56ste rechterlijke uitspraak BOPA: o.a. invulling actievere houding bevoegd gezag + voortzetting jurisprudentie mogelijkheid bieden aanvraag aan te vullen

In deze uitspraak gaat de rechtbank verder op de zeer belangrijke jurisprudentielijn die de Rechtbank Oost-Brabant (29 oktober 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:5114) heeft ingezet waarbij wordt aangegeven dat bij de BOPA van het bevoegd gezag een actievere houding wordt verwacht.

De door de commissie geconstateerde tekortkomingen aan de vergunningverlening hadden moeten leiden tot een houding van het college om die gebreken zo mogelijk te herstellen. Het Bkl verwacht immers een actievere beoordeling van het bevoegde gezag. Het college moet actiever zijn bij de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een BOPA. Dat geldt niet alleen voor de fase van de vergunningverlening maar doet zich ook voor in de bezwaarfase.

Volgens ook de vaste jurisprudentie (ABRvS 4 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3682) van vóór inwerkingtreding van de Ow en het Bkl, die naar het oordeel van de rechtbank nog steeds geldt, is het college gerechtigd en in bepaalde gevallen zelfs verplicht om de indiener van een aanvraag in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag zodanig te wijzigen of aan te vullen, dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de vergunning worden weggenomen. Daarbij zal het moeten gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor geen nieuwe aanvraag is vereist.

In dit geval heeft het college tot het ontvangen van het advies van de commissie steeds gesteld dat met het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning onder voorschriften werd voldaan aan het vereiste van ETFAL. Na het ontvangen van het advies v.d. commissie, waarin een aantal tekortkomingen aan de omgevingsvergunning werden gesignaleerd, stelde het college zich ineens op het standpunt dat vergunningverlening niet meer mogelijk was en heeft het de eerder verleende omgevingsvergunning herroepen.

De rechtbank geeft het college in overweging om te beoordelen of vergunningverlening door het verbinden van voorschriften mogelijk is en voldoet aan het criterium van ETFAL, zonder het woon- en leefklimaat van derde-belanghebbenden onevenredig aan te tasten. Indien dat mogelijk is, geeft de rechtbank in overweging een herstelbesluit te nemen met heldere voorschriften die ook handhaafbaar zijn.

In dit besluit heeft het college de aan eiseres verleende omgevingsvergunning voor het starten van nevenactiviteiten (boerderijwinkel en workshops en proeverijen) bij het agrarisch bedrijf op het [adres 1] te [plaats] van 22 augustus 2024 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Eiseres is het niet eens met de weigering van de omgevingsvergunning.

Op 19 februari 2024 heeft eiseres een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het houden van nevenactiviteiten bij dit bedrijf, namelijk voor een boerderijwinkel, workshops en proeverijen op het [adres 1] . De nevenactiviteiten zullen worden gehouden in een schuur genaamd ‘ [naam schuur] ’.

De aanvraag is voorzien van onder andere een Aerius-berekening gebruiksfase, een akoestisch onderzoek en een ruimtelijke onderbouwing buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa).

Met het besluit van 22 augustus 2024 (het primaire besluit) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning onder voorschriften verleend. Daartoe heeft het college overwogen dat het plan niet in strijd is met de omgevingsvisie, de provinciale verordening of rijksbeleid en dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Derde-belanghebbenden wonen op het aangrenzende perceel [adres 3] in [plaats] . Zij hebben bezwaar gemaakt tegen de verlening van de omgevingsvergunning.

In de bezwaarprocedure hebben zij een rapport ingebracht: ‘Second opinion – [adres 1] te [plaats] ’ van 22 oktober 2024, opgesteld door ruimtelijk [adviesbureau] .

Met het bestreden besluit van 22 april 2025 heeft het college het bezwaar van derde-belanghebbenden gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu gedeeltelijk uit een tijdelijk deel. De regels van het (voormalig) bestemmingsplan ‘Buitengebied [plaats] 2001’ maken onderdeel uit van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de plandelen van het bestemmingsplan ‘Buitengebied [plaats] 2010’ met de bestemming ‘Agrarisch – Agrarisch bedrijf’ en de aanduiding ‘intensieve veehouderij’ namelijk vernietigd.

In het omgevingsplan heeft het perceel [adres 1] de hoofdbestemming ‘Agrarisch gebied met landschappelijke waarde -Al-’3 en de medebestemming ‘Agrarische bedrijfsdoeleinden -AB-’ .

De gronden aangewezen voor ‘Agrarisch gebied met landschappelijke waarde’ zijn bestemd voor: een duurzame agrarische bedrijfsvoering, instandhouding van de aanwezige landschappelijke, cultuurhistorische en abiotische waarden, en extensief recreatief medegebruik. De gronden aangewezen voor ‘Agrarische bedrijfsdoeleinden -AB-‘ zijn mede bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf. Een ‘agrarisch bedrijf’ is op grond van de begripsomschrijvingen: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren.

Het initiatief van eiseres is in strijd met de bestemming, omdat de beoogde nevenactiviteiten niet passen binnen de agrarische bedrijfsdoeleinden en het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd is met de aan de grond gegeven bestemming.

Het bestemmingsplan bevat geen regels die het college de bevoegdheid geven om van die regel af te wijken. Dat betekent dat het college alleen een omgevingsvergunning kan verlenen voor het initiatief via de procedure voor een BOPA.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL)

In artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is bepaald dat, als een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bopa, deze alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Ingevolge artikel 8.0b, eerste lid, onder a, zijn, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, anders dan een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang, op de beoordeling van de aanvraag van overeenkomstige toepassing de regels van hoofdstuk 5 van het Bkl.

De rechtbank moet beoordelen of het college de omgevingsvergunning mocht weigeren met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Het begrip ‘evenwichtige toedeling’ is in het Bkl niet nader omschreven. Het bevoegd gezag heeft beleidsruimte om in te vullen wat een evenwichtige toedeling is. Beoogd is om aan te sluiten bij het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ dat gold onder de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening of weigering van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

Wat is het standpunt van het college?

Het college heeft zich in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften (de commissie), op het standpunt gesteld dat het in dit geval een nieuwe activiteit betreft op het perceel, waarvoor planologisch nog geen toestemming bestond. De nevenactiviteiten zullen plaatsvinden in een bestaande schuur (‘ [naam schuur] ’), die direct grenst aan het perceel van derde-belanghebbenden. De aard van de activiteiten – zoals het houden van workshops, proeverijen en barbecues – brengt met zich dat sprake is van regelmatige aanwezigheid van personen op korte afstand van een gevoelige functie (de woning). Het primaire besluit tot verlening van de omgevingsvergunning bevatte echter niet voldoende inzicht in de feitelijke impact hiervan op de leefomgeving van derde-belanghebbenden.

Daarnaast stelt het college dat in het geluidsonderzoek ten onrechte is uitgegaan van de huidige situering van de woning van derde-belanghebbenden, terwijl volgens vaste jurisprudentie (ABRvS 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7544) moet worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van hun perceel. Nu het bouwvlak van de woning het gehele perceel beslaat, had ook een situering dichter bij de schuur in de beoordeling moeten worden betrokken. Daarmee is het woon- en leefklimaat ontoereikend en onvolledig beoordeeld, zo stelt het college.

Verder is het college in bezwaar gebleken dat het verkeersaspect onvoldoende is onderbouwd. Het primaire besluit ging uit van een aanname dat 50% van de bezoekers met de auto zou komen, zonder dat dit cijfermatig was onderbouwd of was afgestemd op relevante CROW-richtlijnen. Daardoor is volgens het college onvoldoende duidelijk of de parkeerbehoefte op het terrein van eiseres kan worden opgevangen en wat de effecten op de verkeersveiligheid in de omgeving zijn.

Gelet op het advies van de commissie en bovenstaande heeft het college geconcludeerd dat geen sprake is van een goede ruimtelijke inpasbaarheid en een evenwichtige toedeling van functies locaties. Omdat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden niet voldoende is aangetoond en er sprake is van een onvolledige onderbouwing van de milieueffecten en verkeersaspecten, heeft het college besloten om de gevraagde omgevingsvergunning met het bestreden besluit alsnog te weigeren.

Wat is het standpunt van eiseres?

Eiseres voert aan dat het bestreden besluit van het college onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat daarin onvoldoende rekening wordt gehouden met haar belangen. Verder voert zij aan dat het bestreden besluit afwijkt van het eerder door het college ingenomen standpunt dat het de gevraagde nevenactiviteiten wil vergunnen en dat deze niet in strijd zijn met een goed woon- en leefklimaat, en dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd.

Eiseres voert aan dat het college stelt het advies van de commissie over te nemen. Dat advies is om het primaire besluit te herroepen en een nieuw besluit te nemen. Het advies van de commissie luidt niet om de aanvraag alsnog te weigeren. Eiseres is van mening dat het college over alle informatie beschikt om de door de commissie aangegeven onvolkomenheden in het primaire besluit te repareren.

Ten eerste gaat de commissie uit van de verkeerde aanname dat ‘ [naam schuur] ’ alleen wordt gebruikt voor opslag. ‘ [naam schuur] ’ is namelijk vergund als onderdeel van het vleeskalverenbedrijf. Feitelijk wordt ‘ [naam schuur] ’ al gebruikt voor hobbymatige activiteiten die vergelijkbaar zijn met de aangevraagde nevenactiviteiten. Het gebruik wordt volgens eiseres dus niet intensiever.

Ten tweede stelt de commissie dat het college niet zonder duidelijke motivering had mogen instemmen met het feit dat met het feit dat is gerekend dat 50% van de bezoekers met de auto komt. Ook dit motiveringsgesprek is eenvoudig te repareren alleen door de tekst van de motivering in een nieuw besluit aan te passen. Het college had er voor kunnen kiezen om niet 50%, maar de CROW-normen voor parkeren bij het vloeroppervlak van de activiteiten als uitgangspunt te nemen. Ook die aantallen parkeerplaatsen kunnen zonder enig probleem op eigen terrein worden gerealiseerd. Het is zelfs zo dat, al zouden alle bezoekers met de auto komen (dus 100%), er dan nog op het eigen terrein voldoende ruimte is om te parkeren.

Ten derde stelt de commissie dat bij het berekenen van de geluidsniveaus is uitgegaan van de feitelijk aanwezige woning van derde-belanghebbenden en niet van de maximale planologische mogelijkheden van het perceel (bouwen tot twee meter van de perceelsgrens). Volgens eiseres is het eenvoudig om in het kader van het aangeleverde akoestisch rapport de puntbronnen van de woning van derde-belanghebbenden in de bijlage van het akoestisch rapport richting het terras van ‘ [naam schuur] ’ te verschuiven naar twee meter van de perceelsgrens conform de maximaal planologische situatie.

Eiseres concludeert dat de stelling van het college dat onvoldoende zou zijn aangetoond dat er kan worden voldaan aan een goed woon- en leefklimaat niet juist is. Het is mogelijk alleen onvoldoende concreet vastgelegd in de motivering van de omgevingsvergunning.

Aanvullend heeft eiseres erop gewezen dat op 6 februari 2025 het ‘ [naam bestemmingsplan] ’ is vastgesteld. Dat plan kent aan het gehele perceel [adres 3] van derde-belanghebbenden de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie 2’ toe. Uit dat plan blijkt dat bij vervangende nieuwbouw van de woning [adres 3] , deze gebouwd dient te worden op de bestaande fundering en daarmee op de plaats waar deze feitelijk aanwezig is. Deze bestemming heeft voorrang op de andere daar voorkomende enkelbestemming. Als derde-belanghebbenden de woning of een ander gebouw zouden willen (her)bouwen op een locatie anders dan de huidige fundering, dan zullen zij daarvoor een aanvraag voor een omgevingsplanactiviteit (opa) of een bopa moeten indienen. Daarbij zal de aanvraag getoetst moeten worden aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college had daarom rekening moeten houden met enerzijds de regels uit het parapluplan en anderzijds met de jurisprudentie dat niet alleen bij een bopa maar ook bij een opa moet worden getoetst of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Uit het voorgaande volgt dat de toets van het geluid in het akoestisch rapport behorende bij de eerder verleende omgevingsvergunning wel uitgaat van de maximaal planologische mogelijkheden, namelijk van de woning op de huidige fundering. Een toets die uitgaat van verplaatsing van de woning tot twee meter van de perceelsgrens hoeft daarom niet te worden uitgevoerd, zo stelt eiseres.

Ten aanzien van het aspect parkeren heeft eiseres een berekening van de parkeerbehoefte op grond van het parkeerbeleid van de gemeente gemaakt en ingediend.

Eiseres heeft de rechtbank verzocht een bestuurlijke lus toe te passen en het college een termijn te bieden om een herstelbesluit te nemen, zodat het geschil finaal beslecht kan worden en de schade van eiseres, vanwege het intussen niet kunnen uitoefenen van de nevenactiviteiten, beperkt blijft.

Wat is het oordeel van de rechtbank?

De rechtbank is met eiseres van oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

Zoals ook de voorzieningenrechter in zijn mondelinge uitspraak van 15 mei 2025 heeft overwogen, had van het college een actievere houding verwacht mogen worden ten aanzien van de gebreken in het primaire besluit. De door de commissie geconstateerde tekortkomingen aan de vergunningverlening hadden moeten leiden tot een houding van het college om die gebreken zo mogelijk te herstellen. Het Bkl verwacht immers een actievere beoordeling van het bevoegde gezag (Rb. Oost-Brabant van 29 oktober 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:5114 en de uitspraak Rb. Noord-Nederland 5 april 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:1419). Het college moet actiever zijn bij de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een bopa. Dat geldt niet alleen voor de fase van de vergunningverlening maar doet zich ook voor in de bezwaarfase.

Volgens ook de vaste jurisprudentie (ABRvS 4 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3682) van vóór inwerkingtreding van de Ow en het Bkl, die naar het oordeel van de rechtbank nog steeds geldt, is het college gerechtigd en in bepaalde gevallen zelfs verplicht om de indiener van een aanvraag in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag zodanig te wijzigen of aan te vullen, dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de vergunning worden weggenomen. Daarbij zal het moeten gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor geen nieuwe aanvraag is vereist.

In dit geval heeft het college tot het ontvangen van het advies van de commissie steeds gesteld dat met het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning onder voorschriften werd voldaan aan het vereiste van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Na het ontvangen van het advies van de commissie, waarin een aantal tekortkomingen aan de omgevingsvergunning werden gesignaleerd, stelde het college zich ineens op het standpunt dat vergunningverlening niet meer mogelijk was en heeft het de eerder verleende omgevingsvergunning herroepen. Daar tegenover staat dat het college tegen de gemachtigde van eiseres, op de zitting bij de voorzieningenrechter, en op de zitting van de rechtbank heeft geuit in beginsel nog steeds positief te staan tegenover het verlenen van een omgevingsvergunning voor het uitoefenen van de nevenactiviteiten op deze locatie.

De rechtbank overweegt dat de bezwaarfase bedoeld is voor een volledige heroverweging van het primaire besluit en het repareren van eventuele gebreken. De stelling van het college op zitting dat er teveel fundamentele gebreken waren, zodat de bezwaarfase zich daar niet voor leende, volgt de rechtbank niet. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat het college de grenzen van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te buiten was gegaan als het eiseres wel de gelegenheid had geboden om een nadere onderbouwing te geven. Dat eiseres al meerdere kansen gehad zou hebben gedurende de bezwaarfase, maakt dat niet anders. In het advies van de commissie kwam immers pas tot uitdrukking wat er nog ontbrak en hiervan had het college werk kunnen en moeten maken.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 8. is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet overeenkomstig het verzoek van de derde-belanghebbenden aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.

Om het gebrek te herstellen, moet het college de volgende aspecten nader (laten) onderzoeken en motiveren, zo nodig nadat het eiseres in de gelegenheid heeft gesteld om haar aanvraag (ondergeschikt) te wijzigen en/of aan te vullen:

1. Een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden, waaronder met name dat van de derde-belanghebbenden. Het college dient hiervoor als uitgangpunt te nemen dat de schuur op grond van het omgevingsplan mag worden gebruikt voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf. Verder dient het hierbij aandacht te besteden aan de regelmatige aanwezigheid van personen (geluid) en barbecues (geur) op korte afstand van het perceel van derde-belanghebbenden.

2) Parkeren/verkeer. Het college moet de berekening van de parkeerbehoefte door eiseres toetsen aan het gemeentelijk parkeerbeleid. Daarbij moet het college bezien of het aantal parkeerplaatsen juist is berekend, omdat in de ruimtelijke onderbouwing staat dat de schuur een oppervlakte heeft van 135 m2, terwijl gerekend wordt met een oppervlakte van 100 m2. Daarnaast moet het college zo nodig borgen dat de benodigde parkeerplaatsen gerealiseerd worden omdat de stallen op die locatie nog niet helemaal zijn gesloopt, en bezien of er een uitwegvergunning voor de parkeerplaatsen nodig is. Ook moet het college onderzoek (laten) doen naar de verwachte verkeersbewegingen en naar gevolgen voor de verkeersveiligheid.

3) Geluid. Voor zover het ‘ [naam bestemmingsplan] ’ niet in werking is getreden door een mogelijke schorsende werking van verzoek om een voorlopige voorziening, moet het college de door eiseres ingediende akoestische memo omtrent ‘maximaal planologische mogelijkheden’ van 12 mei 2025 beoordelen.

De rechtbank geeft het college in overweging om te beoordelen of vergunningverlening door het verbinden van voorschriften mogelijk is en voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, zonder het woon- en leefklimaat van derde-belanghebbenden onevenredig aan te tasten. Indien dat mogelijk is, geeft de rechtbank in overweging een herstelbesluit te nemen met heldere voorschriften die ook handhaafbaar zijn.

De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.

Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank partijen in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.