben wel betwist dat sprake is van een bestaande situatie, maar de rechtbank kan hen daar niet in volgen. Het bedrijf van [vergunninghoudster] is al decennia ter plaatse gevestigd en had in 1994 al een Hinderwetvergunning voor de bedrijfsactiviteiten. Dit betekent dat voor [vergunninghoudster] de 98 percentielwaarde geldt en dat dus op jaarbasis 2% van de tijd geuroverlast mag optreden ten aanzien van de camping van eisers sub 1.

7.3Aan het bestreden besluit ligt het geuronderzoek van [b.v. 1] van maart 2018 ten grondslag. [b.v. 1] heeft vastgesteld dat [vergunninghoudster] voldoet aan de provinciale geurnorm van 1,8 ouE/m3 als 98 percentiel.

7.4Eisers sub 1 hebben een contra expertise overgelegd van [bedrijf] . In deze Notitie van september 2021 heeft [bedrijf] verklaard dat het geen twijfels heeft bij de berekende geurbelasting voor de nabije omgeving van [vergunninghoudster] . De berekende concentraties liggen weliswaar ruim onder de waarden van het maximale hinderniveau waaraan getoetst wordt, maar [bedrijf] is van mening dat toetsing aan het 98 percentiel voor [vergunninghoudster] niet toereikend is om vast te stellen dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. [bedrijf] heeft bepleit om, overeenkomstig het geurbeleid van de provincie Gelderland, ook de 99,5 en 99,9 percentiel immissiewaarden te toetsten om de significante geuremissie die plaatsvindt tijdens de zilveruitjescampagne in kaart te brengen.

7.5De rechtbank begrijpt hieruit dat de provincie Gelderland een strenger geurbeleid hanteert dan de provincie Zeeland. Dit betekent niet dat het door het college overgenomen beleid van de provincie Zeeland als kennelijk onredelijk bestempeld moet worden. Het college beschikt over een bepaalde mate van vrijheid om de geurnorm te bepalen. Denkbaar is dat het college, net als de provincie Gelderland, de criteria die bepalend zijn voor het vaststellen van geurhinder anders weegt en ook anders mag wegen, om tot een aanvaardbaar niveau van die geurhinder te komen.

7.6In hun aanvullend beroepschrift hebben eisers sub 1 aangegeven dat het voor hen onduidelijk is hoe de hedonische waarde is vastgesteld en hoe [b.v. 1] is gekomen tot de H= -1 van 1,8 ouE/m3. De rechtbank overweegt in dit verband dat [bedrijf] geen vraagtekens heeft gezet bij de vaststelling van de geurnorm, anders dan door in algemene termen te stellen dat in Gelderland strenger getoetst wordt. Eisers sub 1 hebben hun stelling dat onduidelijk is hoe [b.v. 1] tot de hiervoor genoemde resultaten is gekomen, onvoldoende feitelijk onderbouwd. Ook in het meer recente onderzoek van [b.v. 1] van september 2023 is gebruik gemaakt van de geurcontour van 1,8 ouE/m3 als 98 percentielwaarde. Op basis daarvan kan worden vastgesteld dat de camping van eisers sub 1 buiten de geurcontour van [vergunninghoudster] ligt. Ook de opmerkingen die eisers sub 1 tijdens de zitting hebben gemaakt over de geuronderzoeken door [b.v. 1] , worden niet onderbouwd door de Notitie van [bedrijf] , zodat die opmerkingen de rechtbank niet brengen tot een ander oordeel.

7.7Het vorenstaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat er geen aanknopingspunten zijn om het Milieuprogramma voor wat betreft de gehanteerde geurnorm als onredelijk te moeten bestempelen. Het college heeft (de normen uit) dit provinciale geurbeleid daarom aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen leggen.

8. Eisers sub 1 vrezen verkeersoverlast van de exploitatie en hebben onder verwijzing naar de uitspraak van de AbRS van 16 juni 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE4323, betoogd dat de wegenverkeerswetgeving weliswaar het primaire toetsingskader biedt voor de beoordeling van de mogelijke belemmering van de doorstroming van het verkeer, maar dat in het kader van de beoordeling van een revisievergunning ruimte is voor een aanvullende toets.

8.1De rechtbank stelt voorop dat de AbRS in latere uitspraken op de door eisers sub 1 bedoelde jurisprudentie is teruggekomen. In de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2816, heeft de AbRS geoordeeld dat het belang van het voorkomen of beperken van verkeershinder niet meer wordt aangemerkt als het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer. Er is geen aanleiding om ten aanzien van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo hierover anders te oordelen, aldus de AbRS.

8.2Daarnaast stelt de rechtbank vast dat het college wel heeft gereageerd op deze stelling van eisers sub 1. In zijn reactie op de desbetreffende zienswijzen heeft het college aangegeven dat het maximaal aantal transportbewegingen niet toeneemt ten opzichte van de eerdere vergunningen. [vergunninghoudster] heeft op dit punt geen uitbreiding aangevraagd en dat is ook niet vergund. Ten slotte overweegt de rechtbank dat de aan- en afvoerroutes van [vergunninghoudster] niet langs de camping lopen. Daarmee stuit deze beroepsgrond ook op de relativiteit als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb.

9. Eisers sub 1 hebben aangevoerd dat uit de overgelegde rapporten van [b.v. 1] van 9 maart 2018 en van [b.v. 2] (hierna: [b.v. 2] ) niet de conclusie kan worden getrokken dat het project geen significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied Westerschelde en Land van Saeftinghe. Volgens eisers sub 1 zijn deze onderzoeken achterhaald. In het rapport van [b.v. 1] van maart 2018 is uitgegaan van het rekenprogramma Aerius dat onderdeel uitmaakt van de PAS, maar de PAS kan sinds de uitspraak van de AbRS van 29 mei 2019 niet langer als toestemmingsbasis voor activiteiten worden gebruikt. Daarop heeft [b.v. 2] op 29 oktober 2019 een nieuw rapport opgesteld waaruit naar voren komt dat [vergunninghoudster] geen stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden heeft (en zelfs 0,35 mol/ha/jaar afneemt in Westerschelde & Land van Saeftinge). Dit rapport is volgens eisers sub 1 eveneens ondeugdelijk omdat de onderliggende Standaard Rekenmethode 2 (hierna: SRM2) van de Aerius-berekening in de uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105 als onvoldoende nauwkeurig is aangemerkt door de AbRS.

9.1De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak van de AbRS, zie onder meer de uitspraak van 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2448, voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentie-situatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied).

9.2Voorts overweegt de rechtbank dat de inrichting van [vergunninghoudster] in het jaar 2000 geëxploiteerd werd op basis van een Hinderwetvergunning uit 1994. Dit heeft dus te gelden als de referentiesituatie. [b.v. 2] heeft berekend dat de stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden in de beoogde situatie 0,00 mol/ha/jaar is en daarmee afneemt ten opzichte van de referentiesituatie, toen de stikstofdepositie 0,35 mol/ha/jaar bedroeg.

9.3In de door eisers sub 1 genoemde uitspraak ECLI:NL:RVS:2021:105 heeft de AbRS de SRM2 als onvoldoende nauwkeurig aangemerkt omdat – zakelijk weergegeven – de implementatie van SRM2 in Aerius Calculator een maximale rekenafstand heeft van 5 km waardoor eventuele berekende bijdragen van wegverkeer op grotere afstanden niet meer betekenisvol te herleiden zijn tot een individueel project. Zoals hiervoor is overwogen gaat het hier om de beoordeling van een revisievergunning en neemt het maximaal aantal transportbewegingen niet toe ten opzichte van de eerdere (Hinderwet)vergunningen. [vergunninghoudster] heeft geen vergunning om uitbreiding gevraagd en dat is ook niet verleend. De rechtbank acht daarom aannemelijk dat de revisievergunning geen significante gevolgen heeft voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Dat betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming is vereist.

10. Ten slotte kan de rechtbank eisers sub 1 niet volgen in hun stelling dat het door hen op 8 maart 2005 gesloten convenant met de gemeente Borsele, de provincie Zeeland en [vergunninghoudster] ten onrechte niet is betrokken bij de beoordeling van de aanvraag op grond van artikel 2.14, eerste lid, onder a, van de Wabo. In het convenant is onder meer afgesproken dat onderzocht zal worden of een volledige bedrijfsverplaatsing van [vergunninghoudster] mogelijk en haalbaar is. Deze verplaatsing is weliswaar niet doorgegaan maar volgens eisers sub 1 leidt de overeengekomen inspanningsverplichting tot een grotere zorgplicht die tot uitdrukking had moet komen in strengere voorschriften. De rechtbank ziet in het niet doorgaan van de bedrijfsverplaatsing geen grondslag voor het college om [vergunninghoudster] strengere voorschriften op te kunnen leggen.

11. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep van eisers sub 1 ongegrond verklaard dient te worden en dat het beroep van eisers sub 2 niet-ontvankelijk verklaard dient te worden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep van eisers sub 1 ongegrond;

verklaart het beroep van eisers sub 2 niet-ontvankelijk.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. A.G.J.M. de Weert en mr. S. Hindriks, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, op 11 april 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

P.H.M. Verdonschot, griffier R.P. Broeders, voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.