Onteigenen nieuwe stijl: tweede bekrachtiging!

Wij schreven eerder al over de onteigeningsbeschikking en de bekrachtigingsprocedure, en in mei van dit jaar bekrachtigde de rechtbank Zeeland-West-Brabant de eerste onteigeningsbeschikking. Een bijzonder moment: de bekrachtiging is namelijk, procedureel, een volledig nieuw fenomeen. Recent volgde de tweede bekrachtigingsuitspraak. In dit blog behandelen wij deze tweede bekrachtigingsuitspraak.

De raad van Moerdijk stelde een onteigeningsbeschikking vast voor vier percelen ten behoeve van de aanleg van een randweg. Het college van Moerdijk verzocht namens de raad aan de rechtbank de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen. De rechtbank bekrachtigt de beschikking gedeeltelijk, namelijk voor twee van de vier percelen.

Toetsingskader

De eerste bekrachtigingsuitspraak introduceerde het toetsingskader. De rechtbank sluit aan bij de zogenoemde ambtshalve basistoets (artikel 16.107 Ow). Deze basistoets houdt in dat de rechtbank afziet van bekrachtiging van een onteigeningsbeschikking als (1) de onteigeningsbeschikking niet volgens de wettelijke vormvereisten is voorbereid, (2) het onteigeningsbelang ontbreekt, (3) de onteigening niet noodzakelijk is, of (4) de urgentie ontbreekt.

Achterliggende gedachte van deze ambtshalve toets is dat niemand wordt onteigend zonder dat een rechter zich heeft uitgelaten over de onteigening.[1] De rechtbank toetst deze vier vereisten naar de stand van het recht op het moment van de uitspraak (ex nunc). Als aan één of meer van de criteria niet wordt voldaan, dan wijst de rechter het verzoek tot bekrachtiging af.

Wij behandelen de tweede bekrachtigingsuitspraak aan de hand van bovengenoemde vier vereisten.

[1] Kamerstukken II 2018/2019 35133, 3, p. 114.

Hoe oordeelt de rechtbank?

1. Wettelijke vormvereisten

Belanghebbenden voerden aan dat de onteigeningsbeschikking niet volgens de wettelijke vormvoorschriften is voorbereid. Het logboek en de daarbij behorende bijlagen waren niet ter inzage gelegd.

De rechtbank stelt belanghebbenden in het gelijk, in die zin dat de raad inderdaad heeft verzuimd alle stukken ter inzage te leggen die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van de (ontwerp)onteigeningsbeschikking. Voor beoordeling van de noodzaak, punt (3), is namelijk vereist dat kennis wordt genomen van de inhoud van het logboek en relevante bijlagen over het minnelijk overleg. De rechtbank oordeelde dat de raad niet verplicht was alle logboeken openbaar te maken vanwege de aanwezigheid van persoonsgegevens en financiële gegevens, maar belanghebbenden wél “op enigerlei wijze” had moeten wijzen op de mogelijkheid hun persoonlijke dossier op te vragen.

De rechtbank passeert dit gebrek. In onze optiek is dat terecht. Het logboek met bijlagen zijn alsnog beschikbaar gesteld. Het gebrek wordt gepasseerd, aangezien belanghebbenden niet zijn benadeeld. Overigens, de rechtbank vermeldt dat de raad “in beroep” de stukken alsnog heeft overgelegd. Dat moet een verschrijving zijn. Het betreft hier immers een bekrachtigingsprocedure waarin bedenkingen zijn ingediend, niet een beroepsprocedure tegen een beslissing op bezwaar.

2. Onteigeningsbelang

Het onteigeningsbelang houdt in dat een onteigeningsbeschikking alleen kan worden gegeven als de aan te wijzen onroerende zaken nodig zijn voor het belang van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving.[2] De rechtbank is van mening dat in dit geval sprake is van een onteigeningsbelang. De gebruiksdoelen van de percelen sluiten aan bij de ontwikkeling, namelijk het realiseren van een randweg.

De grondslag van een onteigeningsbelang kan zijn gelegen in een vastgesteld omgevingsplan, onder uitsluiting van het bestaande gebruik. Met andere woorden: het onteigeningsbelang vereist dat het beoogde gebruik niet is toegestaan in het planologische kader. In dit geval wordt onteigend op basis van een bestemmingsplan dat onderdeel is geworden van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. De beoogde vorm van gebruik kan daarom niet langer in strijd zijn met het bestemmingsplan: deze bestaat immers niet meer. Omdat wordt onteigend op basis van een bestemmingsplan dat na de inwerkingtreding van de Omgevingswet van rechtswege onderdeel is geworden van het omgevingsplan, geldt niet de eis dat de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer is toegelaten “onder uitsluiting van de bestaande vorm”.[3]

De rechtbank corrigeert haar eerste bekrachtigingsuitspraak. Daarin was de rechtbank niet duidelijk over het feit dat het uitsluiten van het bestaande gebruik alleen noodzakelijk is in het geval het onteigeningsbelang is gelegen in het nieuwe deel van een vastgesteld omgevingsplan.

3. Noodzaak

Noodzaak ontbreek onder meer als geen redelijke poging is gedaan tot minnelijke verwerving van de percelen en als een geslaagd beroep wordt gedaan op zelfrealisatie.

Perceel 4 is een vreemde eend in de bijt. Dit perceel is in eigendom van het Rijksvastgoedbedrijf en wordt verpacht aan een belanghebbende. Tot zover niks opmerkelijks. Echter, de rechtbank koppelt het eigendomsrecht los van het pachtrecht. De rechtbank oordeelt dat voor de onteigening van het eigendomsrecht geen noodzaak bestaat en voor het pachtrecht wel. De rechtbank wijst het verzoek om bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking af, voor zover deze betrekking heeft op het eigendomsrecht. Met betrekking tot het eigendomsrecht is minnelijke overeenstemming bereikt tussen raad en het Rijksvastgoedbedrijf. Hierdoor is bekrachtiging op dit onderdeel niet meer nodig, zo oordeelt de rechtbank. Over de aanbiedingen van de raad aan de pachter overweegt de rechtbank dat de raad – bestuursrechtelijk gezien – “niet een kennelijk zodanig onredelijk aanbod [heeft] gedaan, dat het niet kan worden gezien als poging tot minnelijke verwerving”.[4] De rechtbank bekrachtigt de onteigeningsbeschikking voor perceel 4, voor zover deze betrekking heeft op het pachtrecht.

Wij vragen ons ten zeerste af of de loskoppeling van eigendoms- en pachtrecht in hoger beroep standhoudt. De onteigeningsbeschikking wijst namelijk de te onteigenen onroerende zaken aan (artikel 11.3 Ow), en met het inschrijven van de onteigeningsakte verkrijgt de onteigenaar de eigendom vrij van alle lasten en rechten (artikel 11.18 Ow). Een pachtrecht kan dus niet ‘los’ worden onteigend, en vervalt enkel door inschrijving van de onteigeningsakte.

Bij de andere percelen gaat het goed. Voor twee van de vier percelen bestaat geen noodzaak (meer). Inmiddels is minnelijke overeenstemming bereikt. De rechtbank wijst het verzoek om bekrachtiging af voor zover het betrekking heeft op de onteigening van deze percelen. Met betrekking tot één perceel oordeelt de rechtbank dat onteigening wel noodzakelijk is, omdat de raad een redelijke poging heeft gedaan het perceel te verwerven. Dat de eigenaar heeft vastgehouden aan de wens tot kavelruil en daarom niet inhoudelijk heeft gereageerd op geldelijke aanbiedingen, doet daar niet aan af.

4. Urgentie

De rechtbank acht onteigening urgent. De raad heeft gemotiveerd dat uiterlijk binnen drie jaar na het verkrijgen van het eigendom wordt begonnen met de realisatie van het werk waarvoor wordt onteigend.

Belanghebbende acht het prematuur tot onteigening over te gaan, omdat het bestemmingsplan nog niet onherroepelijk is. De rechtbank gaat hier niet in mee. De rechtbank stelt vast dat de wetgever het (nadrukkelijk) mogelijk heeft gemaakt een onteigeningsbeschikking te baseren op een nog niet onherroepelijk omgevingsplan. De rechtbank hanteerde dit uitgangspunt in de eerste bekrachtigingsuitspraak.

[2] Artikel 11.5 sub a Ow.

[3] Zo volgt uit artikel 4.4a Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet.

[4] Of de schadeloosstelling ook civielrechtelijk standhoudt, is aan de civiele rechter.

Conclusie

Kortom, de rechtbank loopt het wettelijk kader (wederom) netjes af. De rechtbank volgt de lijnen van de Ow en verwijst veelvuldig en expliciet naar de wet. Dit is niet geheel verrassend: de rechtbanksamenstelling komt overeen met de samenstelling onder de eerste bekrachtigingsuitspraak. Tegelijkertijd vinden wij de afwijzing van de bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking, voor zover deze betrekking heeft op het pachtrecht op perceel 4, zeer opmerkelijk.

Wij zijn benieuwd of de raad in hoger beroep gaat, en of dit leidt tot andere conclusies. Wordt bekrachtigingsuitspraak nummer drie meer van hetzelfde? Wij houden u op de hoogte.