Onteigening onder de Omgevingswet: tweede bekrachtigingsuitspraak

Tegelijkertijd laat deze uitspraak zien dat het nog wennen is in de bekrachtigingsprocedure. De rechtbank wijst namelijk het verzoek om bekrachtiging van onteigening voor het eigendomsrecht van een van de onroerende zaken af, om het vervolgens wel toe te wijzen voor het pachtrecht. Een wat curieus oordeel, nu de Omgevingswet alleen onteigening van onroerende zaken mogelijk maakt. In deze blog bespreken we de kern van de uitspraak, de wijze waarop de rechtbank omgaat met de ambtshalve basistoets (uit artikel 16.107 Omgevingswet) en de lessen voor de praktijk. Ook is interessant om te zien wat de rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft gedaan met de reacties in de literatuur naar aanleiding van de eerste bekrachtigingsuitspraak, gewezen door dezelfde drie rechters.

Werk waarvoor onteigend wordt

De gemeente Moerdijk wil een randweg aanleggen ten zuiden van Klundert. Daarvoor zijn vier agrarische percelen nodig. Op basis van het bestemmingsplan “Randweg Klundert” (dat na 1 januari 2024 onderdeel is geworden van het omgevingsplan) stelt de raad een onteigeningsbeschikking vast en vraagt de rechtbank om bekrachtiging (artikel 16.93 Ow). Twee belanghebbenden dienen “bedenkingen” in, namelijk de eigenaar van perceel 1 (zijn dochter tekent mee als toekomstig bedrijfsopvolger) en de pachter van perceel 4. Eigenaar en verpachter van perceel 4 is het Rijksvastgoedbedrijf. De rechtbank past de nieuwe regels van de Omgevingswet toe met de ambtshalve basistoets.

Gedeeltelijke bekrachtiging

De rechtbank komt tot het oordeel dat de onteigeningsbeschikking gedeeltelijk bekrachtigd dient te worden, namelijk voor het eigendomsrecht van perceel 1 en voor het pachtrecht op perceel 4. De bekrachtiging wordt geweigerd voor perceel 2 en perceel 3 (geheel) en voor het eigendomsrecht op perceel 4. Als reden hiervoor geeft de rechtbank aan dat inmiddels minnelijk overeenstemming bereikt over verwerving. Daarmee ontbreekt de noodzaak tot onteigening.

Basistoets onder de Omgevingswet

Onder de Omgevingswet moet de rechtbank een zogeheten “basistoets” uitvoeren (artikel 16.107 Ow). Die toets is intensief en bestaat uit vier elementen:

Zijn de wettelijke vormvoorschriften (Awb en Ow) gevolgd?

Is er een onteigeningsbelang (artikel 11.5, onder a, Ow)?

Is de onteigening noodzakelijk (artikel 11.5, onder b, en 11.7 Ow)?

Is de onteigening urgent (artikel 11.5, onder c, en 11.18 Ow)?

Belangrijk: de rechter toetst ex nunc, dus ook op het moment van de uitspraak moet aan belang, noodzaak en urgentie zijn voldaan. Minnelijke overeenstemming tijdens de procedure kan er dus toe leiden dat de noodzaak wegvalt.

Wettelijke vormvoorschriften: het logboek

Net als in de eerste bekrachtigingsuitspraak is een belangrijk element de rol van het logboek van het minnelijk overleg bij de voorbereiding van de onteigeningsbeschikking. De gemeenteraad had bij de terinzagelegging van de ontwerponteigeningsbeschikking en de definitieve beschikking wel stukken als tekeningen, lijst van te onteigenen percelen en zakelijke beschrijving ter inzage gelegd, maar niet de logboeken en bijlagen van het gevoerde minnelijk overleg. De rechtbank vindt dat niet juist. Voor de beoordeling van de “noodzaak” van onteigening is het logboek essentieel, omdat daarin staat welke pogingen zijn gedaan om tot minnelijke overeenstemming te komen. Daarbij komt dat artikel 3:11 Awb en artikel 7.6 Omgevingsbesluit verplichten tot terinzagelegging van alle stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor de beoordeling van het besluit. Daar valt het logboek onder.

Tegelijkertijd erkent de rechtbank dat volledige openbare terinzagelegging van het logboek moeilijk is vanwege privacy en financiële gegevens. Dit kan dus niet van de gemeente verwacht worden. Wel mocht van de gemeente verwacht worden dat zij belanghebbenden expliciet zou wijzen op de mogelijkheid om hun eigen “persoonlijke logboek” met bijlagen op te vragen. De raad had in de kennisgeving van de terinzagelegging bijvoorbeeld kunnen wijzen op de mogelijkheid om een persoonlijk dossier op te vragen bij de raad. Omdat de logboeken in de bekrachtigingsprocedure alsnog zijn overgelegd en belanghebbenden daarop hebben kunnen reageren, passeert de rechtbank dit gebrek met artikel 6:22 Awb, met de overweging dat de belanghebbenden niet in hun belangen zijn geschaad.

Lessen voor de praktijk:

Zorg dat het logboek van het minnelijk overleg intern beschikbaar is bij de besluitvorming, bijvoorbeeld door raadsleden te informeren dat het logboek op aanvraag beschikbaar is;

en zorg dat belanghebbenden worden geïnformeerd over de mogelijkheid om hun persoonlijke logboek op te vragen, bijvoorbeeld in de kennisgeving van de terinzagelegging.

Onteigeningsbelang

De rechtbank oordeelt dat sprake is van een voldoende onteigeningsbelang, aangezien
de beoogde ontwikkeling (randweg met water en groen) is vastgelegd in het bestemmingsplan, dat nu onderdeel vormt van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan. De te onteigenen percelen hebben de functies verkeer, water en – voor perceel 4 – groen. Dat sluit aan bij de randweg. Omdat het hier gaat om een bestemmingsplan dat van rechtswege is overgegaan in het omgevingsplan, geeft de rechtbank aan dat hier niet het strenge vereiste dat de nieuwe functie “onder uitsluiting van de bestaande vorm van gebruik” moet zijn toegelaten, met verwijzing naar artikel 4.4a van de Aanvullingswet Grondeigendom. Deze laatste overweging en verwijzing zagen we nog niet in de eerste bekrachtigingsuitspraak; voortschrijdend inzicht van de rechtbank.

Noodzaak: minnelijk overleg

De noodzaakstoets is onder de Omgevingswet nauw verweven met het minnelijk overleg (artikel 11.7 Ow). Als er geen redelijke poging tot minnelijke verwerving is gedaan is er geen noodzaak tot onteigening. Voor perceel 2 en 3 is tijdens de procedure minnelijk overeenstemming bereikt en daarmee ontbreekt de noodzaak tot onteigening. De rechtbank weigert de bekrachtiging voor deze percelen. De eigenaar van perceel 1 stelt dat onteigening niet noodzakelijk is, omdat de gemeente niet (voldoende) heeft geprobeerd kavelruil of andere grondcompensatie te realiseren, terwijl zijn bedrijf afhankelijk is van vervangende grond.

De rechtbank vat in reactie op deze bedenking samen dat de Omgevingswet een volledige schadeloosstelling in geld garandeert en dat compensatie in grond geen recht is, maar wel deel uitmaken van het minnelijk overleg als de eigenaar dat wenst. De onteigenaar moet die wens serieus onderzoeken. Dit is een voorzetting van de lijn onder de Onteigeningswet. Uit het logboek blijkt vervolgens dat de gemeente aan haar inspanningsverplichting op het vlak van het minnelijk overleg heeft voldaan. De rechtbank concludeert dat een reëel en serieus minnelijk overleg gevoerd en dat de gemeente een redelijke poging heeft gedaan tot minnelijke verwerving, zowel via kavelruil als via een bod in geld. De noodzaak tot onteigening van perceel 1 is daarmee aanwezig.

Perceel 4: eigendom vs. pachtrecht

Voor perceel 4 geldt dat met het Rijksvastgoedbedrijf als eigenaar en verpachter minnelijk akkoord is bereikt over verwerving. De rechtbank koppelt hier de conclusie aan dat geen noodzaak tot onteigening van het eigendomsrecht meer aanwezig is. Deze conclusie lijkt niet juist. Artikel 11.3 Omgevingswet noemt immers alleen onroerende zaken, niet afzonderlijke rechten, als aan te wijzen als te onteigenen. Ook het Kenniscentrum Onteigeningen voor Overheden is kritisch op dit deel van de uitspraak.

Het is niet duidelijk of de rechtbank hier oog voor heeft gehad. Mogelijk heeft de rechtbank wel bedoeld te bewerkstelligen dat de gemeente met deze gedeeltelijk bekrachtigde onteigeningsbeschikking (via de titelzuiverende werking van onteigening (artikel 11.18, lid 1 Omgevingswet)) het perceel vrij van pacht te verkrijgt na verlijden van de onteigeningsakte. Onduidelijk is of dit op basis van artikel 11.3 Omgevingswet wel kan. Ook is onduidelijk op welk moment het Rijksvastgoedbedrijf de (overeengekomen) schadeloosstelling ontvangt. Of zou de rechtbank beogen dat de gemeente eerst met het Rijksvastgoedbedrijf naar de notaris moet om de minnelijke regeling via een reguliere akte van levering af te wikkelen? Dit zou bijzonder onpraktisch zijn, zelfs al zou het mogelijk zijn om het pachtrecht afzonderlijk te onteigenen.

Het lijkt erop dat de gemeente dit aan de hoogste bestuursrechter zal moeten voorleggen, tenzij zij alsnog een minnelijke regeling met de pachter weet te treffen. Of dat lukt, hangt blijkens de uitspraak af van een discussie omtrent de ontsluiting van het overblijvende, dat door de randweg wordt afgesneden en de omvang van de schadeloosstelling. De rechtbank concludeert dat het laatste bod niet als kennelijk onredelijk kan worden gezien en dat het in deze bestuursrechtelijke procedure enkel om de vraag gaat of er een redelijke poging tot minnelijke verwerving is gedaan. De vraag welke schadeposten precies in de schadeloosstelling moeten worden meegenomen (financieringsschade, omrijschade, etc.) horen thuis in de civiele schadeloosstellingsprocedure. In de eerste bekrachtigingsuitspraak had de rechtbank wat meer ruimte genomen om het aanbod ter voorkoming van onteigening inhoudelijk te toetsen, in deze tweede bekrachtigingsuitspraak doet de rechtbank dat (nog) terughoudender.

Urgentie: start werk binnen drie jaar

De Omgevingswet vereist dat de onteigening urgent is: binnen drie jaar na eigendomsverkrijging moet met de uitvoering van het project worden begonnen.

De gemeente licht haar planning toe:

Verwerving van de percelen: uiterlijk medio 2027.

Voorbereidende werkzaamheden (o.a. archeologie): medio 2027.

Start aanleg randweg: uiterlijk begin 2028.

De rechtbank acht dit voldoende onderbouwd, de onteigening is urgent.

Belanghebbende 1 betoogt nog dat het prematuur is om te onteigenen zolang het bestemmingsplan niet onherroepelijk is. De rechtbank gaat daar niet in mee. De wetgever heeft bewust toegestaan dat een onteigeningsbeschikking kan worden gebaseerd op een nog niet onherroepelijk omgevingsplan. Voor de daadwerkelijke eigendomsovergang is wél vereist dat het plan onherroepelijk is: de notaris mag de onteigeningsakte pas verlijden zodra het omgevingsplan/bestemmingsplan onherroepelijk is.