Eerste uitspraak over intrekking omgevingsvergunning onder de Omgevingswet!

De intrekkingsbevoegdheid van artikel 18.10 Omgevingswet (die deel uitmaakt van hoofdstuk 18 Ow over handhaving) moet goed worden onderscheiden van de intrekkingsbevoegdheid van artikel 5.40 Ow. In het laatste geval kan de omgevingsvergunning bijvoorbeeld worden ingetrokken als er langer dan 1 jaar geen gebruik is gemaakt van de omgevingsvergunning (en ook in nog wat andere gevallen). De uitspraak ziet dus op de intrekkingsbevoegdheid van artikel 18.10 Ow. Verder wordt in de uitspraak ook nog ingegaan op het zijn vervallen van het specifieke instrument van de bouwstop en wordt getoetst of sprake is van overtredingen inzake de bouwtechnische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit, dan wel de bouwwerkzaamheden vergunningvrij zouden zijn.

Verzoeker is eigenaar van het perceel [adres] te [plaats 2] . In het verleden stonden er op het perceel diverse bouwwerken waaronder in ieder geval drie schuren. Het college heeft voor twee schuren de omgevingsvergunning terug kunnen vinden. Verzoeker heeft deze twee schuren inmiddels gesloopt. Bij besluit van 8 november 2022 – gewijzigd bij besluit van 13 juli 2023 – heeft het college aan verzoeker met toepassing van het overgangsrecht een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van één nieuw schuur. Onduidelijk is of voor de derde schuur – die nog steeds op het perceel aanwezig is en daar al vele jaren op staat – ooit een omgevingsvergunning is verleend.

Aan de omgevingsvergunning voor de bouw van de nieuwe schuur had het college het voorschrift verbonden dat inhield dat de derde schuur gesloopt moest zijn voordat met de bouwwerkzaamheden van de nieuwe schuur mocht worden begonnen. Verzoeker was het niet eens met deze voorwaarde en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 2 maart 2023 heeft het college zijn bezwaar ongegrond verklaard. Verzoeker heeft vervolgens beroep aangetekend. Bij uitspraak van 9 mei 2024 heeft deze rechtbank het beroep gegrond verklaard en geoordeeld dat het college dit voorschrift niet aan de omgevingsvergunning voor de nieuwe schuur had mogen verbinden. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.

Verzoeker heeft na de uitspraak van de rechtbank de bouwwerkzaamheden op het perceel. Bij brief van 27 juni 2024 heeft het college verzoeker bericht voornemens te zijn over te gaan tot het intrekken van de omgevingsvergunningen van 8 november 2022 en 13 juli 2023 omdat deze het gevolg zijn van een onjuiste of onvolledige opgave van gegevens. Op 8 juli 2024 heeft verzoeker zijn zienswijze over dit voornemen naar voren gebracht.

Bij bestreden besluit van 16 augustus 2024 (bestreden besluit I) heeft het college de op 8 november 2022 verleende omgevingsvergunning gewijzigd bij besluit van 13 juli 2023 ingetrokken met toepassing van artikel 18.10, vierde lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow).

Op 19 augustus 2024 heeft een controle plaatsgevonden op het perceel van verzoeker aan [adres] te [plaats 2] . Een toezichthouder heeft geconstateerd dat verzoeker de bouwwerkzaamheden aan de nieuwe schuur ondanks de intrekking van de omgevingsvergunning heeft voortgezet. Deze toezichthouder heeft vervolgens namens het college aan verzoeker een mondelinge bouwstop opgelegd. Ook is verzoeker medegedeeld dat ter naleving van de bouwstop aan die bouwstop een dwangsom van € 10.000,- per overtreding, per kalenderdag, met een maximum van € 50.000,- is verbonden. De mondelinge zienswijze van verzoeker is meegenomen bij het opleggen van de bouwstop en de daaraan gekoppelde last onder dwangsom.

Bij bestreden besluit van 22 augustus 2024 (bestreden besluit II) heeft het college de opgelegde bouwstop met de daaraan gekoppelde last onder dwangsom schriftelijk bevestigd.

Was het college bevoegd om tot intrekking van de omgevingsvergunningen over te gaan?

De voorzieningenrechter stelt vast dat het college met toepassing van artikel 18.10, vierde lid, van de Ow de omgevingsvergunningen heeft ingetrokken. Voor de inwerkingtreding van de Ow was deze bevoegdheid opgenomen in artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a Wabo. De voorzieningenrechter zal, nu de strekking van de bepalingen sterk overeenkomt, met haar beoordeling – gelet op het nog ontbreken van jurisprudentie over deze bevoegdheid in de Ow – aansluiten bij de jurisprudentie over de toepassing van deze bevoegdheid op grond van de Wabo.

Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS),ECLI:NL:RVS:2021:720 en ECLI:NL:RVS:2021:2393 volgt dat voor de intrekking van een omgevingsvergunning wegens een onjuiste of onvolledige opgave noodzakelijk is dat vast staat dat de omgevingsvergunning juist wegens de onjuistheid in de overgelegde gegevens is verleend. Het is aan het college om aan te tonen dat aan de voorwaarden voor de uitoefening van zijn bevoegdheid tot intrekking is voldaan. In deze zaak rust dus op het college de bewijslast om aan te tonen dat er een onjuiste of onvolledige opgave in de aanvraag is gedaan.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat in het aanvraagformulier is opgenomen dat de bebouwde oppervlakte voor aanvang van de bouwwerkzaamheden 0 m² bedroeg en na de afronding van de bouwwerkzaamheden 110 m² zal bedragen. De omgevingsvergunning van 8 november 2022 kon alleen worden verleend als het college gebruik zou maken van haar discretionaire bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken (artikel 36.2 van het bestemmingsplan Buitengebied Schouwen-Duivenland). Van deze bevoegdheid heeft het college gebruik willen maken onder de voorwaarde dat ook de derde schuur zou worden gesloopt. Dit is in 2019 en nadien aan verzoeker gecommuniceerd. In een e-mailbericht van 2 november 2022 is door de architect schriftelijk bevestigd dat de derde schuur zou worden gesloopt. Op basis van die bevestiging is de omgevingsvergunning vervolgens verleend, omdat met de sloop van de derde schuur de bebouwde oppervlakte van het perceel 0 m² vóór en 110 m² zou zijn na voltooiing van de bouw. Nu de derde schuur blijft staan, is de bebouwde oppervlakte van het perceel geen 0m² zoals in de aanvraag is vermeld. Hiermee is sprake van een onjuiste opgave van gegevens.

Verzoeker heeft aangevoerd dat de derde schuur in de aanvraag om omgevingsvergunning van 1 juli 2022 niet mee deed. De in die aanvraag opgenomen 0 m² ziet op de twee gesloopte bouwwerken waarvoor in het verleden een vergunning was verleend.

De voorzieningenrechter constateert dat uit de stukken blijkt – onder meer uit de in het collegebesluit van 17 mei 2022 opgenomen uitgangspunten waarnaar in de omgevingsvergunning van 8 november 2022 wordt verwezen – dat het college wist dat ten tijde van het indienen van de aanvraag het perceel bebouwd was. Van de drie schuren die er in het verleden stonden waren er slechts twee gesloopt waardoor de bebouwde oppervlakte in de aanvraag dus nooit 0 m² kon zijn. Het college had naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter naar aanleiding van de aanvraag moeten reageren naar verzoeker, nu op dat moment duidelijk was dat de aanvraag een feitelijke onjuistheid bevatte. Niet gebleken is dat dat is gebeurd.

Ook bij de wijziging van de omgevingsvergunning bij besluit van 13 juli 2023 – toen gelet op de doorlopen bezwaarprocedure en het ingestelde beroep duidelijk was dat verzoeker de derde schuur niet wenste te slopen – heeft het college niets met de onjuistheid in de aanvraag gedaan.

Dit maakt dat bij de voorzieningenrechter sterke twijfel bestaat over het antwoord op de vraag of sprake is van een onjuiste opgave waardoor de omgevingsvergunning is verleend. Indien hiervan geen sprake is, is er geen bevoegdheid tot intrekking van de omgevingsvergunningen bij het college ontstaan. Dit zal met behulp van een feitenonderzoek in de bezwaarfase nader dienen te worden onderzocht.

Opleggen bouwstop met daaraan gekoppelde last onder dwangsom (bestreden besluit II)

De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen (artikel 2.4 van de Ow). Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige (‘zonder onaanvaardbare gevolgen voor de fysieke leefomgeving’.) toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2, eerste lid van de Ow. Breda-Prinsenbeek).

De voorzieningenrechter stelt vast dat het Omgevingsplan van de gemeente Schouwen-Duivenland op het moment van deze uitspraak onder andere bestaat uit een ‘tijdelijk deel’. (artikel 22.1 van de Ow) Dat tijdelijk deel wordt – voor zover voor deze zaak relevant – gevormd door:

a. De kaarten en regels uit het bestemmingsplan dat vóór 1 januari 2024 op het perceel van toepassing was: het bestemmingsplan Buitengebied (artikel 22.1, onder a en b, van de Ow).

De omgevingsplanregels van rechtswege (de zogenoemde bruidsschat), artikel 22.1, onder c, in samenhang met artikel 22.2, eerste lid van de Ow, die staan opgenomen in artikel 7.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Gelet op het voorgaande stelt de voorzieningenrechter vast dat in het Omgevingsplan met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, aan het perceel de functie ‘Agrarisch’ is toegekend.

In artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow staat dat een omgevingsvergunning is vereist voor een omgevingsplanactiviteit. Een omgevingsplanactiviteit wordt in de bijlage bij de Ow (op grond van artikel 1.1, eerste lid van de Ow) gedefinieerd als:

een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,

een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of

een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

In artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de Ow staat dat het verboden is om een ‘bouwactiviteit’ te verrichten zonder omgevingsvergunning, voor zover het gaat om een bij Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) aangewezen geval. Een bouwactiviteit wordt in de bijlage bij de Ow gedefinieerd als een activiteit inhoudende het bouwen van een bouwwerk.

Was het college bevoegd tot het opleggen van een bouwstop en een daaraan gekoppelde last onder dwangsom?

Samenhang intrekking omgevingsvergunningen

De voorzieningenrechter stelt vast dat het college in het bestreden besluit II heeft opgenomen dat het handhavend heeft opgetreden omdat verzoeker aan de nieuwe schuur bouwactiviteiten heeft verricht zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Dit leidt ertoe dat de onduidelijkheid over het al dan niet aanwezig zijn van een bevoegdheid van het college om de omgevingsvergunningen in te trekken ook leidt tot onduidelijkheid over het antwoord op de vraag of het college bevoegd was om handhavend op te treden. Was er ten tijde van het nemen van bestreden besluit II wel sprake van een overtreding (artikel 5:2, eerste lid, onder b, jo. artikel 5:21 van de Awb)? De voorzieningenrechter kan deze vraag – gelet op hetgeen hierover in rechtsoverweging 7.3 is overwogen – niet beantwoorden.

Bouwstop

Het college heeft er voor gekozen om – zo blijkt uit het controlerapport van 19 augustus 2024 – een mondelinge bouwstop op te leggen. Anders dan de Wabo kent de Ow niet (langer) de mogelijkheid tot het opleggen van een bouwstop. Uit de memorie van toelichting (zie pagina 244 van de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 963, nr. 3) volgt dat de wetgever de bevoegdheid tot het opleggen van een bouwstop bij nader inzien als overbodig beschouwt. Artikel 5:2 van de Awb definieert een bestuurlijke sanctie zo ruim, dat daaronder ook het treffen van beheersmaatregelen (het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding) valt.

De voorzieningenrechter stelt vast dat het college ter zitting heeft erkend dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bouwstop niet meer is opgenomen in de Ow. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de bouwstop dient te worden gezien als een last onder dwangsom. Het heeft daarbij gewezen op de schriftelijke bevestiging van 22 augustus 2024 (bestreden besluit II). Indien sprake is van een last onder dwangsom is er ook geen sprake van strijd met artikel 5:6 van de Awb – het cumulatieverbod van herstelsancties –. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat dit gebrek indien nodig in de bezwaarprocedure kan worden hersteld.

Mondelinge last onder dwangsom

Uit het controlerapport van 19 augustus 2024 maakt de voorzieningenrechter op dat de last onder dwangsom mondeling is opgelegd met ingang van 19 augustus 2024. Een last onder dwangsom kan echter niet mondeling worden opgelegd (ECLI:NL:RVS:2014:3698). Het college heeft ter zitting gewezen op de schriftelijke bevestiging van de last onder dwangsom op 22 augustus 2024 (bestreden besluit II). Dit betekent dat de last onder dwangsom pas is ingegaan op 22 augustus 2024. Ook dit zou in bezwaar verder hersteld kunnen worden aldus het college.

Welk artikel van de Ow wordt overtreden?

In bestreden besluit II heeft het college opgenomen dat verzoeker handelt in strijd met artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder a, en artikel 5.6 Ow. De voorzieningenrechter stelt vast dat deze artikelen zien op de bouwtechnische bouwactiviteit.

Verzoeker heeft zich op het standpunt gesteld dat de bouwtechnische bouwactiviteit vergunningsvrij kan worden uitgevoerd.

De voorzieningenrechter overweegt dat bij het bepalen of voor een bouwactiviteit – als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a van de Ow – een omgevingsvergunning nodig is, gekeken moet worden naar paragraaf 2.3.2 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). In de artikelen 2.25 en 2.26 van het Bbl worden de vergunningplichtige gevallen bouwactiviteit aangewezen. Als voor een bouwwerk op grond van die artikelen een omgevingsvergunning nodig is, dient vervolgens gekeken te worden of geen sprake is van een uitzondering als opgenomen in artikel 2.27 van het Bbl.

In bestreden besluit II ontbreekt de onderbouwing waarom voor het bouwen van de nieuwe schuur een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit vereist is. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a van de Ow door verzoeker wordt overtreden en daarmee of het college wel bevoegd is om op dit onderdeel handhavend op te treden.

Ter zitting heeft het college aangevoerd dat ook artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow is overtreden. Dit artikel ziet op het zonder omgevingsvergunning uitvoeren van een omgevingsplanactiviteit.

De voorzieningenrechter stelt vast dat deze overtreding niet in bestreden besluit II is opgenomen. Dit gebrek zal ook tijdens de bezwaarprocedure hersteld moeten worden.

Gelet op de hierboven geconstateerde gebreken die kleven aan bestreden besluit II kan naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ook dit besluit niet zonder meer in stand zal blijven. Voorafgaand aan het nemen van een beslissing op bezwaar zal het college ook ten aanzien van dit besluit het nodige nader moeten uitzoeken, onderbouwen en dan indien mogelijk herstellen.